Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Одной из главных целей институциональной реформы налоговой системы России является решение задачи построения эффективной подсистемы регионального налогообложения. Отсутствие концептуальных обоснований, нерешенность проблем рационального соотношения принципов федерализма и децентрализации, организации и функционирования налоговой системы, логика генезиса диалектики противоречий в сфере налогообложения на уровне субъектов Российской Федерации объективно обусловливают необходимость разработки новой концепции ее модернизации.
Сложная структура хозяйственной системы России, зависимость результативности государственной экономической политики от действенности средств ее реализации на уровне субъектов Федерации, обуславливают особую значимость разработке концептуальной модели территориально-локализованной компоненты (модульной конструкции) налоговой системы.
Региональная система налогообложения, функционирующая в хозяйственном пространстве, имеющая высокую степень неоднородности, предполагает наличие ряда институциональных различий. Это положение сохраняет актуальность, поскольку присущая дореформенной России межрегиональная дифференциация в процессе реформ существенно увеличилась.
Функционально-институциональное управление территориальным развитием реализуется с использованием системы различных инструментарных средств государственной политики: налоговой, бюджетной, кредитной, инвестиционной, социальной и др. Проблемы, возникающие в связи с применением налоговых, бюджетных и других инструментов в конкретных локализованных территориях есть следствие их разнообразия, сложности механизмов согласования общегосударственных, региональных и местных интересов.
Важность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, необходимость модернизации функционирующих моделей системы регионального налогообложения в экономике России придают теме исследования особую актуальность.
Степень научной разработанности проблемы. Среди многочисленных теорий налогообложения следует выделить классическую теорию А. Смита, Д. Риккардо.
Проблемы теории налогов рассматривались в трудах Дж. Стиглица, Д. Стюарта, П. Прудона, А. Тьера, Б. Франклина, Л. Эрхарда, А.Маршалла.
А. Лаффер, А. Лориа, Ф. Нити, В. Пети, М. Фридмен посвятили свои исследования определению рациональных границ ставок налогообложения. Вопросы налогового бремени и взимания налогов изучали. Д. Боголепов, А. Исаев, Н. Тургенев.
Развитию и анализу современных моделей налогообложения посвящены работы А. Брызгалина, В. Князева, О. Мироновой, М. Романовского, А. Перова, В. Пушкаревой, Д. Черника, С. Шаталова.
Проблемы бюджетного федерализма и реформирования региональной системы налогообложения исследовались X. Алиевым, Л. Андриановым, А. Гончаренко, В. Кашиным, Л. Лавровым, Ю. Лукаш, Ю. Любимцевым, В Незомайкиной, В. Мокрым, А Пантелеевым, Л. Прониной, Т. Поляком.
И. Бушуева, И. Дрожжина, А. Едронов, Ю. Данилевский, Ю. Любимцев, Л. Павлова, В. Пансков, И. Юрзинова, Т. Юткина рассматривают теоретико-методологические аспекты налогообложения.
При всей ценности проведенных исследований, ряд концептуально-прикладных аспектов проблемы модернизации подсистемы регионального налогообложения остается недостаточно разработанным. Модернизация региональной налоговой политики требует ее согласования со стратегией рыночного развития российской экономики, в целом.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в концептуальном обосновании мер модернизации региональной
системы налогообложения в условиях посткризисного развития экономики России.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
определения этапизации и содержания процесса реформирования налоговой системы в рыночной экономике России;
выявления проблемных ситуаций в процессе утверждения принципов налогового федерализма в системе регионального налогообложения;
изучения основ организации системы налогообложения в экономике субъектов Российской Федерации и характеристики применяемых региональных налогов;
диагностики состояния и анализа действенности функционирования системы регионального налогообложения (на примере Ростовской области);
определения векторов и траекторий модернизации налоговой системы России на современном этапе;
отражения особенностей функционирования системы государственного регулирования налоговой политики и налогообложения в регионах.
Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Государственные финансы, п. 2.9 Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы паспорта специальности ВАК России.
Объектом исследования является налоговая система Российской Федерации в ее эмпирически фиксируемом институциональном состоянии, включая подсистему налогообложения на региональном уровне.
