Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические и методологические подходы к формированию межбюджетных отношений
1.1. Теоретические основы межбюджетных отношений 10
1.2. Методологические подходы разграничения расходных полномочий и налоговых доходов
ГЛАВА II. Анализ действующего механизма межбюджетных отношений
2.1. Основы функционирования механизма в современных условиях 47
2.2. Порядок распределения расходных полномочий 69
ГЛАВА III. Пути совершенствования бюджетного регулирования в Российской Федерации
3.1. Зарубежный опыт межбюджетного регулирования 85
3.2. Проблемы межбюджетных отношений и их совершенствование 114
Заключение
Список использованной литературы
Приложения
- Теоретические основы межбюджетных отношений
- Основы функционирования механизма в современных условиях
- Зарубежный опыт межбюджетного регулирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации проводятся радикальные преобразования, ориентированные на рыночные отношения. Это потребовало разработки новой бюджетно-налоговой и финансовой политики, выступающей важнейшей составной частью в системе мер государственного воздействия на экономические процессы. Функционирование федеративного государства с предоставлением максимальной самостоятельности региональным органам власти и муниципальным образованиям в решении социально-экономических задач на подведомственной им территории требует создания адекватного механизма межбюджетных отношений, отвечающего интересам государства, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Специфика экономического развития Российской Федерации, степень межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности и расходах бюджетов обусловливают особую важность эффективного функционирования бюджетной системы, при этом самостоятельную значимость приобретает такой инструмент бюджетного регулирования, как финансовая помощь нижестоящим бюджетам из федерального бюджета, оказывающая существенное влияние на выполнение решений региональных властей в области экономической и социальной политики.
Совершенствование межбюджетных отношений, в условиях реформирования бюджетного процесса, необходимо рассматривать с позиций обеспечения непрерывного улучшения деятельности всех уровней власти по повышению качества жизни граждан. Учитывая, что регионы наиболее приближены к населению, совершенствование деятельности этого уровня является самым значимым. В этой связи особую актуальность имеют вопросы определения подходов к распределению имеющихся ресурсов государства и применение принципов, направленных на совершенствование деятельности субъек-
4 тов РФ по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов. Подтверждением этому могут служить принятые в последнее время законодательные и нормативные акты.
В то же время, практические результаты проводимых в России экономических преобразований не позволяют говорить о полной завершенности реформ. Основной вывод, который можно сделать исходя из опыта реформирования, заключается в том, что действующая практика разграничения налогов между бюджетами различных уровней не приводит к сбалансированности доходов и расходов бюджетной системы. Кроме того, современное состояние взаимоотношений между федеральным бюджетом Российской Федерации, и бюджетами территорий характеризуется многочисленными проблемами, которые чрезвычайно обострились в условиях расширения самостоятельности и повышения ответственности субъектов РФ.
Финансовая зависимость региональных бюджетов от вышестоящих органов власти систематически усиливается в силу несовершенства межбюджетных отношений, что находит выражение в их сохраняющейся индивидуальности; отсутствии целевой направленности сферы формализованного распределения финансовой помощи регионам; недостатках «прозрачности» расчета межбюджетных трансфертов; отсутствии стимулов у региональных властей укреплять собственную налоговую базу и обоснованной методики оценки бюджетной потребности регионов. Все это предопределяет необходимость проведения углубленного анализа регулирования финансовых потоков в системе межбюджетных отношений.
Актуальность темы исследований обуславливается необходимостью разработки предложений по совершенствованию системы межбюджетных отношений на основе теоретического анализа и выявления внутренних закономерностей бюджетного механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами формирования межбюджетных
5 отношений вызывают интерес у зарубежных и отечественных ученых на протяжении многих десятилетий. Теоретическим фундаментом исследований в данной области можно считать работы: Л.Абалкина, А. Бабича, Т. Грицюк, Б. Златкис, М. Иванова, О. Калиниченко, Ю. Любимцева, В. Малышева, Л. Павловой, И. Подпориной, С. Прокофьева, Н. Сабитовой, Н. Фроловой и
др.
