Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансово-экономические и правовые условия использования и воспроизводства лесных ресурсов 8
1.1. Структура и характеристика платежей за пользование лесными ресурсами 8
1.2. Анализ современного состояния лесного комплекса и динамики поступления налоговых платежей 18
1.3. Финансовые аспекты управления использованием и воспроизводством лесных ресурсов 33
Глава 2. Методические проблемы исчисления и взимания платежей за пользование лесными ресурсами 55
2.1. Принципы регулирования размера платежей 55
2.2. Совершенствование расчетов с бюджетом при пользовании лесными ресурсам и 75
2.3. Материальная ответственность за лесонарушения 93
Глава 3. Повышение эффективности сбора платежей за пользование лесными ресурсами 107
3.1. Влияние организационных форм лесопользования на повышение налоговых поступлений 107
3.2. Результативность контрольной работы при внесении платежей в бюджет 117
3.3. Экономические условия повышения налогового потенциала лесопользования 130
Библиографический список использованной литературы 151
Приложения 162
- Структура и характеристика платежей за пользование лесными ресурсами
- Принципы регулирования размера платежей
- Влияние организационных форм лесопользования на повышение налоговых поступлений
Введение к работе
Актуальность темы. В условиях реформирования налоговой системы Российской Федерации происходит существенная методическая и организационная перестройка порядка налогообложения юридических и физических лиц по болыпиству поступающих в государственный бюджет налогов, сборов и платежей. Целью проводимой реформы является стабилизация налоговой политики, базисным документом которой станет Налоговый кодекс Российской Федерации, а также более полная мобилизация финансовых ресурсов в доходы государства.
Включение в систему налоговых отношений вопросов регулирования процессов использования, воспроизводства, охраны и защиты разнообразных природных ресурсов создает условия, с одной стороны, для существенного повышения доходов государства от хозяйственного использования находящегося в его распоряжении природного потенциала, а с другой стороны, для создания в соответствующих отраслях необходимого финансового резерва за счет ассигнований из бюджета для реализации мер по восстановлению природных ресурсов или, как минимум, по поддержанию неистощительного уровня их эксплуатации.
В проекте Концепции государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов отмечается, что постепенное увеличение платежей за природопользование станет важнейшим компонентом перестройки налоговой системы, заключающейся в увеличении доли прямых ресурсных платежей в доходах бюджетов и в повышении уровня затрат на воспроизводство и охрану природных ресурсов в расходной части бюджетов.
В полной мере указанные нововведения коснутся и платежей за пользование лесными ресурсами, роль которых в отличие от их нынешнего состояния должна возрасти до уровня устойчивого источника федерального и региональных бюджетов.
4 Реальное положение в лесном комплексе свидетельствует о наличии
существенных сложностей, которые сопутствуют решению проблемы сбора
лесного дохода.
Принятый в 1997 г. Лесной кодекс Российской Федерации и проводимая в настоящее время разработка новой нормативной базы по регулированию правоотношений в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов ориентированы на обеспечение перелома в кризисном состоянии отраслей лесного комплекса, создание условий для подъема производства, внедрения новых форм организации лесопользования, повышения его доходности и расширения финансовой базы предприятий и организаций.
Стабилизация налоговой политики в лесном комплексе России предполагает принятие ряда мер, направленных как на увязку интересов государственного бюджета, органов управления лесным хозяйством и лесопользователей, так и на повышение платежной дисциплины лесопользователей в отношениях с бюджетом.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в выявлении путей решения проблем мобилизации в бюджет платежей за лесные ресурсы и финансирования за их счет мероприятий по воспроизводству, охране и защите лесов.
