Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы управления государственным внутренним долгом Российской Федерации 13
1.1. Экономическое содержание и функции государственных заимствований и государственного долга 13
1.2. Управление государственным внутренним долгом в Российской Федерации: нормативно-правовое регулирование и практическая реализация 31
1.3. Рынок государственных ценных бумаг 47
Глава 2. Долговая политика Правительства РФ в области управления государственным внутренним долгом Российской Федерации 58
2.1. Выполнение долговой политики Правительства РФ в докризисный период 58
2.2. Реализация долговой политики Правительства РФ в условиях преодоления последствий финансового кризиса 76
2.3. Направления долговой политики Правительства РФ на 2010-2013 годы 87
Глава 3. Совершенствование управления государственным внутренним долгом Российской Федерации 106
3.1. Основные направления совершенствования управления государственным внутренним долгом Российской Федерации 106
3.2. Создание национальной заемно-инвестиционной системы 131
Заключение 147
Список использованных источников и литературы
- Управление государственным внутренним долгом в Российской Федерации: нормативно-правовое регулирование и практическая реализация
- Рынок государственных ценных бумаг
- Реализация долговой политики Правительства РФ в условиях преодоления последствий финансового кризиса
- Создание национальной заемно-инвестиционной системы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Последние долговые кризисы, охватившие США, Японию, страны Европейского союза и другие, свидетельствуют о том, что проблемы совершенствования и повышения эффективности государственной долговой политики в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса актуальны не только для развивающихся, но и для развитых стран.
Для Российской Федерации решение проблем совершенствования управления государственным внутренним долгом должно означать не только покрытие бюджетного дефицита, а прежде всего финансирование государственных инвестиций на восстановление и модернизацию российской экономики. Если за счет осуществления государственных заимствований удастся хотя бы частично восполнить дефицит долгосрочных финансовых ресурсов, в которых испытывает острую потребность экономика России, то в этом случае рост объема государственного внутреннего долга Российской Федерации и расходов на его обслуживание будут оправданы не только экономически, но и социально, и политически. Государственные заимствования должны стать эффективным инструментом поддержки государственных инвестиций, направленных на достижение экономического роста. Поэтому необходимо совершенствовать управление государственным долгом Российской Федерации для того, чтобы превратить государственные заимствовании в действенный инструмент подъема национальной экономики.
В условиях значительного наращивания объемов государственных заимствований на внутреннем рынке актуальность совершенствования управления государственным внутренним долгом Российской Федерации возрастает.
Степень научной разработанности проблемы. Исследованию проблем управления государственным долгом посвящено большое количество научных трудов зарубежных и отечественных специалистов. Становление теоретических основ государственного долга, его влияния на экономику связано с трудами классиков экономической теории, таких как Д. Кейнс, К. Маркс, Д. Милль, Д. Рикардо, Ж. Сей, А. Смит. Большой научный и практический интерес в части изучения проблем государственного долга представляют работы Р. Барро, Р. Вагнера, Г. Мэнкъю, П. Самуэльсона, М. Фридмана, Д. Хикса, Д. Элмендорфа, в которых исследуются различные аспекты государственного долга.
При подготовке диссертационного исследования изучены и обобщены труды отечественных экономистов в области государственного долга: Е.В. Балацкого, Л.С. Брагинской, Ю.Я. Вавилова, Д.Л. Головачева, Л.А. Дробозиной, Е.А. Звоновой, Б.И. Златкис, А.А. Козлова, Л.Н. Красавиной, А.Г. Куликова, Ю.И. Любимцева, ЯМ. Миркина, О.В. Можайского, СР. Моисеева, Л.П. Павловой, А.В. Петрова, А.Г. Саркисянца, В.М. Усо-скина, Б.А. Хейфица, Т.Э. Чепасовой, P.M. Энтова. В работах указанных авторов рассматриваются различные вопросы в области госдолга, в том числе проблемы управления государственным внутренним и внешним долгом, а также практические рекомендации по повышению эффективности управления государственным долгом на основе анализа зарубежного опыта. Различным аспектам исследования проблематики государственного внутреннего долга Российской Федерации посвящены работы Н.В. Дыр-хеевой, М.А. Лауфера, М.Н. Мишиной, Д.Р. Нагапетяна, Н.В. Орловой, А.Е. Соснина, Д.Т. Тутаевой. Подробно были изучены работы российских авторов Б.И. Алехина, Э.В. Астанина, А.Е. Вострокнутова, В.А. Галанова, Ю.А. Данилова, Е.Н. Морозовой, Б.Б. Рубцова, А.В. Суржко, И.В. Тиссен и других, изучавших проблемы рынка государственных ценных бумаг.
