Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Устойчивость местных бюджетов и ее роль в развитии региональной экономики 7
1.1. Устойчивость местных бюджетов как принцип бюджетного федерализма 7
1.2. Мировой опыт обеспечения устойчивости местных бюджетов 33
Глава 2. Основные направления рационализации бюджетного процесса 50
2.1. Опыт рационализации бюджетного процесса в городах Северо-Западного федерального округа 50
А 2.2. Роль местных кредитных организаций в бюджетном управлении 94
Глава 3. Тенденции рационализации структуры местных бюджетов.... 122
3.1. Развитие структуры бюджетных доходов 122
3.2. Изменение структуры бюджетных расходов 133
Заключение 149
Библиографический список 158
Приложения 171
- Устойчивость местных бюджетов как принцип бюджетного федерализма
- Опыт рационализации бюджетного процесса в городах Северо-Западного федерального округа
- Развитие структуры бюджетных доходов
Введение к работе
Механизм бюджетного федерализма базируется на разделении налоговой базы и финансовой ответственности федерации, ее субъектов и местного самоуправления, а также системе трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов, соответствующих региональных фондов, а также дополнительных трансфертов в виде дотаций, субсидий, субвенций, финансирования целевых программ, межбюджетных ссуд и т.д.
В 90-х гг. в бюджетном механизме нарастали противоречия, подрывавшие устойчивость местных и других бюджетов и угрожавшие финансовой безопасности федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Эти противоречия были вызваны хроническим бюджетным дефицитом, отсутствием правовой основы административной взаимосвязи бюджетов, неопределенностью отношений собственности на землю, недра и т.д., несовершенством налоговых отношений и бюджетных технологий. Эти проблемы исследованы в работах Л.И. Абалкина, Н.В. Альвианской, A.M. Бабич, О. И. Бетина, А.Г. Воронина, О.В. Врублевской, М.В.Гоналовского, В.Горегляда, А.Г. Гранберга, В.Н. Ивановой, В.В.Иванова, Н.Г. Ивановой, Л.И. Павловой, И. В. Подгорина, О.П.Литовки, В.Н.Лексина, В.М. Родионо-вой, М.В. Романовского, А.А.Румянцева, В.К. Сенчагова, А.Швецова, и ряда других авторов.
В последние годы ситуация стала меняться. Бюджетный кодекс РФ,
вступивший в силу с 2000 г., ввел в бюджетный процесс новое понятие — перспективный финансовый план. Федеральный бюджет стал исполняться с профицитом. Были устранены многие несоответствия местного и федерального законодательства. Местные банки лучше других справились с последствиями кризиса 1997 г. В ряде регионов, в частности, в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Новгородской областях, Карельской республике накоплен опыт повышения устойчивости местных бюджетов. В то же время во многих депрессивных регионах они остаются дефицитными. Это определяет акту-альность темы исследования.
Цель диссертационной работы — выявить тенденции развития и обобщить опыт обеспечения устойчивости городских бюджетов в условиях профицита консолидированного бюджета Российской Федерации (РФ).
Эту цель конкретизируют следующие задачи исследования:
уточнить принципы бюджетного федерализма в условиях стабилизации национальной и региональной экономики;
обобщить зарубежный и отечественный опыт обеспечения устойчивости местных бюджетов и совершенствования бюджетного процесса;
выявить основные тенденции изменения структуры доходов городских бюджетов в конце XX — начале XXI века;
определить роль местных банков в бюджетном управлении при переходе к казначейскому исполнению бюджета;
выявить тенденции изменения структуры расходов городских бюджетов и роль институтов гражданского общества в бюджетном управлении.
Цель и задачи исследования определили структуру диссертации. Она состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
В первой главе - «Устойчивость местных бюджетов и ее роль в развитии региональной экономики» - рассматривается устойчивость местных бюджетов как один из принципов бюджетного федерализма и обобщается зарубежный опыт обеспечения этой устойчивости.