Изучению форм и методов межбюджетных отношений, определению сбалансированнсти бюджетов регионов, вопросам проведения анализа доходных источников, расходных обязательств и выделения финансовой помощи посвящены работы многих отечественных ученых, таких как -
A. Александрова, А. Бирюкова, Л. Давыдовой, А. Игудина, И. Миронова,
B. Нестерова, Б. Преображенского, В. Садкова, И. Соломко, В. Христенко,
В. Шуба, и зарубежных: Карла X. Третнера, Л. Йенсена, Г. Хессе, Р. Эбеля.
Однако при всей ценности проведенных исследований теоретические, методологические и инструментальные аспекты проблемы формирования объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета остаются недостаточно проработанными.
Приведенные выше основания определяют актуальность проведенного исследования, направленного на теоретический анализ механизмов горизонтального бюджетного выравнивания, выявление внутренних закономерностей системы распределения финансовой помощи субъектам РФ и разработку на этой основе предложений по совершенствованию системы межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровне.
Актуальность исследования проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации, и их решение на уровне региона предопределило выбор темы исследования, а также его цель и задачи.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является оценка современного состояния межбюджетных отношений в РФ, разработка и обоснование основных направлений регулирования межбюджетных отно-
шений на уровне субъекта федерации и выработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование форм, методов и механизмов регулирования межбюджетных отношений регионов и федерального центра.
В соответствии с поставленной целью в диссертации осуществлялось решение следующих задач, определивших структуру работы:
уточнение понятий «межбюджетные отношения» и «бюджетное регулирование»;
оценка состояния межбюджетных отношений с позиций их соответствия требованиям бюджетного федерализма;
оценка имеющихся подходов к вопросам разграничения расходных обязательств и налоговых доходов между федеральным бюджетом и регионами и обоснование их распределений;
раскрытие основных систем бюджетного регулирования в развитых странах и оценка возможности использования отдельных элементов в РФ;
обоснование предложений по упорядочению системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета региональным бюджетам;
разработка предложений по оптимизации механизма разграничения доходов и расходов между центром и регионами, а также совершенствованию межбюджетных отношений.
Объектом исследования являются федеральный и региональные бюджеты.
Предметом исследования являются экономические отношения, лежащие в основе механизма распределения финансовых ресурсов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области исследования теории и практики функционирования бюджетной системы, межбюджетных отношений и их влияние на экономическое, социальное и политическое развитие государства, законода-
7 тельные и нормативные акты Российской Федерации, материалы центральных и региональных законодательных и исполнительных органов власти.
В методологическую основу исследования были положены разнообразные современные методы: системный подход, аналитический, факторный, абстрактно-логический, экономико-статистический анализы, методы аналогий, сравнительных и экспертных оценок.
Информационной базой исследования послужили материалы кворумов, круглых столов, российских и международных научных конференций, журнальные статьи, статистические материалы Госкомстата РФ и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
уточнены понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетное регулирование» и сформулированы объективные требования к их содержанию на основе обобщения концептуальных подходов к выявлению их сущности;
выявлены основные противоречия межбюджетных отношений с позиции их соответствия требованиям бюджетного федерализма и обоснована необходимость их совершенствования;
дополнены и уточнены принципы разграничения расходных обязательств и налоговых платежей по уровням бюджетной системы;
обоснована необходимость организации межбюджетных отношений в части повышения статуса бюджетного права, а также расширения практики распределения регулирующих налогов за счет закрепления в них доли каждого бюджета.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту, состоят в следующем:
- определены наиболее существенные недостатки межбюджетных отно
шений (договорные разграничения расходных обязательств, принятие
законодательных и нормативных актов без предоставления финансовых
ресурсов, большая неравномерность бюджетной обеспеченности и др.)