Вместе с тем, комплексность данной проблемы обуславливает необходимость более детального изучения отдельных аспектов управления государственным внутренним долгом Российской Федерации. Поиску возможных направлений совершенствования управления государственным внутренним долгом Российской Федерации посвящена настоящая работа.
Цель диссертационного исследования - разработка предложений по совершенствованию управления государственным внутренним долгом Российской Федерации на основе анализа его практической реализации с учетом задач, стоящих перед российской экономикой на современном этапе.
Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены следующие основные задачи:
уточнить экономическое содержание и функции государственных заимствований и государственного долга;
сформулировать определение понятия «управление государственным долгом» с учетом существующих в научной литературе определений;
выявить особенности и недостатки нормативно-правового регулирования управления государственным внутренним долгом Российской Федерации на современном этапе;
- выработать рекомендации по совершенствованию управления госу
дарственным внутренним долгом Российской Федерации как в теоретиче
ском, так и в практическом плане, с учетом современных тенденций разви
тия экономики России;
разработать предложения по развитию рынка государственных ценных бумаг;
определить потенциальные источники долгосрочных финансовых ресурсов для осуществления государственных инвестиций в российскую экономику.
Объектом исследования является государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах Российской Федерации.
Предметом исследования выступают финансовые и организационные отношения, отражающие управление государственным внутренним долгом Российской Федерации с учетом необходимости осуществления государственных инвестиций для финансового обеспечения модернизации и инновационного развития экономики России.
Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.24 «Источники финансирования дефицитов бюджетов и государственного долга, проблемы бюджетного дефицита в исполнении долгосрочной стратегии экономической политики»; п. 2.31 «Механизмы и инструменты государственных заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках; изменения режима кредитования бюджетного дефицита ЦБ РФ, влияние формирования государственного долга на развитие кредитных отношений и подъем реального сектора»; п. 6.18 «Специфика функционирования, институциональные основы и механизмы различных сегментов рынка ценных бумаг».
Методологическую основу диссертационного исследования составили принципы диалектической логики, которые позволяют рассматривать явления в их развитии и взаимосвязи. При разработке темы были использованы общенаучные методы и приемы исследования: анализ, синтез, дедукция, индукция, сравнение, аналогия, системный подход. Для анализа статистических данных и систематизации полученных результатов применялся метод группировок (графический и табличный).
Теоретическую основу диссертационного исследования составили: труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области государственного долга и государственных заимствований, а также рынка государственных ценных бумаг; законодательные и нормативные акты Российской Федерации, официальные документы и статистические данные Министерства финансов РФ, Банка России, ЗАО Фондовой биржи ММВБ и др., аналитические материалы Международного валютного фонда, Мирового банка и других международных финансовых организаций, аналитические обзоры банков и инвестиционных компаний, другие аналитические материалы; материалы научных и практических конференций, семинаров, конгрессов, совещаний, касающихся темы исследования, а также статьи в периодических изданиях, публикации в сети Интернет.
Научная новпзна диссертационного исследования заключается в разработке комплекса теоретических, методологических положений и практических рекомендаций по совершенствованию управления государственным внутренним долгом Российской Федерации на основе анализа зарубежного и отечественного опыта с учетом современных тенденций в российской экономике.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новпзна состоят в следующем:
1. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в области управления государственным внутренним долгом Российской Федерации, в том числе предлагается: включить в статью 101 Бюджетного кодекса РФ следующую редакцию определения понятия «управление государственным долгом» -«это подготовка и реализация государственной долговой стратегии, позволяющей привлекать в необходимых объемах средства в соответствии с установленными целями государственных заимствований, обеспечивая безусловное выполнение государственных долговых обязательств, поддержание на экономически безопасном уровне объема государственного долга, минимально возможную стоимость его обслуживания при заданном уровне риска, оптимизацию структуры государственного долга по срокам погашения и видам обязательств, а также развитие рынка государственных ценных бумаг»; дополнить цели государственных заимствований путем законодательного закрепления возможности финансирования за счет заемных средств «приоритетных государственных инвестиционных проектов в
различных секторах российской экономики»; с учетом выявленного фактического отсутствия количественных ограничений объемов государственных заимствований и государственного долга Российской Федерации установить законодательное ограничение предельного объема государственного долга по аналогии с мировой практикой.
-
Разработаны практические рекомендации по совершенствованию управления государственным внутренним долгом Российской Федерации в части создания и внедрения системы анализа и управления рисками; перехода к управлению государственным внутренним долгом Российской Федерации как портфелем долговых обязательств; создания информационно-аналитической автоматизированной системы управления государственным внутренним долгом Российской Федерации. Реализация указанных предложений позволит обеспечить научное планирование и управление государственным внутренним долгом Российской Федерации.
