Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 12
1.1. Понятие и принципы межбюджетных отношений и межбюджетного выравнивания 12
1.2. Инструменты межбюджетного выравнивания. 26
ГЛАВА 2. СОСТОЯНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ЕС И ЛАТВИИ 49
2.1. Основные тенденции межбюджетного выравнивания в странах ЕС 49
2.2. Особенности системы выравнивания финансов самоуправлений в Латвии 76
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА МЕЖБЮДЖЕТНОГО
ВЫРАВНИВАНИЯ В ЛАТВИИ 114
3.1. Направления совершенствования действующих инструментов межбюджетного выравнивания 114
3.2. Оценка возможности внедрения новых критериев распределения фондов выравнивания в Латвии 124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 140
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 146
ПРИЛОЖЕНИЯ 154
- Понятие и принципы межбюджетных отношений и межбюджетного выравнивания
- Основные тенденции межбюджетного выравнивания в странах ЕС
- Направления совершенствования действующих инструментов межбюджетного выравнивания
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вступление Латвии в 2003 году в Евросоюз повлекло принятие ею принципов и положений, обязательных для исполнения всеми государствами-членами ЕС и положило начало развитию процессов децентрализации системы государственного управления. В этой связи проблема совершенствования местного самоуправления является для Латвии очень актуальной, особенно вопрос финансовой самостоятельности, так как публичные правовые образования не могут быть самостоятельными в выполнении своих функций без достаточных финансовых ресурсов, являющихся основой жизнеобеспечения населения.
В последние годы в Латвии функции регулирования экономических и социальных процессов все более переходят от центральных уровней государственной власти к органам власти местных самоуправлений. В связи с этим возрастает роль местных финансов, составляющих все большую часть финансовых ресурсов государства. При этом существует сильное противоречие между действительно большими задачами местных самоуправлений, установленными законом, и недостатком финансовых ресурсов, которые выделяются на их решение. Бюджетные взаимоотношения между уровнями власти сопряжены с обострением социальной нестабильности, увеличением финансовых проблем и продолжением падения уровня жизни населения.
Конституция Латвии гарантирует каждому гражданину обеспечение государством социальных стандартов. В связи с этим важна разработка как экономической, так и правовой базы, которая должна обеспечить реализацию политики по выравниванию социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Существенная разница между регионами вызвана географическими, демографическими, а в последние годы - политическими факторами. В группе местных самоуправлений бюджетные доходы на одного жителя различаются почти в девять раз. С учетом названных выше обстоятельств поиск оптимальных инструментов межбюджетного выравнивания,
4 базирующихся на объективной оценке, увязке их с социально-экономическим состоянием регионов, с целью совершенствования имеющейся системы распределения бюджетных средств между самоуправлениями в Латвии является актуальной задачей.
Степень разработанности проблемы. Исследованию межбюджетных отношений в последние годы посвящено большое количество работ. Глубокое исследование сущности финансов произвели в своих трудах видные российские ученые: Д.А.Аллахвердян, А.И.Архипов, А.М.Бирман, Э.А.Вознесенский, Л.А.Дробозина, В.В.Иванов, С.И.Лушин, Л.Н.Павлова, Г.Б.Поляк, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.А. Слепов, В.К. Сенчагов.
Первым исследователем в области муниципальных финансов в России можно считать профессора Петербургского университета В.А.Лебедева. Межбюджетные отношения с разных позиций анализировали A.M. Александров, Ю.Я. Вавилов, М.В. Васильева, О.В. Врублевская, СЮ. Глазьев, О.Н. Горбунова, О.Г. Дмитриева, А.Г. Игудин, А.Ю. Козак, Е.В. Коломин, С.И.Котляревский, СМ. Кузнецов, Т.Н. Куцури, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, В.Г. Пансков, И.В. Подпорина, Л.И. Попова, В.М. Родионова, Л.И. Сергеев, Р.Г. Сомоев, Н.Х. Токаев, Г.Л. Шеховцов, В.З.Шевлоков, А.Н. Швецов и другие.
Изучению проблем бюджетно-финансового выравнивания посвящены работы Е.В. Бушмина, СЮ. Глазьева, В.П. Дьяченко, А.Г. Игудина, Л.Л. Игониной, В.Н. Лескина, А.Н. Швецова и др.