Устойчивость местных бюджетов как принцип бюджетного федерализма
Россия, а также Казахстан, Украина и ряд других государств СНГ независимо от их официального статуса в качестве федерации или унитарного государства имеют федеральную структуру публичных финансов. Она включает три основных элемента:
1. Разделение налоговых полномочий и налоговой базы между центром, регионами (субъектами федерации или административно-территориальными единицами унитарного государства) и муниципальными образованиями (городами и другими поселениями).
2. Бюджетный фонд финансовой поддержки региональных и местных бюджетов (в России трансферты из федерального фонда с учетом взаимных расчетов по НДС составляли в конце 90-х гг. свыше 80% общей суммы перечислений территориями).
3. Дотации, целевая финансовая помощь (субвенции), межбюджетные ссуды, целевые бюджетные фонды и программы развития регионов, взаимные расчеты.
Бюджетный федерализм, как показывает опыт ряда стран, представляет собой финансовую систему, способную разрешать противоречия между центром и территориями, содействовать развитию отставших и депрессивных регионов, развитию местной хозяйственной инициативы.
Однако в России и ряде других стран СНГ в 90-х гг. единство бюджетной системы было в значительной степени утрачено и она потеряла многие регулирующие функции, что породило угрозы финансовой стабильности государства. Это обусловлено рядом факторов:
- системный кризис экономики и финансов, выразившийся в дефиците бюджета и неисполнении бюджетных обязательств;
- неразработанность теории бюджетного федерализма, конституционная неопределенность доходов региональных и местных бюджетов и их бюджетных полномочий;
- слабость законодательной базы местного самоуправления.
В послании Президента РФ Федеральному собранию (2002 г.) отмечено низкое качество законодательной базы местного самоуправления, неопределенность самого этого понятия, нечеткость разграничения полномочий и ответственности с региональными органами власти. Решение этой проблемы требует закрепления за местным самоуправлением собственных источников формирования бюджета за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель и иной недвижимости, установления долгосрочных нормативов отчисления от регулирующих . налогов с учетом расходных полномочий муниципалитетов.
- усиление дифференциации регионов РФ по социально-экономическому развитию и уровню жизни, которое не удалось остановить в 1999—2002 гг. несмотря на общее улучшение экономической ситуации.
В начале и середине 90-х годов в странах Содружества наблюдался острый инфляционный кризис. Так, после проведения либерализации цен 1992—1994 гг. индекс потребительских цен в странах СНГ увеличился примерно до 10—20 раз в год. В 1996—1997 гг. в большинстве стран темпы инфляции удалось замедлить до 1,1—1,5 раза в год. В 1998 году после финансового кризиса в ряде стран начался очередной всплеск инфляции, который продолжился и в 1999 году. В течение 2000—2001 годов сохранялись умеренные инфляционные тенденции практически во всех странах Содружества, при этом в Беларуси инфляционный кризис все еще продолжается в
2002 г. В ряде стран (Казахстан, Украина, Молдова) темпы инфляции снизились и в 2000—2002 гг. были значительно ниже, чем в России.
В большинстве стран СНГ с начала 90-х годов стал увеличиваться бюджетный дефицит, что свидетельствовало о возникновении бюджетного кризиса. До середины 90-х гг. финансирование бюджетного дефицита обычно происходило за счет денежной эмиссии. В дальнейшем стали использоваться неэмиссионные источники покрытия бюджетного дефицита— заимствования на внутреннем и на внешнем рынках. Однако рост государственной задолженности, особенно в Молдове, Киргизии, России, привел к увеличению платежей по обслуживанию государственного долга, что повлекло за собой увеличение нагрузки на бюджет и затруднило достижение его сбалансированности.
Опыт рационализации бюджетного процесса в городах Северо-Западного федерального округа
Бюджетный процесс - процесс разработки, принятия и исполнения бюджета. В нем участвуют органы исполнительной и законодательной власти, бюджетополучатели, контрольно-ревизионные органы, прежде всего счетная палата, казначейство и коммерческие банки, а также негосударственные организации, представляющие интересы различных групп населения.
В организации этого процесса накопились серьезные недостатки.
Типичен анализ бюджетного процесса в городе Великие Луки (Псковская область).
