Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические основы системы исполнения федерального бюджета 10
1.1 Содержание, значение и элементы системы исполнения федерального бюджета 10
1.2 Зарубежный опыт организации исполнения федерального бюджета 26
ГЛАВА 2 Анализ действующей системы исполнения федерального бюджета 41
2.1 Развитие организационно-правовых основ системы исполнения федерального бюджета в Российской Федерации 41
2.2 Организация исполнения федерального бюджета по доходам 52
2.3 Характеристика исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета 78
ГЛАВА 3 Направления совершенствования системы исполнения федерального бюджета 104
3.1 Совершенствование нормативно-правового и методического обеспечения исполнения федерального бюджета 104
3.2 Внедрение новых технологий в организацию исполнения федерального бюджета 122
3.3 Значение принципов финансового менеджмента в системе исполнения федерального бюджета и оценка возможности их внедрения 132
Заключение 142
Список использованной литературы 152
- Зарубежный опыт организации исполнения федерального бюджета
- Организация исполнения федерального бюджета по доходам
- Внедрение новых технологий в организацию исполнения федерального бюджета
- Значение принципов финансового менеджмента в системе исполнения федерального бюджета и оценка возможности их внедрения
Зарубежный опыт организации исполнения федерального бюджета
В структуре финансовой системы каждого государства одно из важнейших мест отведено бюджету, который характеризует степень развития бюджетных отношений, возникающих у органов государственной власти с хозяйствующими субъектами в процессе распределения валового внутреннего продукта.
Бюджет как инструмент макроэкономического регулирования оказывает влияние на развитие отраслей социальной сферы, обеспечение функционирования и модернизации национальной обороны и правоохранительной деятельности, развитие отраслей национальной экономики и обеспечение благополучия населения.
При этом реализация предусмотренных в бюджете мероприятий по поддержке отраслей национальной экономики и иных мероприятий зависит не только от их учета при составлении бюджета, но и от качества его исполнения.
По сравнению с иными стадиями бюджетного процесса исполнение бюджета охватывает существенный временной период и предусматривает взаимодействие и участие значительного количества субъектов хозяйствования и органов государственной власти.
В отношении содержания и сущности понятия «исполнение бюджета» в научной литературе выделяются различные точки зрения.
Согласно мнению И.Г. Акперова, исполнение бюджета представляет собой процесс, обеспечивающий полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику в частности, а также выделение ассигнований государственным учреждениям в рамках утвержденных сумм в течение года1.
Приведенное определение исполнения бюджета применительно к федеральному бюджету и любому бюджету бюджетной системы Российской Федерации является неполным, поскольку в указанном определении предусматривается установление признаков исполнения бюджета по доходам в рамках достижения прогнозируемого общего объема доходов и соответственно прогнозных значений поступлений индивидуальных налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. При этом исполнение бюджета по расходам предполагает лишь осуществление расходов бюджета на содержание государственных учреждений. Бюджетные отношения, возникающие по поводу формирования расходов бюджетов, предполагают использование разнообразных форм финансового обеспечения предусмотренных в бюджете расходов. Предложенное определение практически не учитывает исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета, что соответственно не может предусматривать достижение сбалансированности бюджета в процессе его исполнения.
В связи с этим приведенное определение является по своей природе неполным и недостаточно емким, поскольку предполагает неравнозначность учета показателей в процессе исполнения бюджета по разным направлениям.
Согласно мнению Р.Ю. Рыбакова, исполнение бюджета является ключевым этапом процесса планирования и реализации бюджета, в рамках которого происходит реальное формирование и применение денежных средств соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в виде государственного фонда2.
В отношении указанного определения стоит отметить, что в нем смешены признаки разных стадий бюджетного процесса, поскольку формирование бюджета осуществляется только на стадии составления бюджета. Основной сутью данного определения является, прежде всего, тот факт, что бюджет представляет собой исключительно фонд денежных средств, предназначенный для исполнения соответствующих полномочий органов государственной власти. В этой связи приведенное определение не позволяет выявить ключевые признаки исполнения бюджета.