выявлены причины неэффективного использования средств государственного бюджета: распределение средств финансовой помощи по множеству фондов, выделение средств из федерального бюджета без учета действительных потребностей, наличие нефинансируемых федеральных расходных обязательств, изъяны и противоречия в законодательных и нормативных актах;
доказано, что финансовая помощь с одной стороны, способствует получению в полном объеме минимальных государственных и муниципальных услуг, а с другой - не стимулирует изыскание дополнительных собственных доходов регионов;
обоснована целесообразность отнесения расходов на предоставление финансовой помощи региональным бюджетам в перечень защищенных статей бюджетов, с учетом их региональных особенностей (наличие производственной инфраструктуры, природно-климатических условий, уровня жизни населения);
уточнен порядок расчета индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов, предложена схема упорядочения движения денежных потоков между федеральным бюджетом и бюджетами регионов;
сформулированы основные направления совершенствования межбюджетных отношений.
Теоретическая и практическая значимость работы. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования могут быть использованы при совершенствовании системы регулирования межбюджетных отношений в РФ. Реализация разработанных в диссертационном исследовании форм, методов и инструментов бюджетного регулирования позволит увеличить собственную доходную базу региональных бюджетов, повысить их самостоятельность и ответственность.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на международных и научно-практических конференциях в Российском государственном социальном уни-
9 верситете, а также научных сессиях и семинарах научных сотрудников и аспирантов, проводимых в Российском государственном социальном университете.
Ряд положений и концептуальных решений диссертационной работы могут быть использованы при подготовке лекций следующих дисциплин: «Бюджетная система РФ», «Финансы», «Финансы и кредит», «Государственные и муниципальные финансы».
По результатам исследования опубликованы 3 печатные работы общим объемом 3,9 п.л.
Теоретические основы межбюджетных отношений
Основными инструментами государственного регулирования экономики являются налоговая и бюджетная политика. Бюджетная политика позволяет реализовывать основные функции государственной власти, а налоговая обеспечивает государство финансовыми ресурсами. Налоговая и бюджетная политика должны рассматриваться во взаимодействии, поскольку снижение налогового бремени и сокращение доходов бюджета связано с сокращением бюджетных расходов.
Переход от административно-командных методов управления к рыночным методам хозяйствования обусловил коренное реформирование всей финансовой системы России и ее основного звена — бюджетной системы. В настоящее время новая бюджетная система России находится в стадии развития, отрабатывается законодательный механизм перераспределения доходов между федеральной и территориальными уровнями власти, органами местного самоуправления.
Существует серьезное отставание теоретических разработок в области бюджетных отношений применительно к условиям современной России. Это вызывает и чисто практические трудности, возникающие в ходе осуществления бюджетного процесса в принципиально новых для России условиях.
Бюджетный процесс в России регулируют более двадцати нормативных актов, многие положения которых неадекватно отражают характер реальных противоречивых процессов в экономике России и в отдельных ее регионах. Данное обстоятельство определяет исключительные трудности процесса формирования и исполнения бюджетов различных уровней.
Эти противоречия наиболее остро проявились в 1998 г., когда Правительство РФ уже после утверждения бюджета было вынуждено принять ряд дополнительных мер, направленных на исправление сложившего положения, несмотря на формальное соблюдение всех необходимых процедур при исполнении бюджета. В мае—июле 1998 г. были приняты такие важные документы, как: Бюджетный кодекс Российской Федерации, часть первая Налогового кодекса Российской Федерации, Постановление Совета Федерации «О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации» от 20.05.98 г. № 197-СФ; Постановление Правительства РФ «Об утверждении Плаїїа первоочередных мер Правительства РФ по укреплению доходной базы федерального бюджета, повышению эффективности использования бюджетных средств» от 22.05.98 г. № 496 и др.
В условиях СССР вопросы формирования, утверждения и исполнения бюджета интересовали сравнительно узкий круг профессионалов, сейчас эта проблема волнует не только специалистов, но и многочисленную группу налогоплательщиков, для которых далеко не безразлично, на какие цели расходуются и насколько эффективно для всего населения будут использованы налоговые поступления.