-
Предложен комплекс практических мероприятий, направленных на развитие рынка государственных ценных бумаг:
активное проведение операций обмена и выкупа государственных облигаций, находящихся в обращении, до наступления даты их погашения;
проведение эмитентом операций обратного РЕПО с государственными облигациями;
выпуск новых финансовых инструментов - СТРИПов;
создание рынка производных финансовых инструментов на государственные ценные бумаги;
восстановление института первичных дилеров;
размещение временно свободных средств федерального бюджета с использованием операций прямого РЕПО с государственными облигациями в рамках управления ликвидностью единого казначейского счета;
повышение информационной открытости и прозрачности политики управления государственным внутренним долгом Российской Федерации, в том числе в части операций, осуществляемых эмитентом на рынке госбумаг.
4. Разработаны предложения по созданию заемно-инвестиционной
системы Российской Федерации, одним из ключевых звеньев которой ста
нет «Российское финансовое агентство», с целью повышения качества
управления государственным долгом и активами, а также обеспечения фи
нансовыми ресурсами проектов модернизации и инновационного развития
российской экономики за счет заемных средств. Обоснована необходи
мость концентрации средств, выделяемых на финансирование наиболее
важных направлений развития и обеспечения конкурентоспособности российской экономики.
5. Выявлены потенциальные источники долгосрочных финансовых ресурсов, необходимых для финансирования государственных инвестиций в российскую экономику: средства, полученные за счет размещения государственных инвестиционных облигаций; реализации государственных ценных бумаг институциональным инвесторам; осуществления государственных внутренних заимствований средне- и долгосрочного характера на рынке государственных ценных бумаг; выпуска государственных ценных бумаг для населения; а также средства, накопленные в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния.
Теоретическая значимость полученных научных результатов заключается в возможности формирования научно-обоснованных предложений по совершенствованию управления государственным внутренним долгом Российской Федерации.
Практическая значимость результатов исследования определяется тем, что сформулированные предложения и выводы могут применяться при разработке политики по управлению государственным внутренним долгом Российской Федерации, проектов федеральных законов Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, приказов Министерства финансов РФ, определяющих порядок формирования и управления государственным внутренним долгом Российской Федерации, а также при разработке органами государственной власти Российской Федерации конкретных мероприятий в области управления государственными заимствованиями и государственным внутренним долгом Российской Федерации. Основные теоретические положения и практические выводы могут быть использованы в учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Деньги, кредит, банки», «Рынок ценных бумаг», в программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Обоснованность выводов и рекомендаций, изложенных в диссертации, обеспечивается полнотой учета факторов, влияющих на управление государственным внутренним долгом Российской Федерации.
Достоверность результатов диссертационного исследования обусловлена использованием совокупности источников теоретического, законодательного, нормативно-правового и информационного характера, обеспечивающих комплексный подход как при анализе проблем управления государст-
венным внутренним долгом Российской Федерации, так и при разработке предложений по его совершенствованию.
Апробация результатов исследования. Отдельные аспекты исследования были доложены на Научно-практической конференции «Инновационная стратегия развития экономики России: финансовое обеспечение, проблемы и перспективы» (М., 2008 г.), а также обсуждались на круглых столах кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС.
Основные теоретические, методические положения и практические выводы диссертации изложены в шести публикациях автора общим объемом свыше 3,4 п.л., в том числе в изданиях, входящих в перечень рецензируемых ВАКом, - 0,9 п.л.
Структура и объем диссертации определяется общей концепцией, целью и задачами, логикой исследования. Диссертация включает введение, три главы, содержащие 8 параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, приложения. Её содержание раскрывается в следующей последовательности: Введение
Управление государственным внутренним долгом в Российской Федерации: нормативно-правовое регулирование и практическая реализация
Правительство путем осуществления государственных заимствований1 формирует дополнительные относительно доходной части бюджета финансовые ресурсы.2 Государственные заимствования являются важным инструментом финансовой политики, с помощью которого аккумулируются финансовые средства для решения задач общегосударственного масштаба. В мировой практике является общепринятым финансировать дефицит бюджета, а также рефинансировать государственный долг путем осуществления новых государственных займов. «Как показывает международная практика, внутренний государственный долг является основным источником покрытия бюджетного дефицита, государственные заимствования на внутреннем финансовом рынке получили широкое развитие в большинстве зарубежных стран с развитой рыночной экономикой».3 При этом, финансирование дефицита бюджета за счет государственных заимствований является более предпочтительным по сравнению с денежной эмиссией и повышением налогов в силу того, что государственные займы являются менее инфляционным источником формирования дополнительных средств и не оказывают такого негативного воздействия на экономику.