Таким образом, приведенные определения исполнения бюджета по своей природе являются лаконичными и не учитывают достаточно большой спектр вопросов, традиционно связанных с исполнением бюджета.
В противоположность ранее приведенным определениям достаточно комплексным является определение исполнения бюджета И.В. Назаровой, согласно которому исполнение бюджета есть совокупность финансово-денежных и информационных отношений, возникающих между участниками бюджетного процесса при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного (муниципального) централизованного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых в течение определенного периода на основании соответствующих законодательных актов органов власти (решений органов местного самоуправления)3.
Приведенное выше определение по своему содержанию наиболее полно определяет смысл и предназначение стадии исполнения бюджета, так как исполнение бюджета представляет собой некоторую совокупность отношений, возникающих по поводу формирования доходов и осуществления соответственно на основе распорядительных документов расходов бюджетов.
Организация исполнения федерального бюджета по доходам
Основная функция Минфина Канады в бюджетном процессе заключается в разработке основных направлений развития бюджетной политики, предусматривающих как выбор стратегии развития экономики в целом, так и финансово-бюджетной системы в частности.
Осуществление процесса правоустановления по организации исполнения бюджета по расходам, в том числе кассовое обслуживание возложено на Совет казначейства, который возглавляет Президент, входящий в состав Кабинета министров. Ответственным за организацию текущей деятельности Совета казначейства является Секретариат Совета казначейства.
В свою очередь, функциями Совета казначейства являются установление стандартов и правил управления бюджетными расходами, обоснование направляемого в Парламент запроса о предоставлении министерствам и агентствам Правительства полномочий на расходование средств из федерального бюджета, подготовка в окончательной редакции отчетов об исполнении бюджета по расходам, организация текущего контроля за исполнением расходных обязательств государства и формирование предложений по их оптимизации, а также осуществление риск-менеджмента в секторе государственного управления.
Кроме того, в Совете казначейства используется Система управления бюджетными расходами, элементами которой являются, во-первых, анализ, интеграция и оптимизация программ развития всех ведомств федерального правительства, во-вторых, оценка эффективности указанных программ и, в-третьих, оценка и нивелирование потенциальных рисков.
В организации исполнения бюджета одну из важнейших ролей играет также Главный получатель бюджетных средств. Указанный орган государственной власти входит в структуру Правительства с 1784 года, при этом находится в ведении Министерства общественных работ и государственных услуг.
К числу основных функций указанного органа государственной власти относятся: - осуществление процесса администрирования единой расчетно-платежной системы федерального Правительства и соответствующих подсистем в органах исполнительной власти; обеспечение сохранности и операционное управление средствами на едином доходно-расходном счете правительства, открытом в Банке Канады, на котором учитываются все поступления в бюджет и выплаты из бюджета; автоматизированное ведение счетов органов государственной власти и управления, а также предварительного и текущего контроля за операциями по ним; финансовое обеспечение процессов передачи расходных полномочий бюджетам субъектов федерации; координация взаимодействия с иными участниками бюджетного процесса.
Отнюдь не последнюю роль в процессе исполнения бюджета играет и Банк Канады, основными функциями которого являются: ведение операций по счету правительства на основе платежных документов Главного получателя бюджетных средств, обеспечение по согласованию с Минфином Канады достаточности средств для проведения соответствующих операций, а также осуществление совместно с Минфином Канады и специально созданной для этих целей посреднической организации «Корпорация королевского траста» краткосрочного процентного инвестирования временно свободных денежных средств.
Следует отметить, что Банк Канады не имеет собственных расчетных подразделений на территории страны и за рубежом. В этой связи им для расчетов внутри государства используется сеть уполномоченных финансовых институтов -участников системы так называемого «прямого клиринга» Банка Канады.