Решение проблем, связанных с формированием и использованием средств бюджетов всех уровней, во многом обеспечивает состояние социальной напряженности в стране. Поэтому представители законодательной и исполнительной власти, руководители предприятий и организаций должны сегодня представлять в деталях, как формируются и исполняются бюджеты, как действует механизм распределения доходов по уровням бюджетной системы.
Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе. Используя средства бюджетного фонда на финансирование наиболее прогрессивных, приоритетных отраслей народного хозяйства, бюджет активно участвует в перераспределении национального дохода между отраслями. Через бюджет доходы более рентабельных отраслей перераспределяются в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство). Содержание за счет бюджетного фонда учреждении и организаций непроизводственной сферы играет большую роль в воспроизводстве рабочей силы. Особенно важно, что через бюджет перераспределяются доходы между административными территориями страны: субъектами Федерации и муниципальными образованиями.
И, наконец, различные хозяйствующие субъекты могут получить бюджетное финансирование. Таким образом, через бюджет перераспределяется до 30-40% национального дохода.
Бюджетные доходы, сокращая долю денежных средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, сдерживают экономическую активность определенных отраслей. И наоборот, бюджетное финансирование, субсидирование предоставляют дополнительные возможности для развития приоритетных отраслей в соответствии с потребностями общества. Распределение федеральных налогов по уровням бюджетной системы и прямая финансовая помощь играют большую роль в перераспределении валового национального продукта между территориями, способствуют выравниванию уровней их экономического и социального развития.
Анализ экономики общественного сектора строится на предположении, что государство стремится максимизировать общественное благосостояние (полагают, что общественное благосостояние есть функция, аргументами которой являются индивидуальные функции полезности). На самом деле роль государства не совсем соответствует такому идеальному представлению.
Основы функционирования механизма в современных условиях
Система межбюджетных отношений, сложившаяся в 90-х годах, создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Но, тем не менее, есть и положительные результаты этого этапа — прежде всего это тот факт, что в России впервые была сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов — формализованная и достаточно объективная. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализацию этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и др., вообще оставались за рамками реформирования.
Главным недостатком этого этапа было то, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Не случайно программный правительственный документ был назван «Концепция реформирования межбюджетных отношений», а из такого основополагающего финансового закона, как Бюджетный кодекс РФ, полностью был исключен термин «бюджетный федерализм».
Однако остались и нерешенные проблемы, а именно:
1. Проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.
Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюджетного федерализма в России сегодня выражается во все большей кон 48 центрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социальных расходных полномочий на уровень субъектов Федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, на протяжении трех последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом.
Иногда эту проблему пытаются свести к проблеме концентрации налогового потенциала на федеральном уровне, связанной с необходимостью оплаты государственного долга.
На самом деле проблема гораздо шире и глубже, она включает в себя не только решение задачи распределения расходных полномочий по уровням власти (это то, чем сегодня вплотную занимается Правительство), но и не решены такие подпроблемы:
нефинансируемых федеральных мандатов (их расчистку);
структурной переориентации налоговой системы;
самодостаточности и сбалансированности бюджетов субъектов Федерации.
Эти подпроблемы должны решаться на фоне действия принципа «соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы».
2. Возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания, это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали.
Фундаментальное противоречие сложившейся в конце 1990-х годов системы межбюджетных отношений в России определяется высокой центра 49 лизацией ресурсов (как по доходам, так и по расходам) и чрезмерной формальной децентрализацией в процессе принятия решений.
Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» — заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.