Государственные заимствования являются одним из важнейших инструментов, при помощи которых правительство осуществляет экономическую политику. В случае эффективного использования внутренних финан 14 совых ресурсов, получаемых за счет государственных заимствований, правительству удается решать важные экономические задачи. Исследуя проблемы государственных внутренних заимствований Д.Р. Тутаева отмечает, что «при увеличении расходов государственного бюджета на основе использования государственных внутренних заимствований формируются дополнительные государственные денежные ресурсы на финансирование экономически эффективных инфраструктурных проектов, которые обеспечивают снижение издержек экономической деятельности и активизируют действие мультипликационного эффекта экономического роста, включая рост бюджетных доходов, т. е. оказывают активное влияние на экономическую динамику».1 Как свидетельствует зарубежный опыт, становлению экономик большинства развитых стран способствовали государственные заимствования, используемые в качестве инструмента макроэкономического регулирования.
Вместе с тем, мировой опыт управления государственным долгом показывает, что государственные заимствования могут оказывать не только позитивное, но и негативное влияние2 на состояние государственных финансов, инвестиционный климат в стране и другие социально-экономические процессы. «Проведение эффективной налогово-бюджетной и долговой политики, направленной на поддержание внутреннего спроса и инвестиций, способно значительно ускорить темпы социально-экономического развития страны. Вместе с тем, при неэффективном использовании привлеченных в виде государственных заимствований средств в долгосрочной перспективе госдолг может вызвать кризисные явления в экономике и быть сдерживающим фактором социально-экономического развития страны. При высокой стоимости заимствований и низких темпах экономического роста негативное влияние государствен 15 ного долга на национальную экономику проявляется в снижении величины национального дохода за счет обслуживания внешнего долга, возникновения «невосполнимых» экономических потерь, связанных с дополнительным налогообложением в целях обслуживания долга, а также в «вытеснении» капитала из сектора реальной экономики».1
Таким образом, государственные заимствования в положительном контексте: содействуют ускорению социально-экономического развития страны при условии эффективного использования заемных средств; являются неинфляционным источником финансирования дефицита бюджета; являются источником рефинансирования погашаемых государственных долговых обязательств; обеспечивают возможность инвестирования накопленных сбережений населения и временно свободных финансовых средств юридических лиц в размещаемые государством высоконадежные, финансовые инструменты; развитый рынок государственных ценных бумаг (ГЦБ) способствует развитию других сегментов финансового рынка; инвестиции в государственные долговые инструменты на внутреннем рынке снижают валютные риски.
К негативным последствиям осуществления государственных заимствований относятся следующие: ограничение инвестиционных возможностей негосударственного сектора вследствие увеличения объема рынка государственного внутреннего долга; рост доходности государственных ценных бумаг ведет к повышению процентных ставок по другим инструментам, а также росту стоимости кредитных ресурсов и, как следствие, ограничению возможностей кредитования негосударственного сектора; если доходность по государственным ценным бумагам превышает норму прибыли в реальном секторе экономики, то наблюдается переток инвестиций в пользу рынка государственных ценных бумаг; рост доходности государственных облигаций приводит к увеличению расходов на обслуживание государственного долга, создавая дополнительную нагрузку на бюджет; в случае расходования средств, полученных за счет государственных заимствований, на покрытие непроизводительных расходов (в том числе военные расходы, раздувание штатов госаппарата без повышения эффективности его функционирования либо «нецелевое использование»), государственные заимствования будут прямым вычетом из валового продукта, а погашение их будет происходить за счет дополнительных налогов, поэтому государственные заимствования иногда называют «будущими налогами».1
Б.А. Хейфец упоминает о так называемом антиэффекте «вытеснения», когда «инвестиции в государственные ценные бумаги вытесняют инвестиции в частный сектор, что лишает реальную экономику значительных инвестиционных ресурсов. В силу того, что многие кампании, а также региональные и муниципальные образования по тем или иным причинам не могут привлечь валютные займы, процесс вытеснения протекает на внутреннем рынке активнее, чем на внешнем».2 Д.Р. Тутаева в результате проведенного анализа влияния государственных внутренних заимствований на социально-экономическую динамику страны делает вывод о том, что «в условиях снижения инвестиционной активности внутри страны государство, осуществляя масштабные внутренние заимствования, неизбежно будет конкурировать с частными заемщиками, т. е. финансовые средст 1 Куликов А.Г. Деньги, кредит, банки: учебник. - М.: КНОРУС, 2009. С. 458. ва, которые могли бы быть использованы в отраслях, будут отвлекаться государством. Это может привести к так называемому эффекту «вытеснения инвестиций».1 Однако, указанный антиэффект «вытеснения» действует не всегда. Если за счет осуществления государственных заимствований уровень инвестиций и расходов в других секторах экономики не снижается, тогда наблюдается накопление капитала и, как следствие, увеличение совокупного спроса.