Цель исследования потребовала решения ряда задач, основными из которых являются следующие:
исследование действующей системы платежей за пользование лесными ресурсами, анализ практики ее применения и обоснование необходимости более активного использования налиі ивш и ішісмциона лесопользования;
изучение состояния отраслей лесного комплекса в увязке с вопросами совершенствования налогообложения т?едприятий;
исследование порядка распределения и использования платежей за лесные ресурсы;
5 конкретизация принципов регулирования размера платежей за
пользование лесными ресурсами;
установление условий для сбалансированного сочетания фискальной и регулирующей функций налогов при эксплуатации лесных ресурсов;
обоснование принципов совершенствования расчетов с бюджетом по платежам за пользование лесными ресурсами, в том числе в вопросах установления сроков внесения платежей и предоставления налоговых льгот;
изучение возможностей повышения материальной ответственности за лесонарушения;
выявление перспектив внедрения в лесном комплексе новых форм организации лесопользования и их влияния на собираемость лесного дохода;
обоснование мер повышения собираемости лесного дохода и повышения эффективности контроля за платежной дисциплиной в лесном комплексе;
обоснование возможностей повышения налогового потенциала лесопользования и целевого расходования средств на финансирование мероприятий по ведению лесного хозяйства.
Предмет исследования. Предметом исследования является система платежей за пользование лесными ресурсами. Остальные налоги, уплачиваемые лесопользователями, сознательно выведены за рамки выбранной темы, поскольку их исчисление и взимание имеют, как правило, общий порядок с другими отраслями.
Платежи за пользование лесными ресурсами имеют в лесном комплексе наиболее выраженные отраслевые особенности. Порядок их применения ирсдішлаї ас і учет разнообразных региональных условии і; пер?*.
Методологическую основу исследования составили диалектические принципы изучения процессов и явлений в их взаимозависимости и взаимообусловленности, единстве и развитии.
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов, материалы научных исследований по
рассматриваемой теме. Автором изучена нормативная база по лесному доходу за период последних десяти лет.
Информационную базу исследования составили отчетные данные Государственной налоговой службы Российской Федерации, Федеральной службы лесного хозяйства России, Государственного комитета по статистике Российской Федерации, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономики Российской Федерации, предприятий лесной промышленности.
В работе использованы материалы проверок лесозаготовительных предприятий и лесхозов, в том числе акты и справки, составленные автором в ходе проведения контрольной работы в ряде регионов России.
Научная новизна выполненного исследования заключается в следующем:
выявлены недостатки и положительный опыт действующей практики налогообложения лесопользователей;
выявлены причины, вызвавшие необходимость реформирования системы платежей за пользование лесными ресурсами;
сформулированы принципы повышения обоснованности платежей за пользование лесными ресурсами;
даны предложения по совершенствованию порядка установления ставок платежей;
аргументирована необходимость более тесной увязки сроков внесения платежей за пользование лесными ресурсами с периодом действия разрешительных документов на лесопользование;
даны предложения пс пезышению обоснованности определения сумм материальной ответственности за лесонарушения и порядку их взыскания;
даны предложения по обеспечению полноты сбора платежей за лесные ресурсы и эффективности их использования на финансирование лесного хозяйства.
Практическая значимость работы заключается в выработке практических рекомендаций по совершенствованию механизма исчисления и взимания платежей за лесные ресурсы.
Результаты исследований автора включены в научные отчеты ВНИИЦлесресурс за 1990-1993 гг. и 1996-1998 гг.
Позиция автора по вопросам совершенствования налогообложения лесопользователей нашла отражение при разработке ряда нормативных актов Государственной налоговой службы Российской Федерации, в том числе совместно с Министерством финансов Российской Федерации и Федеральной службой лесного хозяйства России.
В ходе подготовки в 1997-1998 гг. нормативной базы по реализации положений Лесного кодекса и проекта Налогового кодекса Российской Федерации автором подготовлены следующие документы Государственной налоговой службы Российской Федерации:
проект Инструкции «О порядке исчисления и внесения в бюджет платы за древесину, отпускаемую на корню»;
проект Рекомендаций по порядку исчисления и внесения лесного налога при различных видах лесопользования (кроме заготовки древесины).