Многие исследования в последние годы были посвящены реформированию межбюджетных отношений. Это нашло отражение в работах М. Афанасьева, О.В.Богачевой, A.M. Бабича, О.Г. Бежаева, А.Г. Гранберга, Л.С Гринкевича, А.Г. Игудина, А. Канакова, О.И. Кушхова, Ю.В. Коростелева, В.И. Матеюка, Р.Г. Сомоева, Н.Х. Токаева и др.
Методикам построения эффективного механизма межбюджетного регулирования большое внимание уделено в работах О.Г. Бежаева, О.В. Бога-
5 чева, Е.М.Бухвальда, В.П.Горегляда, Л.С. Гринкевич, Т.А. Позднякова, А.Э. Сланова, В.Б. Христенко, М.И. Яндиев и др.
Широко исследовалась проблема межбюджетных отношений и межбюджетного выравнивания и зарубежными учеными, среди них следует отметить Ю.Дугласа, Д.Элазара, Ч.Тибу, Д.Кинга, Р.Масгрейва, У.Оутса, Д.Сазерлэнда, X. Мартинеса, X. Циммерманна и др.
В Латвии исследованиями в области бюджетных отношений занимались Г.Решина, А.Дуделе, З.Рагс, И.Вайдере, Е.Ванагс, однако исследованиям межбюджетных инструментов выравнивания уделялось недостаточно внимания.
Высоко оценивая полученные этими исследователями результаты, необходимо признать, что еще имеются аспекты, требующие внесения уточнений и доработки с учетом Латвийских реалий.
Актуальность и недостаточная научная разработка проблемы межбюджетных инструментов выравнивания социально-экономических условий регионов и направлений их реформирования определили выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических основ применения межбюджетных инструментов выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов и выработка практических рекомендаций по совершенствованию системы выравнивания бюджетной обеспеченности самоуправлений в Латвии.
В соответствии с поставленной целью в диссертации поставлены и решены следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру:
уточнить сущность и содержание понятий «межбюджетные отношения», «межбюджетное выравнивание»;
исследовать инструменты межбюджетного выравнивания и принципы их применения;
обобщить опыт применения различных инструментов выравнивания в странах ЕС;
на основе анализа существующей в Латвии системы выравнивания обосновать ее достоинства и недостатки;
разработать рекомендации и предложения по оптимизации существующей в Латвии системы выравнивания бюджетной обеспеченности.
Объектом исследования является действующая система межбюджетных отношений Латвии.
Предметом исследования являются межбюджетные инструменты выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов и их применение в Латвии.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды зарубежных ученых, а также специалистов в области публичных финансов, законодательные акты и постановления ЕС, правительства Латвии по регулированию межбюджетных отношений.
В ходе обработки, изучения и анализа накопленных материалов был использован комплекс общенаучных методов познания и методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению данной проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, исторический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный методы исследования с их многообразными способами и приемами.
Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования явились законодательные и нормативные акты Латвийской Республики, Европейского парламента, Евросоюза, Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Российской Федерации, материалы и статистические данные Евростата, Центрального Статистического Управления Латвии, Министерства финансов Латвии, Министерства регионального развития и самоуправлений Латвии, материалы научно-практических конференций.
Рабочая гипотеза диссертации основывается на системе методических положений и позиции автора, согласно которым основой механизма выравнивания социально-экономических условий регионов должны служить научно-обоснованные инструменты выравнивания межбюджетных отношений на основе реализации демократических принципов деятельности самоуправлений, которые бы позволяли смягчить имеющееся объективное неравенство регионов и служили бы целям развития экономики и социального благополучия.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
В Латвии большинство местных бюджетов являются недостаточно обеспеченными в силу различных причин. Дотации из вышестоящих бюджетов являются важным источником доходов региональных бюджетов, их удельный вес составляет до 40%. Предоставляя в таком виде средства, вышестоящие государственные органы оказывают влияние на социально - экономическую политику на местах, имеют возможность контролировать использование этих средств. Предоставление же дотаций, по мнению автора, не должно угрожать главной свободе институций местных самоуправлений -выбирать политику в соответствии со своей компетенцией. Поэтому для устранения несовершенства системы выравнивания необходимо изыскание и применение оптимальных межбюджетных инструментов.
