Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Налоговый контроль - составная часть государственного финансового контроля.
1.1. Содержание налогового контроля, его специфика и принципы организации.
1.2. Значение и направления совершенствования налогового контроля в современных условиях.
Глава II Анализ условий осуществления налогового контроля.
-2.1. Состояние законодательной и нормативной базы налогового контроля.
2.2. Организационные, материально-технические и методические предпосылки осуществления действенного налогового контроля
2.3. Влияние условий проведения контроля за поступлением платежей в бюджет на эффективность налогового контроля.
Глава III. Основные направления повышения эффективности налогового контроля.
3.1. Совершенствование организации работы налоговых инспекций и методов налогового контроля.
3.2. Информатизация государственной налоговой службы.
3.3. Оценочные показатели деятельности налоговых органов и необходимость их совершенствования.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Выводы и предложения.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ
ЛИТЕРАТУРЫ.
ПРИЛОЖЕНИЯ.
- Содержание налогового контроля, его специфика и принципы организации.
- Состояние законодательной и нормативной базы налогового контроля.
- Совершенствование организации работы налоговых инспекций и методов налогового контроля.
Введение к работе
Необходимость стабилизации финансовой системы, обеспечения устойчивых бюджетных доходов, соблюдения налоговой дисциплины как условия качественного выполнения физическими и юридическими лицами обязательств перед государством обусловили формирование нового направления государственного финансового контроля - налоговый контроль.
В работах отечественных и зарубежных ученых широко исследована тема налогов, их сущности, роли в общественном развитии. Одновременно в публикациях теоретически обобщен и осмыслен огромный опыт налогов в странах Запада. К сожалению, вопросы налогового контроля, его места и значения в налоговой системе страны, опыт практического применения в России изучены пока явно недостаточно.
Налоговый контроль, являясь составной частью государственного финансового контроля, способствует реализации финансовой и бюджетной политики, нацеленной на обеспечение максимального роста доходных поступлений в бюджеты разных уровней. Налоговый контроль призван обеспечить интересы государства и общества, проверку выполнения обязательств юридических и физических лиц перед государством при образовании фондов денежных средств.
V Формирование рыночных отношений в России привело к необходимости создания цивилизованной налоговой системы. Вместе с тем, в последнее время все более заметно проявляется тенденция снижения коэффициента полезного действия налоговой системы Российской Федерации: отмечается массовое уклонение от уплаты налогов, растут недоимки по начисленным налоговым платежам т.п. В докладе В.С.Черномырдина на расширенном заседании Правительства РФ "Об итогах социально-экономического развития Российской Федерации в 1996 году и задачах на 1997 год" наряду с необходимостью улучшения собираемости налогов, укрепления доходной базы, повышения эффективности государственных расходов и их сокращения отмечено, что только по выявленным налоговым правонарушениям бюджет не досчитался 20 триллионов рублей. Нарушения выявляются у каждого второго проверяемого налогоплательщика. В этих условиях для успешного проведения налоговой политики государства необходима система организационных мероприятий, в которой одной из главных составляющих выступал бы налоговый контроль.
В настоящее время в России происходят глубокие изменения в системе налогового контроля посредством реформирования действующей законодательной базы. Эффективность налогового контроля напрямую зависит от его обоснованности, четкости и определенности. Поэтому при изменении налогового законодательства должны быть учтены как отрицательные моменты, так и положительные нормы действующих налоговых законов.
