Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственный бюджет, являясь основным инструментом социально-экономической и бюджетной политики, формируется в большинстве развитых стран с дефицитом, что обеспечивает наиболее полное выполнение функций государства.
В Российской Федерации регулирование объемов дефицита бюджета является одной из основных задач бюджетного процесса, так как динамика изменения показателя отношения дефицита бюджета к объему ВВП очень нестабильна. Так, в кризисный период 2008-2010 гг. в федеральном бюджете амплитуда колебания этого показателя составила 9,7% ВВП, при этом, пиковое значение было достигнуто в 2008 году в виде профицита и составило 3,5% ВВП, а максимальное значение дефицита установилось в 2009 году на уровне 6,2% ВВП. Такие колебания объемов дефицита бюджета свидетельствуют о высоких рисках бюджетной системы, обусловленных внешними и внутренними факторами.
К внешним факторам относится зависимость государственного бюджета от нефтегазовых доходов, которые в 2008 году составляли 50% доходов бюджета, в 2011 году - 36,6%, а в 2012 году запланированы на уровне - 43,4%. Основным внутренним фактором является недостаточная мобильность в управлении расходами бюджета, проявляющаяся в отсутствии возможности оперативного изменения их объема. Это является следствием ведомственного подхода к определению объемов бюджетных ассигнований, при котором распорядители бюджетных средств не заинтересованы в снижении объема текущих расходов, так как, при использования выделяемых средств не в полном объеме, в следующем бюджетном периоде ассигнования будут уменьшены на сумму превышения планового объема текущих расходов над фактическим. Также, к внутренним факторам относятся отсутствие анализа эффективности мер, предлагаемых распорядителями, в контексте достижения целей бюджетной политики, и отсутствие конкуренции между различными программами бюджетных расходов, что ведет к снижению качества исполнения бюджета.
Результатом влияния указанных факторов является формирование необоснованного дефицита бюджета, в качестве источников финансирования которого на современном этапе чаще всего используются долговые инструменты, при этом, не учитываются внутренние ресурсы экономики, связанные, например, с налоговыми льготами или общей системой налогового администрирования.
В связи с тем, что Российская Федерация значительно дифференцирована по уровню социально-экономического развития ее субъектов, то особую значимость проблема регулирования объемов дефицита бюджета приобретает на региональном уровне, что подтверждается высокими значениями показателя объема дефицита регионального бюджета по отношению к доходам во всех федеральных округах. При этом, наибольший объем дефицита по отношению к доходам в 2009 году зафиксирован в Центральном федеральном округе (9,81%), а по итогам 2011 года - в Приволжском (5,90%) и Южном (4,89%) федеральных округах. В таких условиях долговое финансирование дефицита регионального бюджета приводит к усилению его зависимости от федерального центра, снижению объемов собственных доходов и, как следствие, к замедлению социально- экономического развития в целом.
Таким образом, анализ современной системы регулирования объемов дефицита бюджета свидетельствует о том, что для повышении эффективности управления бюджетными ресурсами необходимо более глубокое исследование проблемы регулирования объемов дефицита бюджета и источников его финансирования, а также поиск новых усовершенствованных механизмов и методов регулирования, что определяет актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы исследования. Анализ теоретических подходов к исследованию проблем управления дефицитом бюджета показывает, что на современном этапе развития финансовой науки проблемы регулирования объемов дефицита бюджета чаще всего рассматриваются в совокупности с другими элементами бюджетной системы. Врублевская А.В., Година А.М., Дробозина Л.А., Подпорина И.В., Романовский М.В., Сабанти В.М. рассматривают бюджетный дефицит, исключительно, как превышение объема государственных расходов над государственными доходами, и уделяют значительное внимание проблеме сбалансированности бюджетов, при этом, регулирование объема дефицита бюджета сводится к управлению государственным долгом.
Поляк Г.Б., Александров И.М., Полещук В.В, Писаренко К.В., Попкова В.А., Попков С.Ю. широко рассматривают вопросы бюджетного права и полномочий участников бюджетных отношений, а также последствия применения долгового и денежного финансирования дефицита бюджета, также возможности регулирования объема дефицита бюджета через налоговую систему в среднесрочном периоде.