Инструменты межбюджетного выравнивания должны не только нивелировать объективные различия между самоуправлениями, но и способствовать тому, чтобы местные власти старались развивать свою собственную доходную базу, а не ждали бы дотаций из центра. В целях развития демократии, для того, чтобы местные власти реально имели собственные доходы для реализации возложенных на них функций, надо выбирать инструменты, которые были бы менее зависимыми от политических решений.
Для этого в Латвии необходимо использовать в большей мере инструменты вертикального выравнивания, способствующие развитию инициатив местных органов. Прежде всего речь идет о закреплении за самоуправления-
8 ми собственных налогов (в настоящее время за самоуправлениями в Латвии не закреплено ни одного налога) или установлении на долговременной основе части регулируемых доходов, а также о четком разграничении полномочий.
Из существующих в Латвии налогов в разряд налогов самоуправлений можно было бы включить отвечающие этим требованиям подоходный налог с населения, налог на недвижимую собственность и подоходный налог с предприятий или его часть, что стимулировало бы самоуправления на.проведение мероприятий, способствующих росту налоговой базы. При этом одновременно были бы уменьшены встречные финансовые потоки.
Одним из методов оптимизации системы горизонтального выравнивания, по мнению автора, является изменение критериев и их удельного веса при распределении средств из фонда выравнивания финансов самоуправлений. Выбор критериев должен учитывать именно те объективные условия и сложившуюся ситуацию, которые и порождают дифференциацию социально-экономических условий жизнедеятельности регионов.
Научная новизна исследования состоит в обосновании модели горизонтального выравнивания на основе разработанных автором критериев финансовой необходимости и вертикального выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов в Латвии на основе закрепления за самоуправлениями собственных налогов в качестве доходных источников.
К наиболее существенным результатам проведенного исследования следует отнести:
- на основе осмысления сложившихся в современной науке теоретических подходов сформулированы основные элементы системы бюджетного выравнивания условий жизнедеятельности регионов: цели, задачи, принципы, требования, инструменты выравнивания;
- предложена авторская трактовка понятия межбюджетного выравнивания;
выявлены факторы, влияющие на выбор инструментов выравнивания в странах ЕС; установлены критерии распределения фондов выравнивания; определены закономерности их применения; произведена группировка стран ЕС по применяемым инструментам выравнивания.
выявлены положительные стороны и недостатки существующей системы выравнивания финансов самоуправлений в Латвии и внесены предложения по ее усовершенствованию.
обоснованы предложения по разграничению налоговых источников между уровнями бюджетной системы,
- внесены предложения по изменению механизма распределения средств
фонда выравнивания самоуправлений, что позволит при уменьшении взносов
самоуправлений в этот фонд уменьшить уровень дифференциации.
Практическая значимость проведенного исследования обусловлена возможностью использования полученных в исследовании теоретических выводов и практических рекомендаций совершенствовании системы межбюджетного выравнивания в Латвийской Республике. Применение обозначенных в диссертационном исследовании инструментов межбюджетного выравнивания позволит снизить уровень дифференциации социально-экономических условий жизнедеятельности самоуправлений, увеличить их собственную доходную базу и соответственно повысить их экономическую и политическую самостоятельность. Предложенные изменения в существующую систему выравнивания могут быть использованы органами исполнительной власти для совершенствования нормативной базы, а также для осуществления практической деятельности.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на международных научно-практических конференциях в Санкт-Петербургском государственном университете, Российском университете дружбы народов, Университете Николая Коперника (Цехоцинек, Польша) Даугав-
пилсском университете (Даугавпилс, Латвия), Балтийской Международной Академии (Рига, Латвия).
Теоретические положения и практические результаты используются в учебном процессе при преподавании курсов «Финансы и кредит», «Финансовое право» в Балтийской Международной Академии и «Публичные финансы» в Рижской Международной высшей школе экономики и управления (Латвия).
По материалам диссертации опубликовано 9 научных статей общим объемом 8,4 п.л.
Структура диссертационной работы обусловлена целью исследования, работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, 13 приложений, включает 21 таблицу и 1 рисунок.