Рынок государственных ценных бумаг
Поскольку для существующих государственных долговых обязательств возможность управления и снижения данных рисков затруднена, то наиболее эффективным методом их минимизации является рефинансирование либо досрочное погашение. Что касается планируемых к выпуску государственных долговых обязательств, то для минимизации рисков проводится анализ и оценка всевозможных рисков, присущих каждому новому долговому инструменту. Далее, в зависимости от полученных результатов оценки уровня риска, принимается решение о целесообразности выпуска данного конкретного долгового обязательства.
К данной группе рисков относятся: - риск рефинансирования, то есть риск возможных потерь бюджета вследствие невыгодных ценовых условий осуществления государственных заимствований с целью рефинансирования погашаемого государственного долга; - риск пролонгации - это риск того, что условия пролонгации государственных обязательств могут быть невыгодными либо пролонгация будет невозможна; - риск процентной ставки (рыночный риск), связанный с возможным ростом процентных ставок на рынке государственных ценных бумаг, что привет к росту расходов на обслуживание долга; - валютный риск (рыночный риск) - опасность финансовых потерь в связи с колебаниями валютного курса. Куликов А. Г. Деньги, кредит, банки: учебник. - M.: КНОРУС, 2009. С. 617. - риск цены выкупа - это риск того, что цена, по которой эмитент будет выкупать на рынке обязательства, будет значительно выше запланированной первоначально; - риск со-инвестора - риск, связанный с отказом со-инвестора от дальнейшего осуществления проекта; - риск платежа, связанный с тем, что генеральный агент эмитента по операциям с государственным долгом не осуществит платежи по погашению либо обслуживанию государственных долговых обязательств.
2) риски, которые могут быть минимизированы самим эмитентом в части существующих государственных долговых обязательств, а также планируемых к выпуску. К ним относятся: - кредитный риск (один из основных видов риска) - риск того, что организация, по обязательствам которой были выданы государственные гарантии, не будет их погашать; - риск ликвидности - риск, связанный с отсутствием у эмитента денежных средств для исполнения своих долговых обязательств в установленные сроки; - операционный риск, в том числе юридический риск, риск махинаций, разглашения информации и т. д. К данному виду относятся риски, порождаемые неточностями юридического оформления условий государственных заимствований; риски, связанные с нарушениями работников системы управления государственным долгом, которые могут привести к финансовым потерям для бюджета; риски, связанные с кражей, несанкционированным использованием конфиденциальной информации.
В Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации отмечается, что система анализа и управления рисками обязательно должна предусматривать возможность управления такими рисками, как риск ликвидности; процентный риск, риск возникновения «пиков» платежей за счет средств государственного бюджета на обслуживание и погашение госдолга; валютный риск; риск ограниченного доступа эмитента государственных ценных бумаг к финансовым рынкам, в том числе внешнему и внутреннему.1 По мнению Международного валютного фонда к числу основных рисков в области государственного долга относятся такие риски, как рыночный риск, риск ликвидности, риск пролонгации, а также кредитный, расчетный и операционный риски.
Кроме перечисленных видов рисков, в рамках функционирования системы анализа рисков необходимо осуществлять мониторинг и анализ влияния макроэкономических факторов, динамики показателей платежного баланса, анализ возможностей бюджета в части обслуживания и погашения государственного долга.
«Под эффективностью управления государственным долгом понимается степень достижения оптимальности основных параметров долга (его величины, структуры, стоимости обслуживания и др.) и способность органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан».2
При анализе эффективности государственных заимствований обычно используются два понятия эффективности: - «текущая эффективность», когда заемные средства привлекаются на сравнительно выгодных для заемщика условиях с точки зрения стоимости и графика обслуживания государственного долга; - «стратегическая эффективность»: определяет роль внутренних заимствований в обеспечении решения стоящих перед страной общеэкономических задач.
С учетом вышесказанного, по нашему мнению, одним из значимых критериев проведения взвешенной политики в области управления государственным долгом является экономически оправданный объем госу 1 Концепция единой системы управления государственным долгом Российской Федерации 2002. С 11.