Остальные кредитные организации осуществляют свои операции в рамках кассового обслуживания исполнения бюджета через членов системы «прямого клиринга» и является субъектами «непрямого клиринга». Остальные участники бюджетного процесса - министерства и агентства Правительства
Проведенный анализ специфики организации исполнения федерального бюджета в Канаде показал, что достаточно большое количество участников бюджетного процесса принимают участие в исполнении федерального бюджета и в рамках кассового обслуживания исполнения бюджета. Канадская модель исполнения бюджета предполагает несколько отличное распределение полномочий по исполнению бюджета между различными основными участниками. В частности, Минфин Канады осуществляет полномочия по разработке основных направлений бюджетной политики, то есть устанавливает цели, задачи и приоритеты использования бюджетных средств, то есть выполняет роль методолога и координатора в части действий различных участников данного процесса. Ключевая роль в исполнении бюджета отводится преимущественно Совету казначейства, который осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета.
LINK3 Внедрение новых технологий в организацию исполнения федерального бюджета LINK3 Следует подчеркнуть, что наиболее проблемной на сегодняшний день для казначейских органов остается функция предоставления наличных денежных средств получателям средств бюджета. Порядок предоставления наличных денежных средств получателю подразумевает открытие казначейским органом особого счета для осуществления расчетов бюджета в наличной денежной форме.65
Казначейский орган, в котором открыт лицевой счет получателю бюджетных средств, обладает правом отказа в подтверждении принятых денежных обязательств в исключительном порядке в таких ситуациях как: - при несоответствии принятых денежных обязательств требованиям, предъявляемым в платежных и иных документах, необходимых для совершения расходов бюджета; в случае несоответствия принятых бюджетных обязательств федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в части доведенных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств; в случае несоответствия принятых бюджетных обязательств утвержденной бюджетной смете; - в случае блокировки расходов.
В процессе исполнения федерального бюджета по представлениям главных распорядителей бюджетных средств в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения по таким критериям, как: передача полномочий по обеспечению финансовыми ресурсами отдельно взятых мероприятий; - уменьшение бюджетных ассигнований на сумму, израсходованную получателями бюджетных средств незаконно или не по целевому назначению; в случае образования в процессе исполнения федерального бюджета экономии по отдельно взятым статьям расходов федерального бюджета.
В указанной ситуации главные распорядители представляют в Министерство финансов Российской Федерации обязательство о недопущении кредиторской задолженности по тем кодам бюджетной классификации Российской Федерации, по которым снижаются лимиты бюджетных обязательств. В том случае, если будет иметь место задержка обеспечения финансовыми ресурсами более чем на два месяца или в процессе обеспечения финансовыми ресурсами не более 75 процентов размера бюджетных ассигнований, определенных уведомлением на квартал, получатель бюджетных средств обладает правом самостоятельно формировать размеры бюджетных ассигнований по предметным показателям классификации расходов бюджетов.66
Говоря об исполнении бюджета по расходам, отметим, что данная технология включает: кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета; - учет обеспечения финансовыми ресурсами в соответствии с лимитами бюджетных обязательств получателей бюджетных средств; - предоставление получателям бюджетных средств наличных денежных средств.
Исполнение федерального бюджета осуществляется в течение финансового года. Бюджетным кодексом Российской Федерации определена дата его завершения -31 декабря, после наступления которой формируется отчет за год.
Важно также отметить, что органы Федерального казначейства в ходе исполнения федерального бюджета по расходам осуществляют следующие мероприятия: формируют условия для выполнения полномочий главных распорядителей по распределению и доведению бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств до подведомственных распорядителей и получателей средств бюджета; - доводят до получателей бюджетных средств данные о размерах прав на принятие бюджетных обязательств и возможности их исполнения посредством использования бюджетных средств в текущем финансовом периоде либо плановом периоде; - обладают возможностью санкционирования оплаты денежных обязательств и обеспечения финансового контроля по кассовым выплатам получателей бюджетных средств; - предоставляют возможность обеспечения прозрачности принятия и исполнения бюджетных обязательств; обеспечивают Министерство финансов Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и иных заинтересованных пользователей полными и достоверными данными об исполнении федерального бюджета.