Автором внесены предложения, касающиеся порядка ведения учета и контрольной работы по лесному доходу, в проекты следующих документов Государственной налоговой службы Российской Федерации:
Инструкция «О порядке ведения в государственных налоговых инспекциях оперативно-бухгалтерского учета налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей»;
Методические рекомендации по проведению камеральных проверок бухгалтерской отчетности и налоговых расчетов.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Структура и характеристика платежей за пользование лесными ресурсами
Государственное регулирование представляет собой необходимый компонент современной рыночной экономики. В связи с тем, что главным источником доходной части государственного бюджета являются налоги, для создания устойчивой и эффективной финансовой системы России чрезвычайно важно наличие научно обоснованного, хорошо отработанного механизма налогообложения [75, 77, 78, 94, 97, 105, 114,117].
Рациональное природопользование и охрана окружающей среды относятся к числу важнейших задач науки и практики. Актуальность и масштаб экологических проблем связаны с усилением взаимодействия общества и природы, ухудшением качества окружающей природной среды, возрастанием технологических и рекреационных нагрузок на природные комплексы, уменьшением доступности природных ресурсов и рядом других причин [68, 107].
Программой Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах», утвержденной постановлением от 31.03.97 № 360 [28], предусмотрено, что одним из важнейших направлений государственной политики является обеспечение рационального и эффективного использования природно-ресурсного потенциала страны с целью удовлетворения текущих и перспективных потребностей отраслей народного хозяйства и экспорта.
В числе мер развития экологической политики России, помимо прочих, отмечается задача совершенствования экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, в том числе системы платежей за природные ресурсы, с ориентацией на экономически обоснованное увеличение доли ресурсных платежей в системе налогообложения.
Иначе говоря, в ближайшей перспективе оценка значимости природных ресурсов как элемента производственного процесса и источника пополнения государственного бюджета будет существенно повышаться.
В отраслях лесного комплекса государственное регулирование, включая налоговую политику, имеет свои отличительные особенности, определяемые целями, задачами и структурой этих отраслей [61, 62, 72, 73, 76, 80, 81, 82, 87, 91, 92, 96, 98, 101, 102, 103, 104, 108, 113, 118, 119,120].
Являясь составной частью системы природопользования, лесопользование направлено на эксплуатацию лесного фонда - источника различных сырьевых ресурсов и мощного средозащитного фактора, определяющего экологическое равновесие многих природных процессов.
Проблема сохранения и использования лесов требует комплексного решения. Составные части этой задачи при рациональной организации лесохозяйственного и лесозаготовительного производств, соблюдении требований непрерывного и неистошительного лесопользования не только не противоречат друг другу, но и логически взаимосвязаны и взаимозависимы [83, 90]. Только в результате рубки спелых древостоев появляется возможность, с одной стороны, обеспечивать древесиной отрасли, специализирующиеся на ее переработке, а с другой стороны, вести постоянное восстановление лесов, причем более ценными (как плавило, хвойными) породами на месте ранее произраставших низкопродуктивных насаждений.
При такой постановке вопроса существенно возрастает роль экономических методов регулирования лесопользования, а также воспроизводства, охраны и защиты лесов. Платежи за пользование лесными ресурсами, имеющие при большом разнообразии природных и экономических условий регионов рентные особенности, являются одним из основных инструментов такого регулирования.
В общеметодическом подходе использование сырьевых ресурсов леса, выражающееся в акте их изъятия из природной среды, следует рассматривать как обязательный и постоянно повторяющийся процесс и одновременно необходимый компонент их воспроизводства. Воспроизводство при этом характеризуется категорией цикличности, то есть повторяемости основных природно-экономических процессов.
На протяжении веков лесное хозяйство и лесопользование ориентировались на главный ресурс - древесину. Остальные ресурсы и полезности (полезные свойства) леса потреблялись как попутные, не требующие специальных затрат на восстановление. Однако в последние десятилетия ситуация изменилась.