В трудах Бегуновой С.В., Плещеева О.Н., Осадчего Г.Н.,
Пшенникова Е.И., Макаренко А.А., Попковой Н.А. рассматриваются вопросы бюджетного планирования и прогнозирования, а также предлагаются направления повышения эффективности планирования и прогнозирования доходной и расходной частей бюджета для различных отраслей и ведомств, что косвенно воздействует на объем дефицита бюджета. Чигириев В.Ю., Афанасьев М.П., Алехин Б.И., Кравченко А.И., Крадинов П.Г. рассматривают ключевые проблемы системы бюджетирования, ориентированного на результат, а также технологии подготовки программного бюджета, где дефицит бюджета выступает как средство достижения целей бюджетной политики и повышения эффективности регулирования объема дефицита бюджета через повышение эффективности бюджетных расходов.
Исследование вопросов регулирования объема дефицита бюджета и сбалансированности бюджета проводили представители большинства зарубежных экономических школ. Самые значимые из них были проведены Ф. Кене, предложившим концепцию, при которой бюджет должен быть сбалансирован при любых условиях; Дж. М. Кейнсом, разработавшим концепцию антикризисного управления экономикой государства, при которой бюджетный дефицит является средством стабилизации экономики, а его объем не имеет критического значения, для достижения стабильности экономики; Ф. А. фон Хайеком, предложившим балансирование бюджета в рамках экономических циклов, но при условии сохранения свободного рынка.
Среди современных зарубежных авторов, проблема регулирования объема дефицита бюджета подробно рассмотрена в трудах М. Бувье, М.К. Эсклассан, предлагающих введение дополнительных налоговых мер на всех уровнях бюджетной системы Европейского Союза для повышения доходной части бюджета. М. Олсон рассматривает социологический аспект существования дефицита бюджета через применение теории больших и малых групп, а также объясняет с точки зрения социологии стремление к завышению бюджетных расходов.
При этом в научной литературе наблюдается недостаточная проработанность вопросов регулирования объемов дефицита бюджета в контексте современного развития бюджетного процесса, так как исследуемые проблемы рассматриваются авторами или с точки зрения управления государственным долгом, или в рамках управления государственными расходами, что не позволяет полностью раскрыть сущность и специфику процесса регулирования объема дефицита бюджета.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка и научное обоснование методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию методов регулирования объемов дефицита регионального бюджета.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
выявлены тенденции и обобщены проблемы развития современных форм и методов регулирования объемов дефицита регионального бюджета;
выявлены и обоснованы основные инструменты регулирования объемов дефицита бюджета, применяемые в международной практике;
обобщены теоретические и методические подходы к раскрытию сущности и особенностей системы управления дефицитом регионального бюджета;
проанализированы и классифицированы риски современной системы регулирования объемов дефицита бюджета;
определены и обоснованы направления совершенствования методов регулирования объемов дефицита регионального бюджета (на примере Санкт-Петербурга) и разработаны рекомендации по их внедрению.
Предметом исследования в диссертационной работе выступают бюджетные отношения, возникающие в процессе регулирования объемов дефицита бюджета.
Объектом исследования в диссертационной работе являются формы и методы регулирования дефицита бюджета.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, посвященные организационным, правовым и экономическим проблемам регулирования объемов дефицита бюджета, а также работы методического и практического характера, связанные с различными аспектами исследуемой проблемы. В процессе исследования были использованы законодательные и нормативные акты, регламентирующие деятельность по регулированию объема дефицита бюджета. Для решения поставленных задач применялись методы статистических исследований, методы классификаций, структурный анализ, обобщение и систематизация.
Информационной базой для диссертационной работы послужили материалы исследований зарубежных и отечественных авторов, публикации МВФ, данные статистических служб иностранных государства, а также данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и г. Санкт-
Петербурга.
Соответствие диссертации Паспорту научных специальностей. Диссертационная работа соответствует специальности 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.24 - Источники финансирования дефицитов бюджетов и государственного долга, проблемы бюджетного дефицита в исполнении долгосрочной стратегии экономической политики, 2.8 - Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, - Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки России (экономические науки).
Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в решении важной социально-экономической задачи, связанной с уточнением и развитием методов регулирования объемов дефицитов бюджетов на субнациональном уровне.