Во введении обосновывается актуальность темы, формулируется цель, задачи, объект, предмет и методы исследования, характеризуются методологическая и информационная база исследования, научная новизна, апробация работы.
В первой главе «Теоретические аспекты функционирования межбюджетных отношений» исследуются и уточняются теоретические подходы к определению понятий «межбюджетные отношения» и «межбюджетное выравнивание»; принципы, цели, задачи и инструменты межбюджетного выравнивания.
Вторая глава диссертации «Состояние межбюджетных отношений в ЕС и Латвии» посвящена анализу существующих систем выравнивания и использования отдельных инструментов в странах ЕС; экономической оценке существующего механизма межбюджетных отношений по выравниванию бюджетной обеспеченности самоуправлений в Латвии, выявлению существующих положительных сторон системы и имеющихся недостатков.
В третьей главе «Совершенствование механизма межбюджетного выравнивания в Латвии» исследуются возможности по оптимизации системы как вертикального, так и горизонтального выравнивания в Латвии: исследу-
ется соответствие существующих критериев определения финансовой обеспеченности при определении взносов в фонд выравнивания выполняемым функциям, а также обосновывается модель горизонтального выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов Латвии на основе возможности внедрения новых критериев выравнивания бюджетной обеспеченности.
В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам исследования.
В приложениях приводятся данные, более полно раскрывающие основное содержание диссертации.
Понятие и принципы межбюджетных отношений и межбюджетного выравнивания
Существует две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная. Форма государственного устройства - это внутренняя организация государственной власти, принцип деления государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, принципы взаимоотношения между собой центральных и местных государственных органов.1
Унитаризм - (фр. unitarism от лат. unitas - единство) - это одна из двух форм территориальной организации государства. Государство считается унитарным (слитным, простым), если большинство его частей не имеют статуса государственного образования.
В основе понятия «федерализм» лежит латинское слово foedus - «союз». Р.Уотс2 выделяет следующие признаки федерализма:
наличие правительства двух уровней - центрального и регионального;
закрепленное в конституции распределение законодательной, исполнительной власти и разделение доходных источников между этими двумя уровнями власти;
представительство регионов на федеральном уровне, обычно в виде второй палаты парламента;
конституционное право изменять конституцию страны с согласия регионов;
посредничество в форме судебной системы или референдумов при разрешении конфликтов между правительствами;
наличие институтов для межправительственного сотрудничества и соответствующие процессы в тех областях, где распределение полномочий не определено.
В энциклопедическом словаре дается следующее определение: «Федерализм» (от позднелатинского foederatio - союз, объединение) - форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеральные единицы - члены федерации... имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы.
Члены (субъекты) федерации обычно наделяются учредительной властью и обладают ограниченным суверенитетом. Компетенция между Федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией.1
Унитарное государство является более централизованной формой правления, однако решающую роль играют реально существующее распределение властных полномочий между различными уровнями власти и управления. Иногда государство, унитарное по конституции, обладает всеми признаками федеративного устройства и наоборот.
Форма государственного устройства обуславливает построение бюджетной системы государства. Традиционно под бюджетной системой понимают основанную на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемую нормами права совокупность бюджетов различных территориальных уровней.2
Основные тенденции межбюджетного выравнивания в странах ЕС
Латвия является участником Европейского Совета с 1995 года, а с 01.05.2004 года входит в состав Евросоюза. Общим документом, являющимся основой построения межбюджетных отношений в Европе, является Европейская Хартия о местном самоуправлении, подписанная государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. Ее появление было обусловлено начавшимися в 70-е годы XX века процессами децентрализации власти в различных государствах Европы. Хартия стала юридической основой для проведения институциональных реформ и незаменимым базовым документом для демократических реформ в Центральной и Восточной Европе.
Несмотря на разное государственное устройство и количество самоуправлений (см. прил.1), большинство Европейских стран перераспределили полномочия и ответственность между центральными и местными органами власти, существенно расширив круг вопросов местного самоуправления. На основе практики различных государств Европейский Совет разработал, и Комитет Министров утвердил рекомендации, затрагивающие вопросы выравнивания финансов самоуправления: Rec № (91)4 от 22.03.1991 г. о выравнивании финансов между местными самоуправлениями; Rec №(2000)14 от 06.09.2000 г. о местных налогах, выравнивании финансов и дотациях самоуправлениям; Rec №(2005)1 от 19.01.2005 г. о местных и региональных финансовых средствах самоуправлений.