Мировой опыт по управлению госдолгом подтверждает необходимость и важность следующих принципов формирования государственной долговой политики: - четкое определение целей государственной политики по управлению долгом; - обеспечение независимости и координации политики по управлению государственным долгом и денежно-кредитной политики; - установление предельного объема государственного долга; - минимизация расходов на обслуживание государственного долга при заданном уровне риска; - анализ и управление рисками, сопутствующими управлению государственным долгом, в первую очередь, риском рефинансирования и рыночным риском. 1.2. Управление государственным внутренним долгом в Российской Федерации: нормативно-правовое регулирование и практическая реализация Структура, принципы и методы управления, в том числе контроль за состоянием и порядок обслуживания государственного внутреннего долга Российской Федерации, определяются в системе нормативных и правовых актов Российской Федерации.
Основополагающим нормативно-правовым актом в области государственного долга Российской Федерации является Бюджетный кодекс Российской Федерации, глава 14 «Государственный и муниципальный долг» которого посвящена вопросам государственного долга Российской Федерации. С 1 января 2008 г. вступила в действие новая редакция Бюджетного кодекса РФ, в которой устранены существовавшие ранее несоответствия его действующих норм и других законодательных и нормативных актов Российской Федерации в области государственного долга, систематизирована структура понятий закона, некоторые положения получили более широкую трактовку. Однако по-прежнему отсутствует определение понятия «управление государственным долгом», детально не отражен процесс управления госдолгом, то есть операции, осуществляемые в процессе его управления, законодательно не оформлена возможность проведения операций РЕПО с государственными ценными бумагами, операций с производными финансовыми инструментами, где в качестве базового актива используются госбумаги, отсутствуют правила страхования рисков, возникающих при управлении государственным долгом.
Система управления государственным внутренним долгом Российской Федерации включает: объект управления — совокупность долговых обязательств Российской Федерации (рис. 1); субъект управления - систему государственных органов по управлению государственным внутренним долгом Российской Федерации.
В действующей редакции Бюджетного кодекса РФ не раскрыто понятие «система управления государственным долгом Российской Федерации», недостаточно четко определены ее составные элементы, в том числе не перечислены государственные органы, принимающие участие в управлении государственным долгом Российской Федерации. По нашему мнению, для повышения эффективности правового регулирования процесса управления государственным долгом Российской Федерации требуется четкое нормативно-правовое закрепление основных понятий, применяемых в данной области.
Статья 98 Бюджетного кодекса РФ подробно описывает состав, структуру государственного внутреннего долга Российской Федерации. На рис. 1 представлена классификация государственного внутреннего долга Российской Федерации по различным признакам, в том числе по владельцам, срокам, видам.
Реализация долговой политики Правительства РФ в условиях преодоления последствий финансового кризиса
Данный сегмент рынка госбумаг был создан в 2006 году для размещения государственных сберегательных облигаций Пенсионному фонду Российской Федерации и управляющим компаниям, инвестирующим средства пенсионной накопительной системы.
В отличие от других участников рынка ГЦБ указанные инвесторы имеют другие цели при инвестировании средств, являясь институциональными «пассивными» инвесторами, которые обладают долгосрочными финансовыми ресурсами для вложения в государственные ценные бумаги на внутреннем рынке. Поскольку основной задачей вложения средств в рамках пенсионной накопительной системы является их инвестирование на длительные сроки для приращения капитала, стратегия инвестирования институциональных инвесторов заключается в размещении находящихся в их распоряжении средств в долгосрочные государственные облигации, без проведения активных операций на вторичном рынке.
Государственные сберегательные облигации выпускаются для размещения средств указанных институциональных инвесторов и не обращаются на рынке государственных ценных бумаг. В настоящее время на долю ГСО приходится около 15% от совокупного ежегодно размещаемого объема государственных ценных бумаг. Объемы и срочность размещаемых государственных сберегательных облигаций зависят от потребностей пенсионной системы, в основном, от объема пенсионных средств, поступающих в распоряжение Пенсионного фонда РФ и ГУКа Внешэкономбанка.
В течение последних лет рынок государственных ценных бумаг развивался в основном количественно. Так, за пять лет объем торгуемого рынка облигаций федеральных займов вырос в 2,5 раза.1 Вместе с тем, эмитентом предпринимались меры, способствующие повышению эффективности первичного рынка ГЦБ, в том числе: переход к новой аукционной политике, предусматривающей предварительное объявление и размещение в установ 1 По данным Банка России. // www.cbr.ru ленные даты крупных по объему индикативных выпусков госбумаг со стандартными сроками обращения 3, 5, 10, 15и30 лет1; сегментация рынка госбумаг путем выпуска государственных сберегательных облигация для институциональных инвесторов, с целью снижения их негативного воздействия на рынок; снижение уровня комиссии, взимаемой ЗАО Фондовой биржей ММВБ при осуществлении операций купли-продажи государственных облигаций; использование эмитентом аукционов в качестве основного способа размещения государственных облигаций, минимизируя размещение по закрытой подписке и свое присутствие на вторичном рынке. Однако, перечисленных выше количественных и качественных улучшений рынка ГЦБ недостаточно для решения в дальнейшем важнейших задач в области управления государственным внутренним долгом Российской Федерации в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса.