Значение принципов финансового менеджмента в системе исполнения федерального бюджета и оценка возможности их внедрения
В связи с этим во многих странах активно проводятся реформы в области государственных финансов, направленные на повышение результативности и прозрачности финансовой системы, усиление ответственности органов власти за последствия принятия ими управленческих решений на основе менеджериальной модели государственного управления99.
На современном этапе в Российской Федерации незначительным образом используются инструменты менеджмента в государственном секторе, в том числе и в части реализации мер по результатам государственного менеджмента.
Таким образом, в условиях перехода от управления затратами к концепции управления результатами, возрастает роль оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного управления, в том числе в части оценки качества финансового менеджмента органов государственной власти, участвующих в исполнении федерального бюджета.
Идея внедрения концепции государственного менеджмента в сектор государственного для зарубежных стран является отнюдь не новой, поскольку еще в XX веке были инициированы отдельные попытки приблизить процессы роста эффективности бюджетных расходов к росту их эффективности в бизнесе. Решение этой проблемы также искали во введении основ разработки результативности деятельности государственных структур и организаций и смещении акцентов управления с затрат на результаты.
В этой связи еще в 1930 – х годах прошлого столетия в научной среде возник термин «performance budgeting», позднее породивший образование нового термина «новое государственное управление», которое было охарактеризовано Д. Осборном и Т. Габлером в научной работе «Изобретая государство заново», представляющей собой свод современных подходов к управлению новым сектором, что стало ядром интеллектуальной мысли в области государственных финансов100.
Таким образом, необходимость использования менеджеристского подхода к управлению государственными финансами во многом обусловлено возрастающей ролью государства в экономике и социальной сфере в силу смещения акцентов с объема его вмешательства на эффективность и результативность101.
Сущность данного процесса весьма точно была описана Р. Ли: «…тогда как традиционное бюджетирование, ориентированное на бюджетные ресурсы, акцентируется. в первую очередь, на сумму затрат бюджета, новый формат смещает этот акцент на результаты от расходов бюджета»102.
В целом, анализируя различные точки зрения относительно данной концепции, следует отметить, что научное и методологическое обоснование системы государственного финансового менеджмента способно стать также надежным базисом для реализации стратегических ориентиров, в том числе для реализации задач социально-экономического развития Российской Федерации.
В то же время необходимо отметить, что решение данной задачи невозможно без создания полноценной и эффективной системы государственного финансового менеджмента, способной обеспечить макроэкономическую сбалансированность, повышение результативности и прозрачности управления государственными финансовыми ресурсами103.
Основываясь на вышеприведенной информации и принимая во внимание классическую теорию финансового менеджмента, попытаемся определить основные элементы системы государственного финансового менеджмента, которые будут применимы для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в части исполнения федерального бюджета.
Рассматривая управление государственными финансами через призму принципов финансового менеджмента можно отметить, что она представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, а именно: организация управления финансовыми ресурсами, финансовое прогнозирование и планирование, финансовое регулирование, финансовый контроль.
Основная цель государственного финансового менеджмента в управлении системой исполнения федерального бюджета заключается соответственно в максимизации доходов бюджета для повышения качества предоставления общественных услуг населению страны посредством своевременного и в полном объеме их финансового обеспечения расходами бюджета.
Таким образом, следует отметить, что государственный финансовый менеджмент в управлении системой исполнения федерального бюджета представляет собой комплекс подсистем, направленных на реализацию основной цели посредством ключевых элементов данной системы. Указанные подсистемы обеспечивают управление соответственно исполнением федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, в ходе которых определенные процедуры, процессы и технологии, направленные на минимизацию бюджетных рисков и потерь, осуществление финансового контроля за исполнением бюджета посредством применения комплекса финансовых рычагов с целью качественного предоставления общественных услуг населению.