В связи со сложными демографическим процессами, настоятельными требованиями защиты окружающей природной среды, важным составным элементом которой является и лес, развитием здравоохранения, туризма и спорта значительно возросла роль социальных и защитных функций леса. В условиях экономики рыночного типа вопросы учета этих функций в прогнозах развития лесного комплекса, равно, как и сырьевых ресурсов леса, требуют дальнейшего развития.
Исследование значения лесных ресурсов и их экологическая и экономическая оценка - тема многочисленных публикаций в научной литературе [66, 69, 99, 106, 112]. Проблема многоцелевого использования лесов интересует нас, в первую очередь, примени і сльпо к вопросам платіїссти пользования различными ресурсами и полезностями леса и обоснования финансового механизма их воспроизводства.
Принципы регулирования размера платежей
В лесном комплексе России действующими законодательными и нормативными актами в настоящее время созданы конкретные экономические предпосылки для рациональной эксплуатации ресурсов и полезностей леса, качественного воспроизводства лесов. Вместе с тем результаты работы лесозаготовительных предприятий и территориальных органов управления лесным хозяйством отдельных регионов свидетельствуют об имеющих место в ряде случаев диспропорциях в экономической организации и налоговом регулировании лесопользования, вследствие чего не полностью используются возможности мобилизации в доходную часть бюджета платежей за пользование лесными ресурсами.
Установление обоснованного размера ставок платежей за древесину, отпускаемую на корню, и другие лесные ресурсы является важнейшей мерой, обеспечивающей устойчивое поступление финансовых средств в бюджет и органам управления лесным хозяйством. Изучение накопленного в России за ряд последних лет опыта регулирования уровня платежей за древесину на корню, являющуюся основным лесным ресурсом, а также результаты анализа действовавших ставок платежей требуют детального рассмотрения [129].
В условиях централизованно устанавливавшихся платежей за древесину на корню (лесных такс) целесообразным был единый для всех регионов порядок их корректировки.
С 1 января 1992 г. для обеспечения платного отпуска лесопользователям из лесов государственного лесного фонда древесины в порядке рубок главного и промежуточного пользования, а также прочих рубок, были введены в действие прейскуранты № 07-01-01 и № 07-01-01-1991/1 «Таксы на древесину, отпускаемую на корню» (на древесину основных и неосновных лесных пород), утвержденные постановлениями Комитета цен при Минэкономики РСФСР соответственно от 21.11.91 № 207 и от 20.12.91 № 225 [59].
Порядок материально-денежной оценки лесосечного фонда по сложившейся многолетней практике предусматривал применение такс в зависимости от региона заготовки, древесной породы, качества и товарной структуры древесины (крупная, средняя, мелкая деловая и дрова).
Лесной фонд Российской Федерации был распределен исходя из условий лесистости и сырьевого потенциала на четыре лесотаксовых пояса. В соответствии с принятым лесотаксовым районированием более высокую стоимостную оценку имела древесина в малолесных регионах и, наоборот, в многолесных регионах ее таксовая стоимость в целях стимулирования более интенсивного использования была существенно ниже.
В связи с введением указанных прейскурантов были отменены вносившиеся ранее в местные бюджеты отчисления, предусмотренные распоряжением Совета Министров СССР от 27.11.90 № 1995-р.
Влияние организационных форм лесопользования на повышение налоговых поступлений
Совершенствование экономического механизма использования и воспроизводства лесных ресурсов, регламентированного законодательными и нормативными актами последнего периода, в значительной мере изменило характер хозяйственно-правовых отношений в регионах Российской Федерации между лесопользователями и органами государственной власти, осуществляющими контроль за хозяйственной деятельностью в лесном фонде и поступлением в бюджет соответствующих платежей.
Усиление полномочий органов власти субъектов Российской Федерации по распределению лимитов лесосечного фонда, установлению ставок платежей за лесные ресурсы, предоставлению льгот лесопользователям и по другим вопросам организации и налогового регулирования лесопользования, а также возрастание роли финансового контроля со стороны налоговых и финансовых органов создали реальные предпосылки для рациональной эксплуатации ресурсов и полезностей леса.
