Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретический анализ государственных доходов и управления ими в рыночной экономике 11
1.1. Понятие и классификация государственных доходов 11
1.2. Содержание и организационные основы управления государственными доходами как элемента государственного финансового менеджмента 28
1.3. Основы управления бюджетными доходами в системе бюджетного менеджмента 41
2. Организация и развитие государственного налогового менеджмента 56
2.1. Содержание и элементы государственного налогового менеджмента 56
2.2. Стратегия управления доходным налоговым потенциалом, ориентированным на результат 66
3. Организация и развитие менеджмента чрезвычайных государственных доходов 90
3.1. Совершенствование системы управления неналоговыми доходами государства 90
3.2. Основы менеджмента финансовых резервов государства 106
Заключение 138
Список использованной литературы 148
Приложения 156
- Понятие и классификация государственных доходов
- Содержание и элементы государственного налогового менеджмента
- Совершенствование системы управления неналоговыми доходами государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования и степень разработанности проблемы.
Мировая экономика вступала в новый этап своего развития, характеризующийся глобализационными процессами. В этих условиях назрела необходимость методологического переосмысления теоретических вопросов финансов и доходов, без чего невозможно построение адекватной концепции эффективной финансовой политики в современной России.
В условиях финансовой глобализации государственные (публичные) финансы можно признать ведущим сегментом финансирования, т.к. они во многом определяют и в дальнейшем будут определять правила игры, прямо или косвенно влиять на финансы экономических субъектов.
Государство в рыночной экономике в условиях глобализации рассматривается как один из хозяйствующих субъектов, производящих специфический товар - общественные блага и услуги, для чего помимо властных полномочий оно располагает собственностью, финансами, занимается предпринимательством. Как и у любого хозяйствующего субъекта (организации, домашнего хозяйства), у государства должны быть доходы в первую очередь для реализации своих функций, и в целом для своего существования. Несмотря на превалирование на макроуровне распределительной концепции (первичность расходов по сравнению с доходами), для финансирования необходимых расходов государству необходимы средства, которыми являются государственные доходы.
В настоящее время в теоретическом плане единого определения понятий «государственные доходы» и «доходы» в целом не существует, в связи с чем возникают двучтения, разногласия.
За последние пять лет экономика России выросла почти на 40%. Однако, заложенные в бюджетах, а также в среднесрочной Программе социально-экономического развития России на период до 2008г. экономические, соци-
альные и финансовые параметры не в состоянии обеспечить качественную перестройку экономики, придать ей такие темпы роста, чтобы к 2010г., как минимум, удвоить ВВП, вывести реальный уровень жизни населения на европейские рубежи.
В последнее время специалисты, экономисты, ученые, представители власти все чаще обращаются к необходимости эффективного управления всеми сферами экономики, однако реальное практическое воплощение наблюдается только в бюджетной сфере, да и то в области расходов бюджетов. Вместе с тем, налаженная эффективная система управления только в каком-либо отдельно взятом звене не даст никакого результата в масштабах всей системы. Более того, как бы мы не налаживали систему расходных обязательств, для их реализации нужны средства, а эффективность бюджетирования расходов в первую очередь зависит от эффективности системы управления доходами. В настоящее время наблюдается бюджетный парадокс - сбор налогов находится на уровне «сколько отдадут» при жестком отношении к расходной части бюджета.
Необходимость выделения финансового менеджмента в области доходов в особую отрасль научных знаний очевидна. Более того, сама жизнь, рыночная неопределенность функционирования государственного финансового хозяйства заставляют подвести под процесс финансового (доходного) управления научную основу с учетом реалий современной рыночной экономики.
Современное понимание системы финансового менеджмента исключает из нее такое важное звено, как государственный финансовый менеджмент, не признает рыночного характера управления государством финансовыми отношениями на макроуровне. Заложить основы такого государственного финансового менеджмента - важнейшая задача современной российской финансовой науки.