В 1998 г. в Псковской области финансовые средства муниципальных образований из-за отсутствия утвержденных местных бюджетов на соответствующий год расходовались ежемесячно в размере 1/12 суммы фактически произведенных расходов по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года.1
На финансирование расходов бюджета города было направлено всего 45,4% от плана, в том числе:
- на аппарат управления -84,1 % от плана;
- на правоохранительную деятельность - 84,6%;
- на сельское хозяйство - 14,5%;
- на образование-63,8%;
- на культуру - 68,9%;
- на здравоохранение - 68,4%;
- на физкультуру - 87,5%;
- на социальную политику - 72,5%;
- на капитальное строительство - 59,8%;
- на жилищно-коммунальное хозяйство - 25,6% плана.
Доходная часть бюджета постоянно уменьшается из-за: плохой работы промышленных предприятий города; отсутствия инвестиций в промышленность; высоких тарифов на услуги, в первую очередь на услуги связи, электроэнергию, утверждаемые на областном уровне; систематическим стало несвоевременное получение трансфертов (или их отсутствие); не соответствующее плану финансирование федеральных учреждений и организаций.
Неплатежеспособность предприятий - потребителей энергоресурсов (газа, тепла, воды) ставит в сложное экономическое положение предприятия, оказывающие эти услуги, в первую очередь - муниципальные. Жители города, не имеющие работы, не получали пособий по безработице, семьи, имеющие детей - пособие на содержание детей. Из-за низких доходов населения и несвоевременной выплаты заработной платы в ряде городов возникла большая задолженность населения перед предприятиями ЖКХ.
Проблемы финансирования малых городов России необходимо решать на законодательном уровне, иначе неизбежна низкая заинтересованность населения и общественных организаций в формировании бюджета и контроля над его исполнением.
Исследования показали, что в России отсутствуют финансовые стимулы для активной деятельности местных властей и развития предпринимательства. Увеличение собственных доходов приводит к погашающим изменениям в регулирующих доходах. Местные доходы в основном зависят от способности местной администрации отстаивать свои интересы в переговорах с региональным центром и в меньшей степени от усилий по увеличению собственных доходов. Активный сбор налогов в данном году приводит к изменению в разделении регулирующих налогов и уменьшению трансфертов в следующем. Региональные власти выравнивают таким же образом все районы и города, учитывая все доходы местного самоуправления. Местное самоуправление не имеет надежных, независимых источников доходов.
Местные финансовые органы стараются "спрятать" свои доходы, чтобы получить как можно больше средств из регионального бюджета. При этом крупные города не заинтересованы в увеличении налоговых сборов - средства тут же уйдут в другие районы. Те же в свою очередь не заинтересованы в активизации своей работы - проще, ничего не делая, просить деньги у региональных органов и их же потом обвинять - "мало дали".
Так, в Пскове не проводилось никакой системной реструктуризации экономики. Предприятия ВПК союзного значения рухнули. Большинство предприятий имели разомкнутый технологический цикл, не выпускали готовой продукции и прекратили активную производственную деятельность в связи с разрывом традиционных хозяйственных связей. Область не сформировала для них собственный пакет заказов. Акционирование предприятий не привело к развитию производства.
Принципиальных законодательных актов на уровне субъекта федерации, способных привлечь инвесторов (как российских, так и зарубежных), не было принято.
Главным бюджетным конфликтом 90-х годов стал конфликт между экономически состоятельными муниципальными образованиями в Псковской области (Псков, Великие Луки, Невель) и областной властью, стремившейся распределить их финансы.
Развитие структуры бюджетных доходов
Изменение структуры доходов городских бюджетов в РФ за последние годы происходило по следующим основным направлениям.
1. Увеличение налоговых доходов от торговли, пищевой промышленно сти, сферы услуг, сырьевых отраслей при сокращении роли машинострои тельных и других средне- и высокотехнологичных отраслей обрабатывающей промышленности.
Это привело к увеличению дифференциации между регионами, располагающими экспортными сырьевыми ресурсами, морскими портами, центрами концентрации экспортно-импортных финансовых потоков и основной массой промышленных и агропромышленных регионов, между крупными и малыми городами.
