Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические и методические подходы к организации проведения и оценке результативности налогового контроля 11
1.1 Научные взгляды на содержание налогового контроля и его роль в системе государственного финансового контроля 11
1.2 Налоговый контроль: виды, формы и методы 23
1.3 Исследование нормативно-правового и организационного механизмов регулирования налогового контроля в России 38
1.4 Современные методические подходы к оценке результативности контрольной работы налоговых органов 48
2 Анализ организации проведения и результативности налогового контроля (на примере Республики Мордовия) 62
2.1 Исследование современного состояния контрольной деятельности налоговых органов региона по мобилизации налогов и сборов в бюджет 62
2.2 Оценка результативности контрольной работы региональных налоговых органов 84
2.3 Сравнительный анализ показателей контрольной деятельности налоговых органов Республики Мордовия и других регионов Приволжского федерального округа 101
3 Разработка методических рекомендаций по совершенствованию организации проведения и повышению результативности налогового контроля 116
3.1 Обоснование методического подхода к развитию системы предпроверочного анализа 116
3.2 Разработка предложений по более полной автоматизации процесса организации проведения налогового контроля налоговыми органами 130
3.3 Методика оценки результативности налогового контроля на основе расчета единого обобщающего показателя 144
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 155
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 161
ПРИЛОЖЕНИЯ 177
- Научные взгляды на содержание налогового контроля и его роль в системе государственного финансового контроля
- Исследование современного состояния контрольной деятельности налоговых органов региона по мобилизации налогов и сборов в бюджет
- Обоснование методического подхода к развитию системы предпроверочного анализа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях в общей системе государственного контроля ведущая роль принадлежит налоговому контролю, поскольку налоги и их система выступают основными фискальными и регулирующими инструментами рыночной экономики. Он обеспечивает обратную связь налогоплательщиков с органами государственной власти. Поэтому от его результативности зависят экономическое благополучие и безопасность государства.
Изменения в российской экономике, укрепление рыночных основ хозяйствования потребовали от налоговых органов поиска новых подходов к налоговому контролю. О необходимости усиления роли налогового контроля подчеркивается в документах по основным направлениям деятельности на 2008-2010 годы, подготовленных Министерством финансов Российской Федерации. Среди прочих мер обращается внимание на создание новых и развитие действующих методик организации и проведения налогового контроля, координацию работы налоговых органов по администрированию налогоплательщиков.
Однако, в современной России организация и проведение налогового контроля сталкиваются со множеством проблем, обусловленных различными причинами: не налажено эффективное сотрудничество с органами внешней среды по обмену информацией о налогоплательщиках; применение современных методов передачи данных по телекоммуникационным каналам связи не получило широкого распространения; сохраняется низкий уровень автоматизации процедуры организации и сопровождения выездных налоговых проверок и др. В полном объеме данные проблемы находят свое выражение и на региональном уровне.
В этих условиях перед налоговыми органами встает приоритетная задача -повышение результативности налогового контроля. Вместе с тем, в настоящее время, налоговый контроль все еще не стал эффективным инструментом государственного управления экономикой и налогового администрирования.
Недостаточно изученными остаются также вопросы комплексной оценки результативности организации и проведения налогового контроля. Поэтому проблемы разработки приоритетных направлений совершенствования налогового контроля, методики оценки его результативности являются важной научной и практической задачей, решение которой будет способствовать повышению качества всей налоговой политики государства.
Потребность в оценке результативности налогового контроля существует во всех странах, в том числе и в России. Центральным аппаратом и управлениями ФНС России применяются различные внутриведомственные критерии и показатели оценки работы нижестоящих инспекций. Однако в настоящее время в России не существует единой методики оценки результативности налогового контроля в целом.
Отсутствие методически выверенной оценки результативности налогового контроля не позволяет проводить объективное сравнение результатов по отдельным инспекциям с целью нахождения новых приемов и методов проведения контрольных мероприятий, которые могут быть использованы для рационализации и повышения результативности их деятельности.