На защиту выносятся следующие положения и результаты, обладающие научной новизной:
-
Предложено применение принципа нулевой стоимости, заключающегося в обосновании главными распорядителями бюджетных средств необходимости реализации программы и достаточности выделяемых объемов ассигнований на этапе рассмотрения проекта бюджета региональным органом законодательной власти. Такой подход к формированию расходной части позволит полностью отказаться от индексирования бюджетных расходов и определять объем бюджетных ассигнований на основе результатов деятельности ведомств за предыдущие периоды и ожидаемых результатов от реализации предлагаемых ведомственных программ;
-
Предложена модель перехода регионального бюджетного процесса к программному бюджетированию, в рамках которой предусмотрено расширение бюджетных полномочий регионального парламента по распределению в ходе слушаний объемов ассигнований между программами на основании предложений ведомств, что приведет к повышению целевого характера расходов бюджета и исключению риска формирования необоснованного дефицита бюджета, в результате принятия неэффективных обязательств, а также позволит перераспределять средства между программами для достижения целей бюджетной политики региона;
-
Разработан механизм недолгового финансирования дефицита регионального бюджета за счет использования выпадающих доходов, которые предложено определять как объем налоговых льгот, представленный в денежном выражении по региональным налогам и сборам, а также иных потерь регионального бюджета, связанных с применением элементов налогов, уменьшающих налоговые доходы бюджета. Применение предлагаемого показателя позволит использовать выпадающие доходы в качестве источника финансирования дефицита бюджета за счет оперативного сокращения налоговых льгот и пересмотра региональных нормативно-правовых актов при рассмотрении проекта закона о бюджете региона;
-
В целях повышения точности планирования и соблюдения принципа сопоставимости плановых показателей, предложено применение единого сценария планирования доходной и расходной частей бюджета, что позволит снизить вероятность формирования профицита на этапе исполнения бюджета;
-
Выявлены и обоснованы критерии оптимального объема дефицита регионального бюджета, предельной стоимости заимствований и целесообразности финансирования за счет собственных источников, основанных на анализе эффективности программ ведомств, выраженной во влиянии производимых расходов на ВРП. Предлагаемый подход позволяет увязать объем дефицита бюджета с цикличностью экономического развития региона.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в развитии теоретических и методических подходов к вопросу регулирования объема дефицита бюджета и управления источниками его финансирования на основе оценки эффективности бюджетных расходов.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что методические положения, практические рекомендации и выводы, изложенные в работе, могут быть использованы в бюджетном процессе уполномоченными органами государственной исполнительной и законодательной власти Санкт- Петербурга.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования были доложены, обсуждены и одобрены на II Научном конгрессе студентов и аспирантов «ИНЖЭКОН-2009» (Санкт-Петербург, 2009 год), XII-XIII Межвузовских конференциях аспирантов и докторантов «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе» (Санкт- Петербург, 2010-2011 годы), Международной конференции Фонда изучения государственных финансов «Les controles financiers publics administratifs: quelles mutations?» («Государственный финансовый контроль: каковы последние изменения?», Франция, Париж, Университет «Париж-1 - Сорбонна», 2011 год).
Материалы исследования были использованы при проведении занятий по дисциплинам «Финансы», «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы», «Международный финансовый менеджмент» в ФГБОУ ВПО «Санкт- Петербургский государственный инженерно-экономический университет».
Публикации. Основные результаты и выводы по теме диссертационного исследования отражены автором в девяти научных публикациях общим объемом 2,7 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка. Объем работы составляет 157 страниц, включая 13 таблиц, 12 рисунков, библиографический перечень составлен из 204 источников
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определены цель и задачи исследования, его предмет и объект, методологическая и информационная база, научная новизна и практическая значимость.
В первой главе «Современные аспекты обеспечения сбалансированности государственного бюджета» проведен анализ современного состояния системы управления дефицитом бюджета в России, обобщен зарубежный опыт в рассматриваемой сфере; проведен анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей регулирование объемов дефицита бюджета, а также обобщены основные теоретические и методические подходы к исследованию проблем управления дефицитом бюджета.
Во второй главе «Методологические основы регулирования дефицита бюджета» определены основные формы и методы регулирования объемов дефицита бюджета, выявлены и классифицированы связанные с этим риски; проведен анализ и выявлены особенности регулирования объемов дефицита регионального бюджета и обобщены их методические основы; а также выявлены современные проблемы, заключающиеся в недостаточном целевом характере бюджетных расходов, неполном представлении доходной базы регионального бюджета, применении количественных показателей к оценке эффективности бюджетных расходов, которые не позволяют достаточно полно определить эффективность проводимой бюджетной политики, применении ведомственного способа распределения бюджетных ассигнований и недостаточным качеством бюджетного планирования.
В третьей главе «Пути развития методов регулирования объемов дефицита регионального бюджета» определены ключевые направления повышения эффективности методов регулирования объемов дефицита регионального бюджета и разработаны методические рекомендации по их совершенствованию; разработан и обоснован порядок внедрения предлагаемых рекомендаций и проведена оценка их эффективности.
В заключении обобщены основные выводы и результаты диссертационного исследования.