В настоящее время рынок государственных ценных бумаг характеризуется следующими отрицательными чертами, которые, по мнению экспертов, оказывают негативное влияние на-другие сегменты финансового рынка:
В ближайшие несколько лет в случае сохранения неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры и исчерпаемости накопленных государ 1 Долговая политика Правительства РФ на 2006-2008 годы и результаты исполнения долговой стратегии в 2003-2005 годах, одобренная на заседании Правительства РФ в апреле 2005 г. 2 В 2009 году и в первой половине 2010 года. Начиная с июля 2010 г. Минфин размещает графики плани руемых аукционов государственных ценных бумаг на предстоящий квартал на официальном сайте www.minfin.ru.
Во второй половине 2010 года эмитент возобновил проведение аукционов по размещению государствен ных ценных бумаг на регулярной основе. ством финансовых резервов одним из основных источников финансирования дефицита федерального бюджета будут государственные заимствования. В отсутствие развитого и эффективно функционирующего рынка государственных ценных бумаг увеличение объемов государственных заимствований будет неизбежно сопровождаться увеличением стоимости заимствований, что в свою очередь приведет к повышению процентных ставок в экономике, а также росту расходов федерального бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации.
Рынок государственных ценных бумаг в России не выполняет одну из основных функций - аккумулирование денежных средств для финансирования российской экономики. Правительство направляет средства, получаемые за счет государственных заимствований, исключительно на финансирование дефицита бюджета и рефинансирование государственного долга. Указанного ограниченного понимания миссии рынка государственных ценных бумаг недостаточно для создания развитого рынка госбумаг. Поэтому необходимо изменить существующую стратегию управления государственным внутренним долгом Российской Федерации, обеспечив с помощью рынка ГЦБ привлечение средств для финансирования важнейших инвестиционных проектов за счет государственных заимствований.
Но для этого недостаточно только количественного роста рынка госбумаг, который имел место в течение последних нескольких лет, необходимо его качественное реформирование. Для обеспечения дальнейшего качественного развития рынка государственных ценных бумаг, повышения его ликвидности, расширения числа участников, необходимо осуществление ряда мероприятий, которые рассматриваются в главе 3 работы.
Рынок государственных ценных бумаг имеет значительные потенциальные возможности для дальнейшего развития и должен стать эффективным инструментом преобразования свободных ресурсов и накопленных сбережений в государственные инвестиции, источником мобилизации долгосрочных финансовых ресурсов для модернизации российской экономики с целью обеспечения экономического роста и повышения уровня жизни населения. Развитый рынок госбумаг, характеризуемый значительными оборотами вторичных торгов, высокой ликвидностью, низким уровнем доходности и широким кругом участников, будет способствовать развитию других сегментов российского финансового рынка, банковской системы, росту инвестиционной активности и достижению устойчиво высоких темпов экономического роста.
Создание национальной заемно-инвестиционной системы
Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ необходимо перечислить операции, которые используются в процессе управления государственным долгом, в том числе: размещение, обслуживание, погашение, обмен, выкуп, реструктуризация, операции РЕПО, стрипование и т. д.
В случае законодательного закрепления возможности проведения Минфином как эмитентом государственных облигаций операций РЕПО с государственными ценными бумагами в качестве определения понятия «операции РЕПО» целесообразно использовать определение, которое используется Банком России в его нормативных документах: «под сделкой РЕПО понимается двусторонняя сделка по продаже (покупке) облигаций с обязательством обратной покупки (продажи) облигаций того же выпуска в том же количестве через определенный условиями такой сделки срок и по определенной условиями такой сделки цене. Продавец облигаций по первой части сделки РЕПО является покупателем облигаций по второй части сделки. В результате исполнения первой и второй частей сделки РЕПО право собственности на облигации возвращается к первоначальному продавцу». Кроме того, необходимо дополнить статью 113 «Отражение в бюджетах поступлений средств от заимствований, погашения государственного или муниципального долга, возникшего из заимствований, и расходов на его обслуживание» Бюджетного кодекса РФ пунктом следующего содержания: «Операции по проведению двусторонней сделки по продаже (покупке) государственных ценных бумаг с обязательством их обратной покупки (продажи) по которой эмитент (МФ РФ) выступает покупателем государственных ценных бумаг Российской Федерации по первой части сделки не уменьшают государственный внутренний долг Российской Федерации. Выкупленные
Положение Банка России от 25.03.2003 г. № 220-П «О порядке заключения и исполнения сделок РЕПО с государственными ценными бумагами Российской Федерации», С. I. эмитентом государственные ценные бумаги Российской Федерации могут быть размещены повторно». В этом случае у Минфина появится возможность неоднократного использования государственных облигаций до наступления срока их погашения.