Предметом исследования выступает совокупность финансово-экономических отношений между федеральным центром и регионами, связанных с разделением функций и осуществлением деятельности по налогообложению в экономике России.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют концептуальные положения научных трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных развитию системы налогообложения в регионах, разработки Федеральной налоговой службы, материалы конференций по проблеме налогообложения, а также концепции и гипотезы, представленные в работах российских экономистов, исследующих вопросы технологий налогообложения, обеспечивающих устойчивое развитие налоговой системы государства.
Общеметодологические принципы исследования базируются на использовании системно-функционального подхода к аппарату эволюции системы налогообложения в экономике России и определения направлений развития ее региональной подсистемы.
Инструментарно-методический аппарат исследования. В процессе исследования закономерностей становления, функционирования и развития системы налогообложения, определения ее институциональной основы, выявления особенностей функционирования в региональной экономике использованы категориальный анализ, су бъектно-объектный, историко-генетический, системно-функциональный подходы, экономико-статистические группировки, динамические ряды, сравнительный анализ, концептуальное моделирование и др. Каждый из этих методов и приемов применялся адекватно его функциональным возможностям, что позволило обеспечить аргументированность концептуальных положений диссертационной работы и достоверность ее выводов.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, касающиеся вопросов налогообложения, функционирования налоговых органов, приказы Министерства финансов РФ, документы Федеральной налоговой службы России, Основные направления налоговой политики РФ на 2011 и на плановый период 2012-2013гг.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе, официальных данных Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации (Росстат), статистических и информационно-аналитических данных Федеральной налоговой службы РФ, а также территориальных УФНС, материалов монографических исследований, авторских расчетов и Интернет-ресурсов.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в выдвижении и научном обосновании системы теоретических положений, согласно которым модернизация модели регионального налогообложения предполагает совершенствование его механизма на основе диагностики состояния объективного анализа действующей практики налогообложения в регионе, определения поэлементного состава налогооблагаемых баз, тестирования функциональной действительности налоговых режимов, обоснования условий льготирования налогоплательщиков, конкретизации долевых отчислений по налогам в бюджеты различных уровней, выявления преимуществ и недостатков, а также специфики функционирования сложившихся институтов и институциональных дефицитов с учетом обеспечения единства принципов и теоретико-методологических подходов к модернизации системы налогообложения территорий.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Исследование эволюции налоговой системы в России, ее институтов, субъектно-объектной структуры на этапе ее посткризисной модернизации, происходящей в условиях изменяющейся экономической ситуации в стране, связанных с преодолением финансово-экономического кризиса, преобразованием форм собственности, развитием рыночных отношений, позволило выявить ряд особенностей (рост количества дотационных территорий, снижение объемов налоговых поступлений, увеличение государственных расходов), обусловливающих необходимость модернизации системы налогообложения.
2 Механизм налогового федерализма, действующий в России в последнем десятилетии, характеризуется излишней централизацией и гипертрафированием фискальных функций, передачей расходных обязательств на нижестоящие бюджеты без переадресации адекватных дополнительных доходных источников, что не обеспечивает регионам реализацию принципа финансовой самостоятельности и усиливает кризисные явления в системе межбюджетных отношений, способствует возникновению противоречий в позициях их субъектов. Зачастую, номинальные обязанности распорядителей бюджета вышестоящего уровня из которого должно осуществляться финансирование соответствующего полномочия, не совпадают с его реализацией, что приводит к отсутствию условий реализации принципа субсидиарности, эффекта масштаба (наиболее эффективной реализации полномочий), расширению социальных функций субъектов налоговых отношений при отсутствии стабильного механизма их финансирования.
3. Анализ состояния системы регионального налогообложения за прошедшие годы выявил видовое и количественное ограничение закрепленных за субъектами налогов (налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на игорный бизнес), а также факт отсутствия учета федеральными властями различий в уровне социально-экономического развития регионов (в 5,12 раза), что существенно влияет на поступления средств в низовые бюджеты. Действующий порядок формирования межбюджетных отношений не содержит эффективных стимулирующих инструментов выравнивания уровней развития и преодолении подобных ситуаций (оптимальное размещение производительных сил и формирования особых экономических зон в регионах с низкими доходами). Он осложнен еще и отменой ряда льгот, установленных Налоговым кодексом для освобождения от налогообложения организаций в части объектов жилищного фонда и инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, содержание которых полностью или частично финансируется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (хотя сами льготы
предусмотрены в федеральном законодательстве), что значительно снижает налоговые доходы регионов.