Актуальность проблемы повышения результативности налогового контроля, недостаточная разработанность путей ее решения в экономическом и организационном аспектах обусловили выбор темы диссертационного исследования, предопределили концепцию данной научной работы, ее цель, задачи и объект исследования.
Состояние изученности проблемы. Исследования теоретических, методологических и практических вопросов в области финансового и налогового контроля проводились многими российскими и зарубежными учеными. Данным проблемам посвящен обширный круг научной и учебной литературы.
Анализ различных аспектов финансового контроля приводится в трудах А. Н. Александрова, Э. А. Вознесенского, И. А. Белобжецкого, Н. Г. Гаджиева, Г. А. Соловьева и др.
Теоретические основы налогового контроля рассматриваются в трудах
А. Д. Аюшиева, 10. А. Данилевского, И. С. Зуйкова, А. П. Киреенко, А. С. На-ринского, В. Г. Панскова, В. М. Родионовой, Д. Г. Черника и др.
Организационные, методологические, экономические и юридические аспекты осуществления налогового контроля отражены в работах Е. Ю. Грачевой, А. 3. Дадашева, В. А. Кашина, М. Кустовой, И. И. Кучерова, Е. А. Пороло и др.
Проблемы практической деятельности налоговых органов освещаются в трудах В. Г. Артюхова, А. В. Брызгал ина, Г. П. Комаровой, Б. А. Рагозина, СВ. Шаталова и др.
В то же время отсутствуют работы, в которых изучение проблем организации и проведения налогового контроля носило бы комплексный характер с точки зрения обоснования теоретических и методических основ повышения его результативности. Кроме того, недостаточно изученными остаются вопросы разработки показателей оценки результативности деятельности налоговых органов, а также проблемы организации налогового контроля на региональном уровне.
Незавершенность теоретической и методической проработки проблем повышения результативности налогового контроля и их большая научно-практическая значимость в современных условиях обусловили необходимость продолжения научных исследований в данной области.
Целью диссертационного исследования является развитие теоретических положений, разработка методических и практических рекомендаций по повышению результативности налогового контроля.
Для достижения поставленной цели в работе предполагалось решить следующие основные задачи:
изучить теоретические подходы к содержанию налогового контроля, определить его место и роль в системе государственного финансового контроля;
рассмотреть виды, формы и методы налогового контроля;
исследовать нормативно-правовой и организационный механизмы налогового контроля в России;
разработать систему показателей оценки результативности контрольной работы налоговых органов;
исследовать современное состояние контрольной деятельности налоговых органов региона по мобилизации налогов и сборов в бюджеты различных уровней;
оценить результативность контрольной работы региональных налоговых органов;
провести сравнительный анализ организации контрольной деятельности налоговых органов Приволжского федерального округа;
обосновать методический подход к развитию системы предпровероч-ного анализа и отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок;
дать рекомендации по применению современных информационных технологий в процессе проведения налогового контроля;
- разработать методику оценки результативности налогового контроля.
Объектом исследования является действующая система налогового кон
троля.
Предметом исследования выступает совокупность теоретических, методических и практических проблем повышения результативности налогового контроля.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, публикации по исследуемой проблеме в периодической печати, Налоговый кодекс РФ, законы, методические рекомендации, инструкции и другие нормативные акты в области осуществления налогового контроля, материалы международных, всероссийских, региональных научно-практических конференций и семинаров, посвященные теоретическим и практическим проблемам организации и проведения контрольной работы налоговыми органами.
Информационную базу исследования составили отчетно-аналитическая информация Управления Федеральной налоговой службы России по Республи-
ке Мордовия, статистическая отчетность Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Мордовия, информационные ресурсы сети Интернет, а также фактические данные, опубликованные в периодической печати.
В процессе исследования использовались методы системного, структурного, логического, сравнительного анализа, экономико-статистический, монографический, методы наблюдения, графического представления результатов исследования, группировок и др.