( В настоящее время государство пытается заложить правовой фундамент налоговых отношений; предпринимаются меры, направленные на то, чтобы определить основы налогообложения и налогового контроля в Налоговом кодексе. Последний призван обеспечить комплексный подход к решению насущных проблем налогового контроля. Однако, многие недостатки в организации налогового контроля пока что не сняты тем вариантом проекта Налогового кодекса, который представлен в настоящее времяЛ В работах ученых и практиков, публикациях в периодической печати достаточно широко освещалась тема финансового контроля и, в меньшей степени, налогового контроля. Причем, само понятие "налоговый контроль" в работах ученых, а также в законодательных и нормативных актах ранее не присутствовало и нашло применение только в проекте общей части Налогового кодекса. Изучению и разработке проблем совершенствования государственного финансового и налогового контроля посвятили свои труды и внесли значительный вклад в экономическую науку такие экономисты и юристы как: Бакаев А.С., Белобжецкий И.А., Вознесенский Э.А., Горский И.И., Гуреев В.И., Данилевский Ю.А., Дмитренко Т.М., Козырин А.Н., Крамаровский Л.М., Ларичев В.Д., Наринский А.С., Пансков В.Г., Пепеляев С.Г., Рагозин Б.А., Рябчиков М.П., Цвейбак Я.И., Черник Д.Г., Шаталов СВ. и другие. Однако, многогранность и сложность проблемы государственного финансового контроля и налогового, в частности, предоставляет достаточно места для дальнейшего исследования.
Вышеизложенное определило выбор темы исследования, ее структуру и круг решаемых задач.
Цель работы состоит в том, чтобы на основе критического изучения литературных источников, анализа и обобщения действующей практики налогового контроля разработать теоретические положения о содержании налогового контроля, его специфике, значении и на этой основе разработать конкретные рекомендации по повышению эффективности налогового контроля.
Для достижения намеченной цели исследования в работе поставлены следующие задачи:
рассмотреть содержание налогового контроля, его специфику как подсистему финансового контроля, а также значение и принципы организации;
изучить значение и перспективы (тенденции) развития налогового контроля в современных условиях;
исследовать влияние условий проведения контроля за поступлением платежей в бюджет на эффективность налогового контроля;
проанализировать организационные, методические и иные предпосылки осуществления налогового контроля, исследовать состояние его правовой базы;
рассмотреть направления совершенствования организации работы и методов налогового контроля на основе обобщения практики работы налоговых органов;
исследовать проблемы информатизации Государственной налоговой службы РФ и предложить пути их решения;
в целях более объективной оценки деятельности налоговых органов рассмотреть применяемую ныне систему оценочных показателей и обосновать предложения по ее совершенствованию.
Теоретической и методологической основой исследования явились Конституция и Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ по вопросам налогов государственного финансового и налогового контроля, организации деятельности Государственной налоговой службы РФ. В диссертации использовались данные Госкомстата РФ, Госналогслужбы РФ, нормативные документы и инструктивные материалы, а также материалы научных конференций и периодической печати. В ходе исследования применялись методы системного анализа, синтеза, группировки, сравнения и обобщения.
Объектом исследования явилась организация налогового контроля в Российской Федерации и состояние правовой базы его осуществления.
Исследование проводилось на основе анализа материалов Государственной налоговой службы Российской Федерации, Государственной налоговой инспекции по Тамбовской области и ряда других налоговых инспекций по субъектам РФ. При разработке и решении поставленных задач использовались годовые, квартальные отчеты и оперативная информация налоговой службы, данные социологических исследований, а также специальная, общеэкономическая и правовая литература по рассматриваемому кругу вопросов.
Диссертация представляет собой одно из первых исследований по вопросам организации налогового контроля и повышения его эффективности. В диссертации на основе научного подхода осуществлено комплексное исследование современной практики организации налогового контроля, выявлены его особенности.
Научная новизна работы заключается в обосновании ряда теоретических выводов, являющихся основой для разработки рекомендаций по дальнейшему совершенствованию налогового контроля.
Налоговый контроль рассмотрен как функциональный элемент налогового механизма, системы управления налоговыми отношениями.
Впервые раскрывается содержание налогового контроля, как составной части государственного финансового контроля, определяется его специфика, сфера действия и объект контроля. Дана характеристика разных аспектов налогового контроля — организационного, методического, технического. Раскрыто значение налогового контроля, выявлены недостатки его организации в современных условиях и обоснована необходимость его совершенствования.
Проанализирована правовая база налогового контроля и дана общая оценка его организации в России. Выявлены причины, оказывающие негативное влияние на эффективность налогового контроля и осложняющие работу субъектов налогового контроля в современных условиях.