Зарубежный опыт межбюджетного регулирования
Основной методологической проблемой изучения моделей межбюджетных отношений в зарубежных странах является выбор критериев для их характеристики и классификации. В экономической литературе традиционно используются три основных критерия: I) полномочия субнациональных властей по формированию своих доходов и прежде всего по введению собственных налогов; 2) полномочия субнациональных властей по осуществлению расходов; 3) процентная доля расходов субнациональных властей в консолидированном бюджете страны. Необходимо отметить, что попытка одновременно применить все три критерия для оценки модели межбюджетных отношений конкретной страны приводят к противоречивым результатам. Например, высокая доля расходов субнациональных властей в одних странах часто сочетается с ограниченными национальным законодательством возможностями введения региональных и местных законов. В других странах при значительных полномочиях муниципальных властей по сбору налогов имеет место государственное регулирование расходов местных бюджетов, т.е. их расходные полномочия законодательно ограничены.
В данной ситуации возникает проблема выбора однозначного критерия, позволяющего оценить особенности используемой модели межбюджетных отношений.
На наш взгляд, таким критерием являются полномочия субнациональных властей по установлению собственных налогов. Именно в этой сфере проявляется реальная возможность соответствующих органов управления проводить самостоятельную бюджетную политику. Однако стоит оговориться, что наличие возможности у муниципалитетов вводить собственные налоги, не оглядываясь на центральные власти, нельзя признать благом. Несогласованная налоговая политика местных и центральных властей неизбежно разрушает внутренний рынок, создавая разные конкурентные условия на конкретных территориях. При этом затрудняется свободное перемещение в национальной экономике товаров, капиталов и рабочей силы. Тем не менее указанный критерий важен для общей характеристики межбюджетных отношений.
Второй и третий из приведенных выше критериев — расходные полномочия и доля расходов субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете страны — являются в определенной мере производными от первого критерия. Понятно, ограничение полномочий местных властей в сфере налогообложения предопределяет предоставление им финансовой помощи из бюджета центрального правительства. Снижение объема налогов, собираемых местными властями, разумеется, приводит к сокращению их расходов, но лишь до определенных пределов. Центральные власти не могут взять все эти расходы на себя. Дело в том, что затраты на конкретные цели, например благоустройство, дорожное строительство, образование, здравоохранение и т.д., наиболее эффективны лишь на уровне местного самоуправления. Поэтому при нехватке доходов муниципальных властей недостающий объем ресурсов передается им из бюджета более высокого уровня управления.
Важно также отметить, что осуществляемые на местном уровне расходы не могут не являться составной частью общенациональной социально-экономической политики. Данное обстоятельство предопределяет необходимость регулирования центральными властями расходных полномочий местных властей в случаях, когда последние обладают значительными собственными финансовыми ресурсами за счет собираемых налогов или получают помощь из бюджета более высокого уровня управления.
Из этого следует, что критерий доходных (налоговых) полномочий субнациональных властей более значим для характеристики модели межбюджетных отношений, чем критерии, построенные на расходных полномочиях и процентной доле расходов субнациональных властей в консолидированном бюджете. Этот тезис подтверждается следующими данными. Соотношение долей местных налогов, государственных субсидий и других источников в доходах бюджетов муниципальных образований составляет: в США-65: 23: 12; в ФРГ-21 : 45 : 34; в Дании-46 : 44 : 10; в Бельгии - 36 : 54 : 10; во Франции - 42 : 34: 24; в Японии - 42 : 40 : 181. Из приведенных данных видно, что низкая доля налогов в бюджетах муниципалитетов компенсируется повышенной долей государственных субсидий. Любопытно, что эта закономерность верна как для государств с федеративным устройством, так и для унитарных. В частности, высокая доля собственных налогов в бюджетах местных властей в США сочетается с низкой долей субсидий. Иная ситуация наблюдается в ФРГ. В унитарных государствах (Бельгия, Дания, Франция, Япония) процентные доли налогов и субсидий в местных бюджетах различаются незначительно (за исключением Бельгии). Однако и в этих государствах нехватка местных налогов компенсируется государственными субсидиями. Тем самым на местном уровне обеспечивается такой объем расходов, который необходим для достижения целей социально-экономической политики, декларируемой центральными властями.