Научная новизна результатов исследования заключается в развитии теоретических положений, разработке методических и практических рекомендаций по повышению результативности налогового контроля в современных социально-экономических условиях. Основные результаты, определяющие научную новизну проведенного исследования, заключаются в следующем:
уточнено содержание понятия «государственный налоговый контроль» в части усиления аналитической составляющей, что позволяет рассматривать его не только как особый вид деятельности по обеспечению соблюдения налогового законодательства, но и как систему мер аналитического характера, способствующих повышению качества отбора налогоплательщиков для проведения выездных и камеральных проверок, выявлению резервов увеличения налоговых поступлений, воспитанию налоговой культуры (С. 11-22);
предложена система показателей оценки результативности контрольной работы налоговых органов, включающая два блока: 1) абсолютные показатели, характеризующие количественные результаты контрольной деятельности инспекции; 2) относительные показатели, оценивающие ее качественную сторону. Данная система показателей ориентирует налоговые органы на правильный выбор объектов для контроля, повышение его качества, проведение информационно-разъяснительной работы среди налогоплательщиков, а также дает возможность своевременно выявлять лидирующие и отстающие инспекции по осуществлению контрольной деятельности (С. 55-61, 84-101);
- обоснована необходимость создания в районных налоговых инспекци
ях специального подразделения - отдела предпроверочного анализа, призван
ного координировать процессы сбора и обработки информации, поступающей
из внутренних и внешних источников, что позволяет осуществлять ранжирова
ние и оптимальный выбор налогоплательщиков для проведения углубленного
камерального и выездного контроля и добиваться максимальной концентрации
усилий налоговых органов на проверках тех категорий налогоплательщиков,
вероятность обнаружения нарушений у которых представляется наибольшей
(С. 69-72, 116-129);
даны рекомендации по формированию информационной системы налогового администрирования, предполагающей создание на базе налоговых органов региона Единого электронного информационного хранилища данных и широкомасштабное применение современных информационных технологий с целью внедрения более полной автоматизации процедуры налогового контроля (С. 130-143);
разработана методика оценки результативности налогового контроля, в основу которой положен расчет показателя, интегрирующего частные коэффициенты, отражающие результаты контрольной деятельности налоговых органов по ключевым направлениям (количество проведенных выездных или камеральных проверок в расчете на 1 специалиста инспекции; дополнительно начисленные суммы в ходе выездных или камеральных проверок по инспекции в целом и в расчете на 1 специалиста; взыскание дополнительно начисленных сумм по налоговым платежам). Данная методика позволяет получать более полные, точные и объективные результаты, чем при использовании отдельных разрозненных показателей, снижает влияние субъективного фактора (С. 144-154).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическую значимость имеют раскрытая сущностная природа понятия «налоговый контроль», усиленная аналитической составляющей, направленной на предотвращение нарушений налогового законодательства; уточненная классификация видов, форм и методов налогового контроля; сформиро-
ванная система показателей оценки результативности контрольной деятельности налоговых органов; выявленные тенденции и особенности организации и проведения налогового контроля налоговыми органами Республики Мордовия.
Практическую значимость имеют методические рекомендации по развитию системы предпроверочного анализа информации о налогоплательщике; созданию на уровне региона Единого электронного информационного хранилища данных; автоматизации процесса налогового контроля начиная с получения отчетной документации налогоплательщика и завершая выдачей результатов по налоговому контролю. Особое практическое значение имеет разработанная методика оценки результативности налогового контроля на основе расчета единого обобщающего показателя.
Предложенная совокупность теоретических положений и методических подходов к организации и проведению налогового контроля, разработанные практические рекомендации по повышению результативности налогового контроля могут быть использованы налоговыми органами любого уровня.
Теоретические и практические разработки диссертационного исследования являются актуальным материалом в процессе вузовской подготовки специалистов по дисциплинам: «Налоги и налогообложение», «Организация и методика проведения налоговых проверок», «Налоговое администрирование».