На основе обобщения проведенного исследования намечен ряд мероприятий, в частности:
обоснована необходимость совершенствования взаимодействия налоговых органов с органами представительной и исполнительной власти, правоохранительными органами и банковской системой, разработана методика взаимодействия органов Госналогслужбы с государственными органами и банковской системой;
в целях повышения эффективности налогового контроля показаны направления и возможности новых технологий и приемов в организации работы налоговых инспекций по контролю за соблюдением налогового законодательства;
предложена организация работы с налогоплательщиками на "доброжелательной" основе: широкое информирование, обучение, консультирование и др.;
указаны направления создания информационной системы управления налогообложением в рамках единого информационного пространства налоговых органов с взаимным обменом информацией в рамках межсистемных отношений органов Госналогслужбы с внешними организациями;
для комплексной оценки эффективности работы налоговых органов в условиях системы "самоисчисления" налогов дано обоснование возможности использования обобщающего оценочного показателя работы налоговых органов, некоторых других оценочных показателей (количественных и качественных) и дана их характеристика.
Основные выводы и предложения диссертационной работы докладывались и получили одобрение на научных конференциях, проводившихся в Финансовой академии при Правительстве РФ (1994 г.), Мичуринской государственной сельскохозяйственной академии (1993, 1994 г.г.), Воронежском агроуниверситете (1995 г.), Саратовской экономической академии (1996 г.). Отдельные предложения автора, обоснованные в диссертации, приняты к внедрению в практическую деятельность Государственной налоговой службы РФ, администрации Тамбовской области, Мичуринской государственной сельскохозяйственной академии.
Основные положения диссертации были изложены в работах, опубликованных в сборниках научных трудов Финансовой академии при Правительстве РФ, Саратовской экономической академии, Мичуринской государственной сельскохозяйственной академии, Воронежском аграрном университете, журналах "Финансы", и "Налоговый вестник", общим объемом 3,8 п.л.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Общий объем диссертации 153 страницы машинописного текста. Цифровой материал приведен в таблицах, графиках и приложениях.
Содержание налогового контроля, его специфика и принципы организации
Проблема контроля в экономической науке выдвигается на передний план и попадает в число актуальных в связи с тем, что в настоящее время происходит превращение предприятий в самостоятельно хозяйствующие субъекты, смена вертикальных связей на горизонтальные, изменение сложившейся (прежней) системы распределительных отношений.
Большинство авторов, исследовавших проблемы контроля, сходятся в том, что контроль - органическая часть управления, без него нельзя осуществить квалифицированное руководство на любом уровне, и, чем сложнее управляющая система, тем многообразнее и профессиональнее должен быть контроль.
В экономической литературе советского периода контроль рассматривался как один из атрибутов государственной и общественной жизни, важнейшее условие нормального функционирования экономики. Давалось обоснование объективной необходимости контроля как особой функции управления, обусловленной природой цивилизованного общества, раскрывались виды контроля, сфера их использования, методы осуществления и др. Особенно подробно исследовались виды государственного контроля, в том числе государственного финансового контроля.
Как функциональный элемент управления, контроль представлен системой, комплексом мер по проверке выполнения (соблюдения) определенных решений.
Проводимые в рамках государственной политики, экономические и социальные преобразования подкрепляются соответствующими решениями и правилами. Без их выполнения общество не может достигнуть поставленных целей: экономического роста, финансовой стабилизации, повышения жизненного уровня граждан, их безопасности и т.д. Контроль, являясь формой обратной связи, одновременно служит катализатором выполнения управленческих решений. Получая необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и анализируя ее, можно делать выводы о необходимости проведения адекватных мер путем принятия нормативных актов, управленческих решений, направленных на исправление положения.
Главная функция контроля состоит в проверке соблюдения законности осуществляемых в экономической жизни общества операций. Но поскольку сложность самой управляемой структуры в условиях рыночной экономики накладывает отпечаток и на контроль, который должен быть разветвленным, многообразным и действенным, то различается контроль в сфере финансовых, ценовых, кредитных и т.п.отношений. Все это входит в понятие экономического (денежного - в условиях рынка) контроля.
Его функция - проверка правильности осуществления экономических операций на основе соблюдения законов, распоряжений, указаний управляющего субъекта. Поэтому задачей денежного контроля является проверка и самих экономических операций, и законности их осуществления.