Вопросы управления финансами явились предметом исследования многих российских и зарубежных ученых. Однако в основном ученые и практики обращаются чаще всего лишь к отдельным вопросам и элементам,
причем рассматривая управление только как деятельность органов государственной власти.
В последнее время в рамках проводимой в России бюджетной реформы особый акцент переносится на повышение эффективности управления расходами бюджета, а проблема управления государственными доходами отходит на второй план.
В тоже время, нельзя не отметить значительный вклад в разработку проблем теории и организации управления государственными финансами такими экономистами, как А.Г. Грязнова, Е.В. Маркина, В.А. Кашин, В.К. Сен-чагов, Р.Г. Самоев, М.В. Романовский, И.Г. Русакова, Т.Ф. Юткина и др. Проблемы теории налогов, налоговой политики и налогового реформирования широко представлены в работах СВ. Барулина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова и др. Вопросы государственного налогового менеджмента нашли отражение в трудах СВ. Барулина, Е.А. Ермаковой, В.В. Степаненко, Л.В. Ду-канич, Т.Ф. Юткиной. Отдельные вопросы бюджетного менеджмента раскрываются в трудах Т.М. Ковалевой.
Теоретическое обоснование рыночно ориентированных подходов к управлению государственными доходами в системе общеэкономического и финансового управления на государственном (макроэкономическом) уровне остается слабо разработанным. Чаще всего бытует мнение о том, что государство - плохой менеджер, а к сфере управления налоговыми доходами вряд ли уместно примерять менеджерские подходы и приемы. В диссертации делается попытка доказать обратное. Требуют нового научного осмысления вопросы формирования и использования неналоговых доходов и финансовых резервов государства и управления ими в условиях постоянного их наращивания в России.
Все вышеизложенное подтверждает актуальность темы настоящей работы и недостаточную степень разработанности проблемы, что определило цель и задачи исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является разработка системы финансового менеджмента государственных доходов в современной России, включающей в себя методологические основы и подходы к ее построению, стратегию и механизмы менеджерского управления налоговыми, неналоговыми доходами и финансовыми резервами. Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
раскрыть сущность и дать классификацию государственных доходов;
определить содержание и организационные основы управления государственными доходами как элемента государственного финансового менеджмента;
раскрыть особенности управления бюджетными доходами в системе бюджетного менеджмента;
охарактеризовать содержание и элементы государственного налогового менеджмента;
разработать стратегию управления доходным налоговым потенциалом, ориентированным на результат;
выявить проблемы и разработать направления совершенствования системы управления неналоговыми доходами государства;
разработать основы и подходы к управлению финансовыми резервами государства.
Предметом исследования являются денежные отношения, возникающие в процессе формирования финансовых ресурсов государства и их управление ими в условиях рыночной экономики.
Объектом исследования явилась действующая система и практика управления государственными доходами в современной России.
Теоретическая и методологическая основа исследования. В основе диссертационного исследования лежат труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области теории и практики финансов, финансового менеджмента и управления государством налогами и неналоговыми доходами, а также законодательные акты Российской Федерации, постановле-
ния Правительства РФ и другие нормативные акты, касающиеся исследуемых проблем.
Методологической основой исследования послужили диалектический подход познания, предполагающий изучение экономических процессов в их постоянном развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности, а также такие общенаучные методы, как анализ и синтез, сравнения и группировки, графических изображений, системный подход и др.
Информационной базой исследования послужили данные Федеральной службы по статистике, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, а также результаты специальных экономических исследований, публикации в журналах научно-практического характера, средствах массовой информации и в сети Internet, собственные расчеты автора.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования в целом состоит в разработке системы финансового менеджмента государственных доходов, включающей в себя теоретические основы и методологические подходы к ее построению, стратегию и механизмы менеджерского управления налогами, неналоговыми доходами и финансовыми резервами в современной России.
Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
-дано четкое разграничение понятий «государственные доходы», «доходы государственного бюджета», «государственная казна»; обоснована необходимость выделения и законодательного закрепления классификации государственных доходов на обычные и чрезвычайные;;
- определены теоретические основы и методологические подходы к организации государственного налогового менеджмента как системы управления налоговыми потоками в рамках установленных процедур и элементов налогового процесса рыночно ориентированными формами и методами с це-
лью финансового обеспечения производства и предоставления требуемого объема и качества общественных благ (выгод, услуг).
- определены и рассчитаны резервы роста налоговых доходов в России
без увеличения налогового бремени (задолженность по налогам и сборам,
налоговые поступления теневого сектора экономики, доходы, не поступив
шие в связи с уклонением от уплаты);
-предложен комплекс мер дальнейшего налогового реформирования, сгруппированный по направлениям: налоги с юридических лиц (налог на прибыль, ЕСН, НДС, акцизы, налог на имущество организаций), налоги с физических лиц, ресурсные налоги, специальные налоговые режимы;
-на основе анализа неналоговых поступлений, как одного из важнейших источников чрезвычайных доходов государства, определены направления и механизмы повышения эффективности использования данного вида государственных доходов: инвентаризация имущества, среднесрочное планирование приватизации государственного и муниципального имущества, и в целом неналоговых доходов; задействование более эффективных форм управления имуществом (аренда, трастовое доверительное управление, вклады уставные капиталы акционерных обществ, выпуск акций под конкретный проект, лизинг);
- проведена группировка государственных финансовых резервов в за
висимости от характера участия в бюджетной системе и управления ими (ре
зервные фонды, Стабилизационный фонд РФ, Инвестиционный фонд РФ, ва
лютные резервы); предложены механизмы формирования и использования
Стабилизационного фонда и Инвестиционного фонда формирования и Фон
да будущих поколений РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке теоретических и методологических основ управления государственными доходами рыночно ориентированными способами и методами. Комплексно раскрыто содержание государственного финансового менеджмента в отно-
шении доходов государства. Основные методологические выводы диссертации доведены до конкретных методических положений и практических предложений. Теоретические результаты исследования составили методологическую базу прикладных разработок.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты прикладного характера вооружат органы государственной власти как субъектов управления необходимым инструментарием для менеджерского управления доходным потенциалом, для стратегии и тактики государственной финансовой политики в области доходов, ориентированной на результат. В частности, это касается резервов увеличения налоговых источников формирования бюджета и направлений дальнейшего реформирования налоговой системы, а также форм и методов формирования и управления чрезвычайными государственными доходами, стимулирования увеличения неналоговых доходов и формирования финансовых резервов государства.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на внутривузовских научно-практических конференциях по итогам НИР СГСЭУ за 2005 и 2006 годы (Саратов, 2006г., 2007г.).
Теоретические, методологические и практические результаты диссертации используются в учебном процессе на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета, при изучении и преподавании дисциплин «Финансы», «Налоговый менеджмент», «Бюджетная система РФ», «Прогнозирование и планирование в налогообложении», «Финансовый менеджмент», что подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.
Отдельные практические результаты диссертационного исследования в области построения эффективной системы управления государственными доходами были использованы в своей деятельности Министерством финансов Саратовской области, что также подтверждено справкой о внедрении.
Основные выводы и предложения нашли отражение в 5 публикациях общим объемом 7,95 п.л., в том числе 2 статьи в издательствах, рекомендованных ВАК, в объеме 1,3 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
1. Теоретический анализ государственных доходов и управления
Понятие и классификация государственных доходов
Государство в рыночной экономике представляет собой хозяйствующий субъект, производящий специфический товар - общественные блага и услуги, как макроэкономическое юридическое лицо, ведущее свое финансовое хозяйство, имеющее свой «расчетный счет» - бюджет, в котором отражаются и балансируются государственные доходы и государственные расходы.1 Как и у любого хозяйствующего субъекта (организации, домашнего хозяйства), у государства должны быть доходы, необходимые для реализации своих функций, для финансирования государственных расходов и формирования государственных финансовых резервов.
Прежде чем рассмотреть специфику государственных доходов, необходимо осмыслить сами понятия «доходы» и «государственные доходы» и попытаться представить свою интерпретацию.