Отдельные положения и рекомендации, изложенные в диссертационной работе, нашли свое практическое применение в деятельности налоговых органов Республики Мордовия.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические положения и результаты диссертационного исследования апробированы в научно-исследовательских работах, а также отражены в докладах автора на: IV Международной научно-практической конференции преподавателей, ученых, специалистов, аспирантов, студентов (Нижний Новгород, 2006 г.); XII научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов Мордовского государственного университета имени Н. П. Огарева (Саранск, 2007 г.); IV Всероссийской научно-практической конференции «Бухгалтерский учет, ау-
дит и налоги: основы, теория, практика» (Пенза, 2007 г.); XXXV Огаревских чтениях (Саранск, 2007 г.); V Всероссийской научно-практической конференции «Бухгалтерский учет, аудит и налоги: основы, теория, практика» (Пенза, 2008 г.); VII Республиканской научно-практической конференции «Наука и инновации в Республике Мордовия» (Саранск, 2008 г.); II Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы экономических наук» (Новосибирск, 2008); III Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы экономических наук» (Новосибирск, 2008); Всероссийской научно-практической конференции «Современные тенденции развития теории и практики управления отечественными предприятиями» (Ставрополь 2008); II Международной научно-практической конференции «Международные и национальные особенности прикладной экономики» (Пенза 2008); IV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы экономических наук» (Новосибирск, 2008).
Публикации результатов исследования. По результатам выполненных исследований опубликовано 15 работ общим объемом 3.66 п. л., написанных лично автором.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, содержит 177 страниц машинописного текста, 24 таблицы, 14 рисунков, 26 формул и 3 приложения. Библиографический список включает 182 источника.
Научные взгляды на содержание налогового контроля и его роль в системе государственного финансового контроля
Современные условия хозяйствования характеризуются укреплением рыночных отношений в российской экономике. В связи с этим возникает необходимость в совершенствовании всей системы управления, включая и контроль, как ею составную часть. Возникнув на определенной стадии общественного развития, контроль по мере расширения производства и усложнения задач играет все большую роль в жизни общества. В настоящее время проблема контроля в экономической науке и практике выдвигается на первый план и приобретает особую актуальность.
Этимологическое толкование контроля сводится к тому, что контроль есть проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора [182]. В данном случае понимание надзора сводится к отождествлению его с проверочными действиями.
В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов, отмечается, что контроль не является самоцелью, а представляет собой ориентированную на вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем [84].
В научной же литературе прочно установился взгляд на контроль как на одну из форм управленческой деятельности. Так основоположник науки управления А. Файоль выделяет контроль в особый элемент управления, отмечая, что «элементами управления являются предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль, причем контроль ... состоит в проверке все ли происходит согласно принятой программе, данным показаниям, установленным принципам. Его целью является отменить ошибки и заблуждения, чтобы можно было их исправить и избежать их повторения» [161, с. 55]. И с этим нельзя не согласиться.
Проблемы организации контроля в нашем государстве стали объектом исследования ученых-экономистов в начале 20-х годов. Этим вопросам были посвящены работы П. М. Керженцева, И. А. Белобжецкого, В. А. Афанасьева и других.
П. М. Керженцев выделял контроль среди семи основных элементов научной организации труда: цель, типы организации, методы, люди, материальные средства, время и контроль [56, с. 32]. Смысл контроля сводился не только к наблюдению, проверке правильности совершаемой работы, учету условий, но и тщательно продуманному и хорошо организованному контролю, переходящему из чисто практической задачи «браковки» в генеральную функцию постоянных изысканий, изысканий подлинно научных, так как эти изыскания должны иметь массовый и экспериментальный характер. Таким образом, уже в работах того времени обращалось внимание на такие характерные черты контроля как воздействие на повышение эффективности любого процесса и результативности самой процедуры контроля.
Исследование современного состояния контрольной деятельности налоговых органов региона по мобилизации налогов и сборов в бюджет
Анализ представленных в таблице данных свидетельствует о наличии устойчивой тенденции роста налогоплательщиков - организаций, состоящих на учете в налоговых органах Республики Мордовия. Так, в 2005 году на учете состояло 12002 организации, что на 300 организаций (2,5 %) больше, чем в 2004 году. В 2006 году число налогоплательщиков - юридических лиц возросло на 584 организации (4,5 %), в 2007 году - на 58 организаций (0,5 %). При этом наибольшая доля налогоплательщиков стоит на учете в ИФНС по Ленинскому району (30 %), МРИ ФНС РФ № 1 по РМ (12 %), МРИ ФНС РФ № 3 по РМ (11 %), ИФНС по Октябрьскому району (11 %) и МРИ ФНС РФ № 7 по РМ (8 %).