Анализ практики налогообложения Ростовской области подтвердил тенденцию перегруппировки доходов бюджетов регионального и муниципального уровня в пользу федерального, что привело к снижению их налоговых поступлений на 10-15 %. Несмотря на увеличение валового регионального продукта за 2005- 2010 гг. более, чем в 2 раза, в регионе снижен налоговый потенциал территорий из-за изменения статуса крупных предприятий, расположенных на территории г. Москвы, смены их собственников, что сказалось на объемах и темпах динамики налоговых поступлений. Хозяйственная система региона является экономикой крупных предприятий: из 61,5 тыс. предприятий, зарегистрированных в регионе, всего 36 крупнейших предприятий области (менее 1 % всего количества) формируют более 30% налоговых поступлений. Ограничение территориальных налоговых органов по срокам уплаты налога на имущество организаций привело к неритмичному поступлению доходных источников по этому налогу (субъектам разрешено устанавливать лишь ежеквартальные авансовые платежи). Совершенствование регионального налогообложения должно быть связано с упорядочением фискальных полномочий региональных органов, в части изменения механизма уплаты налога на имущество организаций (помесячно).
Модернизация региональной системы налогообложения определяется общим трендом реформирования налоговой системы России, в которой одним из важных направлений является совершенствование подсистемы налогообложения доходов населения. Для усиления «социального» характера подоходного налогообложения в условиях динамичной рыночной среды современной российской экономики, отягощенной инфляционными явлениями, представляется целесообразным «привязать» ставки подоходного налога не к абсолютным размерам доходов, а к такому институциональному нормативу, как «прожиточный минимум семьи», который следует ежегодно рассчитывать и утверждать одновременно с принятием закона о бюджете страны (региона) на
очередной год, поскольку работники с минимальными доходами не должны участвовать в финансировании государственных расходов и в накоплении ресурсов на свое пенсионное обеспечение. Налогообложение доходов физических лиц целесообразно производить не по доходам отдельных физических лиц, а по «сумме доходов семьи» по прогрессивной шкале.
6. Недостаточность институциональных предпосылок для проведения в России эффективной федеративной политики привела к централизации бюджетно-налоговых полномочий, с одной стороны, и к неформальной автономии региональных и местных властей, с другой. Основой нестабильности действующего бюджетно-налогового механизма является правовая неопределенность (отсутствие в БК РФ акта закрепления постоянных долей низовых бюджетов от «регулирующих» налогов (НДС, налог на прибыль организации)), а также критериев разграничения расходных полномочий. Действующий бюджетно-налоговый механизм, характеризуется отсутствием в нем признака системности, что привело к формированию в России асимметричной модели бюджетного процесса. Региональная налоговая политика Ростовской области способствует реализации в сфере налоговых отношений стабильной тенденции роста налога на доходы физических лиц (более 40%), что увеличивает налоговое бремя населения и отрицательно воздействует на социальные процессы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в формировании системного подхода к модернизации региональной системы налогообложения, основанной на: создании стабильных и долгосрочных налоговых источников средств региональных бюджетов за счет количественного увеличения собственных налогов (изменения статуса НДФЛ), корректировки действующего порядка уплаты региональных налогов (налог на имущество организаций), выделения в наиболее собираемых федеральных налогах (НДС), доли территориальных образований, уточнения структурного состава источников доходной части бюджетов низовых уровней, их содержательной основы; децентрализации налоговых полномочий и отмены
политики унификации налоговых изъятий на уровне федерального законодательства; выработке критериев разграничения расходных полномочий бюджетов различных уровней; выявления направлений и учета особенностей ее развития в условиях посткризисной динамики.
Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем:
- выявлено, что российская модель налогового федерализма
характеризуется высокой централизацией фискальных функций,
проявляющейся в приоритетности использования федеральным центром
нормативного метода распределения значительной доли «регулирующих»
налогов при низком удельном весе закрепленных за регионами собственных
налогов, недостаточности учета различия в уровнях социально-экономического
развития территорий (более, чем в 5 раз), что не отвечает императиву создания
научно-обоснованной методики формирования необходимого уровня их
бюджетной обеспеченности, усиливает кризисные явления в межбюджетных
отношениях и приводит к неоправданному росту видов и объемов средств,
передаваемых (возмещаемых) из федерального бюджета в региональные;
- обоснована целесообразность возврата льгот регионам, установленных
Налоговым кодексом Российской Федерации в части освобождения от налога
на имущество организаций в отношении объектов жилищного фонда и
инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, что
позволит улучшить финансирование их содержания за счет средств бюджетов
территорий и положительно повлияет на сбалансированность
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
-идентифицированы изменения системы регионального налогообложения Ростовской области и дана углубленная оценка социально-экономических особенностей его функционирования, что позволило проследить структурную трансформацию системы налогообложения на региональном уровне: по видам налогов, источникам формирования и поступления, режимам льготирования, составу налогооблагаемых баз, их доле в общем объеме налоговых платежей,
дать оценку позиции приоритетности налога на доходы физических лиц, составляющего более 40% всего объема налоговых сборов, значительно увеличивающего налоговое бремя физических лиц и отрицательно влияющего на динамику социальных процессов в данном регионе;
определено, что изменение действующих сроков уплаты налога на имущество организаций, в частности, предоставление территориальным органам возможности законодательно устанавливать периодичность уплаты данного налога помесячно вместо ежеквартальных платежей, обеспечит ритмичное аккумулирование налоговых платежей в бюджет региона;
обоснована корректировка и «привязка» ставок подоходного налога не к абсолютным размерам доходов, а к уровню «прожиточного минимума семьи» конкретного региона, предложено налогообложение доходов физических лиц осуществлять по «сумме доходов семьи», используя прогрессивную шкалу, что снимет «антисоциальный» характер подоходного налогообложения и позволит снизить объем предоставляемых государством социальных услуг;
-предложена авторская модель модернизации регионального налогообложения, включающая инструментарий оптимизации распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней за счет возврата в региональный бюджет ранее отмененной доли НДС (4,5%) (изымаемый с 2002 года в федеральный бюджет), а также изменения механизма перераспределения средств налоговых спецрежимов, что позволит повысить удельный вес собственных доходов исследуемого региона на 8,6%.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке стратегии, модернизации системы налогообложения регионов, ее механизма действия при сохранении целостного единства налоговой системы. Теоретические выводы, сделанные в результате исследования, могут быть использованы в учебном процессе при формировании программ нормативных и специальных учебных курсов: «Налоги и налогообложение», «Налоговое планирование», «Налогообложение предприятий и организаций», а также при
разработке общегосударственной политики развития системы налогообложения территорий.
Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по модернизации системы регионального налогообложения, в частности:
-увеличения количества «закрепленных» за территориями (региональными и муниципальными структурами) налогов (НДФЛ);
-изменения режима уплаты имущественных налогов (помесячная уплата налога на имущество организаций вместо ежеквартальных платежей);
-увеличения объема налоговых платежей в региональный бюджет за счет законодательного закрепления за регионом доли НДС (4,5%);
-нивелирования «антисоциального» статуса налога на доходы физических лиц, за счет обложения совокупного дохода «семьи» по прогрессивной шкале.
Выводы, предложенные рекомендации, могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании инструментарных средств налоговой политики, бюджетно-налогового механизма, при решении проблем территориального развития, при выработке дальнейшей стратегии и корректировке курса экономических реформ.
Апробация работы. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на ряде межвузовских научно-практических конференций, проводимых на Юге России в 2005-2011гг.
Публикации результатов исследования. Основное содержание диссертации и результаты проведённых научных исследований изложены в 9 научных публикациях, общим объемом 4,6 п.л., из них лично авторских -3,8 п.л., в том числе три статьи в журналах, рекомендованных ВАК.
Логическая структура и объем диссертационной работы. Цели и задачи диссертационного исследования определили объём и последовательность его изложения. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих 6 параграфов, заключения, списка литературы. Диссертация содержит 159 страниц текста и проиллюстрирована 19 таблицами, 29
рисунками. Библиографический список состоит из 146 наименований.