Все хозяйствующие субъекты в том или ином смысле употребляют понятие «доход» при характеристике своей деятельности. Доход - это распространенное широко применяемое, и в то же время крайне многозначное понятие, употребляемое в разнообразных значениях. При этом законодательно трактовка данного термина раскрывается в различных отраслях права (налоговом, гражданском и др.). Единого определения данного понятия не существует, в связи с чем может возникать двучтения, разногласия. В широком смысле слова, обозначает любой приток денежных средств или получение материальных ценностей, обладающих денежной стоимостью.
Понятие «доход» возникло в обществе благодаря осознанию человеком категории деньги. В более ранние периоды истории все то, что он получал в свое распоряжение, имело натуральный характер и воспринималось им как нечто конкретно осязаемое. Денежная оболочка имущества позволяет принимать его в абстрактной форме, как нечто обобщенное.
Под доходом понимается и экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить (ст. 41 НК РФ). Доходы рассматривают и как средства в денежной или натуральной форме, получаемые экономическими объектами (отдельным лицом, семьей, предприятием) в результате их экономической деятельности.3
Доходы - сложная экономическая категория, которая действует в тесном взаимодействии с финансами (государственными или публичными). Доход - это результат определенной деятельности, связанной с затратами средств независимо от времени их осуществления. Доходы являются результатом производства, коммерческой, посреднической, иной целенаправленной деятельности и возникают на стадии распределения вновь созданного продукта и услуг. Диалектика доходов состоит в том, что они могут иметь промежуточный характер, т. е. после своего формирования вступают в новый этап распределения, или могут служить в качестве конечных доходов, переходя в новую стадию воспроизводства - обмен (под конечными доходами понимаются доходы, непосредственно используемые). Промежуточный характер доходов проявляется в том, что доходы одного субъекта хозяйствования формируются за счет расходов другого: например, расходы предпринимательского сектора при уплате налогов являются доходами государства, или расходы государства на социальные цели являются доходами отдельных групп населения.
Государственные доходы обслуживаются функцией государственных (публичных) финансов - образования доходов в публично-правовой форме, а государственные расходы - функцией использования этих доходов. В свое время Г.М. Точильников отмечал, что доходы представляют собой формы и методы образования финансовых ресурсов, а расходы при этом - методы и
3 Корельский В.Ф., Гаврилов Р.В. Биржевой словарь: В 2 т.-М., 2000 формы их использования, т.е. понятие расходы выступают как обратная сторона денежных доходов, поскольку расходовать можно только то, что воплощено в доходах.
Для осуществления своих функций государству требуются соответствующие средства, поэтому в его собственность и распоряжение направляется часть национального дохода страны в виде различных денежных платежей и поступлений. В результате государство располагает своими доходами, то есть государственными доходами. Они находятся в собственности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. В процессе формирования своих доходов государство привлекает в свое распоряжение часть чистого дохода, создаваемого в различных областях общественного производства, действующего на основе разных форм собственности — государственной, муниципальной, общественной, частной. Кроме того, государство использует для образования своей финансовой базы и часть личных доходов граждан, полученных ими от участия в производстве, предпринимательской деятельности, от вложения средств в ценные бумаги, от использования имущества и т.д. В формировании доходов государства участвуют все звенья финансовой системы.
В системе публичных финансов совокупные доходы, поступающие в распоряжение всех органов власти можно назвать государственными (публичными) доходами, которые включают в себя не только доходы в государственной, но и в муниципальной собственности.
В экономической и правовой литературе существуют различные дефиниции государственных доходов, в которых в той или иной форме указываются одни и те же основные характеристики их содержания.
Содержание и элементы государственного налогового менеджмента
Налоговые доходы - это основная форма обыкновенных доходов, составляющая подавляющую долю в общей суме последних. Налоги также являются основным источником формирования государственных финансовых резервов.