2. Увеличение роли неналоговых доходов от сдачи в аренду муниципальных земельных участков, недвижимости, а также (при эффективном менеджменте) — муниципальных предприятий.
3. Стабилизация, а затем сокращение доходов от приватизации ввиду неэффективности ее реализации в 90-х гг.
4. Сокращение роли федеральных программ и других целевых трансфертов из федерального и регионального в местные бюджеты.
5. Возрастание роли различного рода заимствований, в т.ч. облигационных займов и векселей.
Следует отметить отсутствие жесткой связи между ростом доходов бюджета и ВРП. Так в 2000 г. индекс физического объема валового регионального продукта составил 98%, а реально доходов было получено на 10,91 % больше плана. Налоговые доходы в абсолютном значении увеличились на 42 %, что означает рост в сопоставимых ценах на один процент. Налоги на прибыль, доход, прирост капитала даже в абсолютном значении уменьшились на 25,91 % (на 47,5 % в сопоставимых ценах). Увеличились налоги на товары и услуги (налог с продаж) и налоги на имущество — в 2,5 и в 1,5 раза соответственно. В целом, исходя из индекса физического объема валового регионального продукта, можно было бы ожидать уменьшения налоговых доходов в сопоставимых значениях на 4—6 %, однако был достигнут рост на 1 %, что означает увеличение налоговой нагрузки на ВРП.
Анализируя неналоговые доходы, следует заметить, что увеличение доходов по разделу «доходы от государственной собственности» связано с включением в доходы бюджета статей, ранее в его состав не включавшихся. В то же время имело место уменьшение доходов от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (в 2000 г. они уменьшились в абсолютном значении на 26 %), доходов от продажи земли и нематериальных активов (на 18 %), административных платежей и сборов (на 16 %), штрафных санкций и возмещения ущерба (на 25 %). В целом, неналоговые доходы возросли в 2000 году на 59 %, в 2001—2002 гг. рост продолжился, однако эти доходы составляют в бюджете Санкт-Петербурга и других городов Северо-Запада в несколько раз меньшую долю, чем за рубежом.
Примером неэффективной деятельности по сбору доходов является то, что поступление в бюджет города дивидендов по акциям, принадлежащим Санкт-Петербургу (в 2000 г. - 10,0 млн. руб.) оказалось меньше, чем расходы на привлечение аудиторов и консультантов по проведению проверок и оценки результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, созданных с участием города (10,5 млн. руб.).
В доходах бюджета СПб в 90-е гг. весьма малую роль в сравнении с зарубежными сопоставимыми городами играет земельный налог (0,9 %), доходы от приватизации (1,3 %), налог на имущество (1,6 %), акцизы (3,7%), лицензионный сбор на право производства и торговли алкоголем (0,1 %), плата за воду, забираемую предприятиями из водохозяйственных систем (0,01 %). В то же время чрезвычайно велика доля налога на прибыль (42,6 %).
Важным источником пополнения местных бюджетов становится вовлечение в экономический оборот муниципальных земельных участков, включая организацию земельного кадастра, регистрацию правоустанавливающих документов, ведение реестров субъектов и объектов земельных отношений, банка данных о земельных ресурсах и сделках с землей, мониторинг и контроль за использованием участков. В СПб ставки земельных платежей увеличились в середине 90-х гг. в 10 раз, их доля в общей сумме налогов предприятия выросла с 1 до 6 % (при уменьшении налога на прибыль), в себестоимости продукции — с 0,05 до 1 % (АО «Северная верфь»), в доходах бюджета — с 11,9 до 36 %, в т.ч. за счет участков в районе станций метро, штрафов с нарушителей правил землепользования и т.д.
В 2000 г. 23,8 % земельного фонда России составляли земли сельхозназначения, среди которых лишь 47 % составляли непосредственно сельскохозяйственные угодья, а остальное — земля под лесами, древесно-кустарниковой растительностью, под болотами и т.д. 9,1 % этих земель находится в государственной и муниципальной собственности.