Одним из звеньев системы контроля за состоянием экономики, развитием социально-экономических процессов в обществе выступает финансовый контроль. Финансовый контроль, как особая область контроля, связанная с использованием стоимостных категорий, имеет определенную сферу применения и соответствующую целевую направленность, рбъектом финансового контроля являются денежные, распределительные процессы, при формировании и использовании финансовых ресурсов на всех уровнях и во всех звеньях народного хозяйства (106.79). В такой сложной управленческой системе, какой является сама финансовая система, контроль могут осуществлять различные субъекты: государство, сам хозяйствующий субъект, вышестоящая организация, независимый орган (например, аудиторская организация). В связи с этим различаются: государственный финансовый контроль, внутрихозяйственный, внутриведомственный и независимый (аудиторский) контроль.
Состояние законодательной и нормативной базы налогового контроля.
Важным фактором стабильности налоговой системы является качество правового обеспечения. Налоговое законодательство, регулирующее отношения между налогоплательщиками и государством, в России сложилось сравнительно недавно - до 1992 года налоговые нормы носили несистемный характер. После принятия в декабре 1991 года Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и ряда законодательных актов по конкретным налогам налоговое право сформировалось в самостоятельную отрасль российского законодательства.
Налоговое право существенно отличается от других отраслей права тем, что в нем тесно взаимосвязаны не только чисто юридические вопросы, но и вопросы экономики, экономического анализа, бухгалтерского учета и т.д. Одной из особенностей налогового права является наличие противоречия между консерватизмом юридической формы налоговых норм и широтой экономического содержания хозяйственных отношений, которые данные нормы призваны регулировать (119. 33-34).
Особенностью нынешнего Российского налогового права является то, что наряду с законодательными актами используются ведомственные нормативные циркуляры, отраслевые инструкции. Этого нет ни в одной цивилизованной стране с рыночной экономикой.
Налоговые инспекции строят свои отношения с налогоплательщиками на имеющейся законодательной и нормативной основе, какой бы несовершенной она ни была; поэтому недостатки в налоговом законодательстве, его несовершенство и нестабильность впрямую влияют на эффективность налогового контроля. Практика показывает, что нечеткие формулировки в законах и других нормативных актах приводят к затягиванию проверок, длительным согласованиям, разногласиям, переписке с Минфином и Госналогслужбой России. Если материалы проверок рассматриваются в судах, то нередко решения принимаются на основе логических умозаключений, а не в соответствии с нормативной базой. В результате всего этого теряется много рабочего времени, возникают конфликтные ситуации в отношениях с налогоплательщиками.
Исследовать проблему правового обеспечения налогового контроля необходимо, на наш взгляд, со следующих позиций:
- влияния правовой базы функционирования налоговой системы на условия осуществления налогового контроля и его эффективность;
- влияния правовой базы, устанавливающей непосредственно статус субъектов налогового контроля, их функции, направление развития и совершенствования деятельности (организационное построение, права, обязанности и ответственность, информатизация, работа с налогоплательщиками, материально-техническое обеспечение и др.).
Несовершенное законодательство, регламентирующее налоговые взаимоотношения субъектов налогообложения с государством, а также систему сбора налогов, оказывает существенное влияние на собираемость налогов, порождает как нелегальные способы уклонения от налогов, так и легальные.
Анализ действующей правовой базы налогового контроля и практика работы налоговых инспекций Тамбовской области высветили ряд причин, обусловивших правовую неурегулированность. Этими причинами являются: 1)несовершенство самих законов и отдельных их норм; 2)несогласованность законов и нормативных актов, принятых исполнительными органами власти; 3)нечеткость формулировок, ведущая к неправильному толкованию правовых норм; 4)отсутствие законов, принятие которых диктуется практикой налогового контроля.