Рассматривая динамику состоящих на учете налогоплательщиков — индивидуальных предпринимателей, следует отметить значительное их сокращение в 2005 году, которое составило 43 % (9247 индивидуальных предпринимателей) к уровню 2004 года. Сложившаяся ситуация объясняется проведением в республике широкомасштабной акции по выявлению и пресечению деятельности фирм «однодневок» и предпринимателей, представляющих нулевую отчетность. Снятие с учета индивидуальных предпринимателей происходило во всех инспекциях ФНС России по Республике Мордовия. Особенно существенное сокращение пришлось на ИФНС по Октябрьскому району - 2927 индивидуальных предпринимателей, ИФНС по Ленинскому району - 2564 индивидуальных предпринимателя и МРИ ФНС РФ № 1 по РМ - 1905 индивидуальных предпринимателей. Начиная с 2006 года, количество индивидуальных предпринимателей, стоящих на учете, возрастает. В 2006 году рост составил 15 % (1844 индивидуальных предпринимателя), в 2007 - 7 % (980 индивидуальных предпринимателя), что является следствием проводимой правительством программы по развитию малого бизнеса.
Обоснование методического подхода к развитию системы предпроверочного анализа
Проведенный во второй главе диссертационного исследования анализ показал, что в настоящее время не все возможности налоговых органов республики в плане организации и проведения налогового контроля используются в полном объеме, в связи с чем, мы считаем необходимым, предложить ряд рекомендаций, направленных на повышение его результативности.
Основной и наиболее эффективной формой налогового контроля для фискальных органов являются налоговые проверки. В результате их проведения налоговые органы могут успешно решать большинство своих задач: выявлять, пресекать и предупреждать налоговые правонарушения. В этой связи одной из главных задач является разработка и внедрение комплекса мероприятий, направленных на повышение результативности налоговых проверок, как камеральных, так и выездных. Во многом этому будет способствовать развитие во всех налоговых инспекциях Республики Мордовия системы анализа первичной информации о налогоплательщике и отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок.
Предпроверочный анализ - это автоматизированный процесс анализа первичной информации о налогоплательщике и отбор налогоплательщиков для выездных проверок.
Поэтому развитие системы предпроверочного анализа является в настоящее время не столько потребностью, сколько настоятельной необходимостью. Это связано с принятием ФНС России 30 мая 2007 года Концепции планирования выездных налоговых проверок, предусматривающей открытый процесс отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок на основе ряда установленных критериев риска совершения налогоплательщиками налогового правонарушения.
Предпроверочный анализ должен быть всесторонним. При обработке информации инспекторов обязали учитывать не только внутреннюю информацию (данные, полученные самими налоговиками), но и информацию из внешних источников. К последней относятся сведения о налогоплательщике, предоставленные другими контролерами (например, органами ФТС, Роструда, ЦБ РФ и пр.), данные, поступившие от правоохранительных органов (милиции, прокуратуры, ФСБ), а также сообщения органов государственной власти и местного самоуправления.
Тем не менее, проведенное нами исследование показывает, что использование налоговыми органами Республики Мордовия внешних информационных ресурсов при проведении камеральных проверок и отборе налогоплательщиков для выездных проверок в настоящее время находится на недостаточно высоком уровне. Предпроверочный анализ с целью отбора претендентов для проведения выездной или углубленной камеральной проверки проводится в основном на базе внутренней информации. Внешняя информация запрашивается на стадии проведения проверки. Это выносит данную проблему в разряд наиболее актуальных при решении вопроса повышения результативности налогового контроля в республике.
Для решения этой проблемы мы предлагаем в инспекциях при отделах камеральных проверок выделить сектор, а для крупных инспекций создать Отдел предпроверочного анализа и планирования контрольной работы. В настоящее время аналоги таких отделов действуют лишь в ИФНС по Ленинскому району и МРИ ФНС РФ № 3 по РМ.