Вместе с тем, как было сказано выше, сложившаяся в настоящее время хозяйственная ситуация в лесном комплексе создает эффект торможения в развитии лесозаготовительного производства, в результате чего не полностью используются возможности мобилизации в доходы бюджета платежей за пользование лесными ресурсами. Это вызвано как общей нестабильностью в экономике страны и нарушением существовавших ранее хозяйственных связей, так и отсутствием действенных методов увязки экономических интересов в сфере использования и воспроизводства лесных ресурсов.
Оценка результатов деятельности предприятий лесного комплекса показывает, что еще одной существенной причиной неудовлетворительного состояния дел с использованием лесосырьевых ресурсов является слабая организационная работа по переходу на новые формы хозяйственных взаимоотношений. Практика предоставления участков лесного фонда в аренду и продажи древесины на аукционах внедряется еще крайне медленными темпами, а иногда и с серьезными отступлениями от законодательных и нормативных документов.
В то же время внедрение рыночных методов управления в систему отношений органов власти регионов, органов управления лесным хозяйством и лесопользователей может стать важным элементом активизации их деятельности [93]. Особую актуальность эта проблема приобретает в многолесных регионах страны, в которых отрасли, базирующиеся на использовании сырьевых ресурсов леса, при условии принятия эффективных мер финансовой стабилизации могут в значительной мере определять основной экономический потенциал и хозяйственную специализацию территорий, а платежи за лесные ресурсы, и в первую очередь за древесину, могут играть существенную роль в формировании доходной части бюджета.
Положение об аренде участков лесного фонда в Российской Федерации, разработанное в развитие соответствующих статей Основ лесного законодательства и утвержденное постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23.07.93 № 712 [20], ввело в действие принципиально новый в России механизм правовых и финансовых отношений в сфере лесопользования. Его реализация в хозяйственной практике потребовала существенного изменения многих сторон деятельности владельцев лесного фонда и лесопользователей.
Разработке этого положения предшествовало широкое обсуждение принципов организации аренды лесов и установления ставок арендной платы в управленческих структурах и научных учреждениях отраслей лесного комплекса [64, 89].
В настоящее время в соответствии с Лесным кодексом постановлением Правительства Российской Федерации от 24.03.98 № 345 [19] утверждено новое Положение об аренде участков лесного фонда, в котором учтен опыт Пі?ядизнции пйн пейсгпгжятп&т Положения.
Аренда, являющаяся формой долгосрочного пользования (эксплуатации) участков лесного фонда, предполагает как специализированный, так и комплексный характер лесопользования, в результате чего арендаторы имеют возможность вовлекать в хозяйственное использование различные виды лесных ресурсов, регулировать в пределах установленных норм и сроков объемы их заготовки (таблица 7). С учетом принципа долгосрочности аренда лесов создает условия для качественного и своевременного лесовосстановления, ухода за лесом, контролируемого, а в ряде случаев и ограниченного пребывания граждан в арендуемых лесах, что в определенной мере снижает пожарную опасность [121].
В целях повышения гарантий соблюдения экологических и экономических интересов конкретных территорий при аренде преимущественным правом пользования участками лесного фонда наделены предприятия, длительное время работающие на них и имеющие соответствующие производственные мощности по заготовке и переработке лесных ресурсов. Значительную роль аренда лесов может играть и для развития инфраструктуры территорий.
Как перспективное направление сочетания интересов лесопользователей (арендаторов), органов управления лесным хозяйством и бюджета долгосрочные договорные отношения в сфере лесопользования включают четкую регламентацию вопросов определения прав и обязанностей сторон, мер защиты и гарантий прав лесопользователей, оснований и порядка прекращения, приостановления и ограничения права пользования лесным фондом. Кроме того, механизм аренды, создающий условия для устойчивого развития заготовительного и перерабатывающего производств, обеспечивает регионам на обозримую перспективу стабильных плательщиков не только лесного дохода, но и других налогов.