Ведущие направления в отношении выравнивания, определяющие позиции ЕС, состоят в следующем:
Системе выравнивания нужно, хотя бы частично, компенсировать различия финансовой способности самоуправлений для обеспечения средствами финансово-слабых самоуправлений, а также различия, возникающие при исполнении их функций. При этом не нужно компенсировать различие эффективности руководства либо различия стоимости, которая появляется при адаптации уровня услуги к местным нуждам.
Решение о желательном уровне выравнивания является политическим, но важно, чтобы после принятия решения была создана эффективная система выравнивания для осуществления этого решения.
Выравнивания можно достичь с помощью и вертикального и горизонтального выравнивания или их комбинацией. Вертикальное выравнивание уменьшает обиды, риск неудовлетворенности между местными самоуправлениями. Преимущество горизонтального выравнивания - соблюдение принципа солидарности между самоуправлениями одного уровня, а также то, что самоуправления получают большую независимость от центральных учреждений.
В горизонтальном переделе самоуправления должны участвовать в объеме средств, превышающих средние доходы на одного жителя, однако эти объемы не должны быть столь высокими, чтобы препятствовать развитию их доходной базы.
class3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА МЕЖБЮДЖЕТНОГО
ВЫРАВНИВАНИЯ В ЛАТВИИ class3
Направления совершенствования действующих инструментов межбюджетного выравнивания
В результате анализа существующей системы межбюджетного выравнивания в Латвии мы пришли к выводу, что в настоящее время система имеет следующие основные недостатки, которые для совершенствования системы нужно исправить: система распределения вертикальных дотаций крайне политизирована, значительные средства получают те самоуправления, которые возглавляют сторонники правящей коалиции, доминируют инструменты горизонтального выравнивания, которые не мотивируют местные власти к развитию собственной доходной базы, критерии распределения фондов выравнивания являются только демографическими и не учитывают других факторов, вызывающих финансовое неравенство регионов.
Поэтому нужно избирать именно такие инструменты выравнивания, которые бы устраняли именно эти недостатки и способствовали следующим целям реформирования системы межбюджетного выравнивания:
- установление как можно менее субъективного подхода к распределению финансовой помощи самоуправлениям;
- децентрализация доходной базы;
- четкое разграничение расходных полномочий;
- стимулирование укрепления налогового потенциала территорий и развития экономики самоуправлений;
- повышение прозрачности методики расчета трансфертов.
В целях развития демократии, для того, чтобы местные власти реально имели собственные доходы для реализации функций, надо выбирать такие инструменты, которые были бы менее зависимыми от политических решений. При этом инструменты должны способствовать не только выравниванию объективных различий между самоуправлениями, но и содействовать тому, чтобы местные власти были заинтересованы развивать свою собственную доходную базу, а не ожидали бы дотаций из центра. Для этого нужно использовать в большей мере инструменты вертикального выравнивания, способствующие развитию инициатив местных органов, и это такие инструменты, как закрепление собственных налогов или установление на долговременной основе части регулируемых доходов за местными самоуправлениями и четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти.
Для сбалансированности местных бюджетов и обеспечения их самостоятельности- необходимо, прежде всего, четко и качественно установить разграничение расходных полномочий между государственным и местными бюджетами, однако в настоящее время в Латвии этому не уделяется достаточного внимания. Дискуссии, которые ведутся в настоящее время о реформировании межбюджетных отношений по выравниванию социально-экономических условий регионов Латвии, касаются только горизонтальных перераспределительных отношений через фонд выравнивания.
Самоуправления выполняют как свои, „автономные", функции, юридически выступая от своего имени либо от имени другого самоуправления, делегировавшего ему исполнение этой функции, так и государственные делегированные функции, юридически выступая от имени Латвийской Республики. В соответствии с ч. 4 ст. 4 Хартии Европейского местного самоуправления, полномочия местных властей должны быть полными и эксклюзивными. Центральная власть не может их оспорить либо ограничить, за исключением случаев, предусмотренных в законе.
Похожие диссертации на Межбюджетные инструменты выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов : на примере Латвии