Для обеспечения возможности Правительства РФ осуществлять государственные заимствования с целью финансирования российской экономики, в том числе важнейших приоритетных инвестиционных проектов либо социально значимых проектов, науки и сельского хозяйства, необходимо внести изменения в действующее законодательство Российской Федерации. Поскольку, в настоящее время пункт 2 статьи 103 БК РФ законодательно ограничивает цели государственных заимствований: «...финансированием дефицита федерального бюджета, а также погашением долговых обязательств». Необходимо внести изменения в статью 103 Бюджетного кодекса РФ, дополнив содержание пункта 2 перед словами «...дефицита федерального бюджета...» словами «...приоритетных государственных инвестиционных проектов в различных секторах российской экономики». Аналогичным образом нужно скорректировать цели государственных внешних заимствований Российской Федерации путем внесения соответствующих изменений в пункт 4 статьи 103 Бюджетного кодекса РФ.
Для повышения прозрачности и предсказуемости проводимой политики по управлению государственным внутренним долгом Российской Федерации целесообразно внести изменения в статью ПО Бюджетного кодекса РФ, пункт 1 которой содержит следующее определение: «Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований».
По нашему мнению, указанный выше сокращенный вариант Программы государственных заимствований не дает полного представления о плани 123 руемых эмитентом объемах заимствований и погашения, а также не способствует повышению открытости и прозрачности предоставляемой участникам рынка госбумаг информации о планах эмитента. В связи с этим, считаем, что пункт 1 статьи НО Бюджетного кодекса РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год по видам заимствований с указанием объемов заимствований и погашения по каждому виду, а также общего объема заимствований с учетом погашения государственных долговых обязательств». Составленная таким образом Программа будет представлять собой перечень видов государственных долговых обязательств с указанием объемов привлечения и погашения по каждому из них, планируемых в очередном финансовом году, а также чистое сальдо по операциям с государственными ценными бумагами.
Выпуск государственных ценных бумаг для населения. Для расширения круга инвесторов на рынке государственных ценных бумаг и предоставления российским гражданам надежного безрискового финансового инструмента для инвестирования накоплений необходимо обеспечить выпуск государственных облигаций для населения.
Около десяти лет назад Минфин прекратил размещение облигаций государственных сберегательных займов (ОГСЗ), в 2002 году истек срок размещения и обращения выигрышных облигаций для населения. С тех пор Правительство РФ не выпускало государственные ценные бумаги для населения.
Предложения о «целесообразности облегчения возможности приобретения государственных ценных бумаг для розничных инвесторов» в условиях, когда «на рынке государственных ценных бумаг практически нет инстру 124 ментов, которые были бы привлекательны для населения»1 высказывались давно.
В настоящее время в условиях преодоления последствий кризиса, исполнения федерального бюджета с дефицитом вследствие сокращения доходной части из-за снижения цен на мировых рынках сырья, с одной стороны, и значительными объемами средств, находящимися на руках у населения, и ограниченным предложением надежных финансовых инструментов для осуществления частных инвестиций - с другой, возникает потребность обеспечения населения новыми надежными финансовыми инструментами, которые предусматривали бы использование современных технологий по размещению и обслуживанию ценных бумаг.
Следует заметить, что в «Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года»2 подчеркивается, что необходимо «стимулировать участие населения на финансовом рынке».
По нашему мнению, основными целями создания данного сегмента рынка государственных ценных бумаг являются: - привлечение средств за счет инвестирования накопленных населением сбережений в государственные ценные бумаги; - предложение населению безрискового и доходного финансового инструмента для осуществления инвестиций в качестве альтернативы банковским депозитам; - создание инфраструктуры розничной торговли государственными ценными бумагами.
С целью восстановления и развития нового сегмента рынка госбумаг — государственных облигаций для населения считаем необходимым рассмотреть возможность выпуска государственных ценных бумаг для инвестирования накопленных населением сбережений. Это позволит заменить ранее вы