Опыт многих стран свидетельствует о том, что налоговая система - наиболее активный рычаг государственного регулирования социально-экономического развития, инвестиционной стратегии, внешнеэкономической деятельности, структурных изменений в производстве, ускоренного развития приоритетных отраслей. Налоги приобретают первостепенное значение как инструмент воздействия государства на экономическое поведение участников рыночных отношений и как орудие формирования соответствующей экономической системы.
В большинстве стран власти понимают, что чрезмерные налоги угнетающе действуют на частную инициативу, подрывают производство и в конечном счете на доходную базу государственного бюджета (если частному бизнесу не дать некоторой свободы маневра в налоговых вопросах, то капиталы уводятся в «теневую экономику» и за границу, страна при этом лишается не только потенциальных налоговых поступлений, но и рабочих мест).
Хотя многие предприниматели действительно рассматривают налоги как «потери» для бизнеса, эти платежи, по словам Франклина Делано Рузвельта, являются платой за цивилизованное общество (ему же принадлежит замечание о том, что на свете существуют две неизбежные вещи: смерть и налоги)38. Именно налоги, как взнос в «общий котел» позволяют обществу бороться с врожденными недостатками капитализма, так называемыми провалами рынка, обеспечивают поддержку экономического развития в периоды кризиса и сдерживают инфляцию в периоды интенсивного подъема, финансируют капиталовложения в те сферы, куда частный бизнес не устремляется из-за длительного периода окупаемости проекта.
Большинство специалистов предпочитает видеть в налогах лишь инструмент принуждения, используемый для финансового обеспечения государственных расходов, выводя его за рамки рыночных отношений в область исключительно императивных распределительных (перераспределительных) отношений. Отсюда - отрицание объективных налоговых законов и государственного налогового менеджмента, т.е. отрицание возможности управления налоговым процессом и налогообложением на макроэкономическом уровне рыночными способами.
Причиной возникновения налогов является появление и развитие государства, которому необходимы финансовые ресурсы для выполнения своих функциональных обязанностей.
Под влиянием усилившейся роли государства в конце XIX- в начале XX вв. формируется теория государства как коллективного хозяйствующего субъекта, производящего коллективные (общественные) блага, услуги, ценности, и налоговая теория коллективных потребностей, рассматривающая налог как плата за предоставляемые государством коллективные (общественные) блага.39 Эта теория заняла господствующее положение в финансовой науке, ее поддерживают и современные неоклассики, и неокейнсианцы. Итальянский экономист-социалист А. Лориа отмечал, что государственное хозяйство представляет собой «производство общественных услуг (товаров) и надо приложить к этому особому товару общие законы ценности, которые слагаются различно в разных экономических формах (свободная конкуренция, монополия)»40.
Совершенствование системы управления неналоговыми доходами государства
В настоящее время проблемы формирования и управления в целом неналоговыми доходами в России отошли на второй план на фоне проводимых бюджетной и налоговой реформ. Вместе с тем, для большей активизации всех имеющихся у государства ресурсов особое внимание должно быть уделено именно управлению собственными источниками доходов государства, коими являются неналоговые доходы бюджета.
Неналоговые доходы являются составной частью доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Так же, как и другие платежи в бюджет, неналоговые доходы устанавливаются высшими органами законодательной государственной власти и органами государственного управления Российской Федерации и направляются на образование государственного и местных бюджетов в соответствии с федеральным законом о бюджете на (соответствующий) год.
Неналоговые формы мобилизации финансовых ресурсов имеют характерные черты, отличающие их налоговых поступлений:
-порядок их установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов, согласно которым неналоговые доходы могут носить обязательный и необязательный характер, взиматься на добровольной и принудительной основе;
- для неналоговых доходов не определены конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие элементы;
-для неналоговых платежей характерна большая целевая направленность использования поступлений, закрепленная в правовых актах по порядку исчисления и взимания каждого конкретного платежа, чем по налоговым платежам; - неналоговые доходы жестко не планируются (на практике их планирование осуществляется, исходя из фактических поступлений за предыдущие периоды с учетом динамики, темпов инфляции и изменений в законодательстве).