Недостаточно совершенным, на наш взгляд, являются Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (2.21-36) и Закон РФ "О Государственной налоговой службе РСФСР" (3.95-102) в части применения мер ответственности к налогоплательщикам, умышленно не уплачивающим исчисленные в соответствии с законодательством налоги. Так, некоторые нормы законодательных актов в других областях права принципиально видоизменяют отношения налогоплательщиков с государством по поводу уплаты налогов в ущерб интересам "фиска" (при этом урегулирование противоречий, как правило, производится с заметным опозданием). Например, ряд предприятий Тамбовской области в 1995 и 1996 годах не только не снизил, а нарастил объемы производства, но при этом еще больше возросли долги бюджету. "Окунувшись" в пучину взаимных неплатежей, предприятия смогли быстро перестроиться, убедившись, что такому кредитору, как бюджет, можно вовсе не платить. Как правило, это наиболее крупные предприятия, использующие бартерные сделки, осуществляющие расчеты натуральными поставками, через третьих лиц и др.
Совершенствование организации работы налоговых инспекций и методов налогового контроля.
В настоящее время первоначальная организационная структура налоговых органов выполнила свои задачи и по многим параметрам исчерпала потенциал повышения эффективности работы налоговых органов. Не случайно поэтому коллегия Госналогслужбы РФ от 19 февраля 1996 года "О концепции модернизации налоговой службы с участием Госналогинспекций по Нижегородской и Волгоградской областям" одобрила в принципе проект Концепции модернизации налоговой службы. Концепция определила на основе принципа самоначисления функциональный подход к организации налоговой администрации, состав налоговых процедур, организационную структуру местных и региональных налоговых органов, уровень информатизации, необходимый для обеспечения эффективной работы новых структур, сопутствующие работы.
Переход налоговых органов всех звеньев на функциональную структуру явится первым радикальным шагом в сторону модернизации налоговой администрации. Функциональный принцип организации налоговых органов реализован во многих странах и на практике показал свою высокую эффективность.
Переход государственных налоговых инспекций на организацию работы по функциональному принципу не означает кардинального изменения их функций, определенных в Законе о Государственной налоговой службе Российской Федерации и интерпретированных Родионовой В.М. (106.72), Черником Д.Г. (81.292), Пепеляевым С.Г. (85.329). Наряду с этим, для выполнения главной задачи, поставленной перед налоговыми органами, Концепция модернизации предусматривает ввод новых функций и обобщение существующих функций. Так, вновь предусмотренная функция "Работа с налогоплательщиками", предполагает учет налогоплательщиков; прием налоговых документов и информирование налогоплательщиков; обучение налогоплательщиков; которая в условиях внедрения системы "Самоначисления" очень важна.
Реализация системы "Самоначисления", в частности, предполагает: самостоятельное декларирование налогооблагаемой базы плательщиком; сохранение системы упрощенного контроля при приемке документов налогоплательщика в инспекции; представление плательщику информации по состоянию его расчетов с бюджетом, направление ему напоминаний и предупреждений по фактам выявленной недоимки и не сданной отчетности; организация обучения налогоплательщиков согласно порядку, определенному федеральным налоговым органом; организация эффективной системы документальных проверок и борьбы с нарушениями налоговой дисциплины.
Вместе с тем, система "Самоначисления" может обеспечить значительное повышение эффективности работы налоговой инспекции при наличии современной системы электронной обработки данных (ЭОД), перехода на функциональную структуру, развития функций анализа и информационного взаимодействия с внешними организациями, внедрения комплексной системы документальных проверок.
Практика работы налоговых органов Тамбовской области показывает, что претворение в жизнь положений Концепции модернизации требует создания определенных условий: финансового, материально-технического порядка, решения морально-этических, психологических и социальных проблем. Так в Волгоградской и Нижегородской областях, определенных Росгосналогслужбой для реализации части проекта модернизации, эта работа, по существу, приостановлена из-за недостаточного финансирования. Между тем проект требует значительных затрат на приобретение программно-аппаратных средств (т.е. для создания платформы).
Также, принимая во внимание исключительную важность информатизации, создания системы ЭОД, как инструмента доступа к информационным ресурсам, необходимо решить проблему размещения аппарата налоговых инспекций в соответствии с нормативами, обеспечения техническими средствами в необходимом количестве и отвечающим требованиям Концепции, обеспечить защиту информации и т.д.
