Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ 9
1.1. Становление казначейской системы управления государственными финансами в России в условиях переходного периода 9
1.2. Зарубежный опыт организации деятельности казначейских органов по управлению государственными финансами 24
1.3. Проблемы теории и практики развития органов
федерального казначейства в Российской Федерации 41
ГЛАВА 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
2.1. Роль и место казначейской системы в структуре государственных финансов 59
2.2. Факторы, влияющие на эффективность казначейской системы, и их классификация 71
2.3. Методический подход к оценке эффективности казначейской системы 90
ГЛАВА 3. КАЗНАЧЕЙСКИЙ КОНТРОЛЬ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ 105
3.1. Казначейский контроль и его особенности 105
3.2. Механизм казначейского контроля и методика оценки
его эффективности 117
3.3. Основные направления повышения эффективности казначейской
системы управления государственными финансами 127
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 137
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 148
- Становление казначейской системы управления государственными финансами в России в условиях переходного периода
- Роль и место казначейской системы в структуре государственных финансов
- Казначейский контроль и его особенности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономическая и социальная состоятельность государства на современном этапе определяется степенью его участия в обеспечении развития народного хозяйства с целью повышения экономического потенциала как государства, так и населения. В системе государственных мер: управленческих, правовых, технических, технологических важную роль играет система государственных финансов, посредством которой осуществляется финансирование функций государства.
Система государственных финансов Российской Федерации в процессе перехода к рыночным отношениям оказалась разбалансированной в результате глубокого социально-экономического кризиса. Государство оказалось не в состоянии финансировать приоритетные направления своего развития. Неправильная диагностика международными финансовыми организациями проблем экономического развития привела к тому, что трудности в развитии экономики усилились в результате жесткой монетарной политики, приведшей к ситуации, когда более 50% отечественных предприятий оказались неплатежеспособными, что предопределило огромные трудности с обеспечением доходной, а, следовательно, и расходной части бюджета. Одним из направлений повышения роли государства в преодолении кризиса стало создание органов федерального казначейства, на которые был возложен ряд функций по управлению государственными финансами.
Процесс становления казначейской системы является сложным. К настоящему времени накоплен определенный опыт решения практических проблем, связанных с совершенствованием процессов управления государственными финансами. Однако решения принимаются в большей степени
исходя из текущего момента, чем на основе оценки экономической эффективности их последствий, что связано, в первую очередь, с недостаточной теоретической разработанностью проблем управления государственными финансами в нестационарной экономике.
Состояние изученности проблемы. Научные и практические вопросы, связанные с созданием и развитием государственных финансов в современных условиях, отражены в трудах В. К. Сенчагова, В. М. Родио-новой, Л. А. Дробозиной, О. В. Врублевской, М. В. Романовского, Б. М. Са-банти и др. В этих работах рассмотрены проблемы, связанные с формированием системы государственных финансов в нашей стране в условиях переходного периода, раскрыты основные принципы формирования и функционирования бюджетной системы, проанализированы особенности бюджетного процесса. Проблемы становления и развития казначейской системы отражены в работах Т. Г. Нестеренко, А. В. Смирнова, В. Н. Каретина, С. А. Фисен-ко, М. М. Ивановой и др. В целом в указанных работах отражен практический опыт создания федерального казначейства, изложены методические рекомендации по организации практической деятельности органов федерального казначейства. Вместе с тем, на наш взгляд, не получили достаточной разработки вопросы, связанные с определением роли и места органов федерального казначейства в системе государственных финансов, а также с исследованием современной сущности традиционных понятий казны и казначейства, с разработкой методов оценки эффективности казначейской деятельности как в целом, так и по отдельным направлениям, что и определило выбор темы и ее актуальность.
Таким образом, целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных теоретических положений и практических рекомендаций по оценке и повышению эффективности казначейской системы управления государственными финансами.
Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
проведен анализ развития государственных финансов в России в условиях переходного периода и выявлены основные тенденции и проблемы;
проведен анализ зарубежного опыта казначейского управления государственными финансами, выявлены основные модели казначейского управления государственными финансами и их особенности;
проанализированы методические подходы к исследованию эффективности казначейской системы, разработаны методические основы оценки экономической эффективности казначейской системы управления государственными финансами и ее отдельных звеньев;
уточнены методические положения по совершенствованию контроля в казначейской системе управления государственными финансами;
сформулированы практические рекомендации по повышению эффективности казначейской системы управления государственными финансами.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды ведущих отечественных экономистов по теории финансов и теории государственного управления. Для решения поставленных в работе задач применялись диалектический метод, методы системного анализа. Информационную базу составили нормативно-правовые и инструктивные материалы по проблемам становления и развития органов федерального казначейства, информационные материалы Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета, о задачах органов федерального казначейства, статистические данные Госкомстата РФ.
Предметом исследования являются организационно-экономические отношения в сфере государственных финансов и методы оценки их эффективности.
Объектом исследования является казначейская система управления государственными финансами.
Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:
предложены понятия казначейской системы в узком и широком смысле; уточнены роль и место казначейской системы в системе государственных финансов; определено современное понимание сущности казны;
выявлены, обобщены и классифицированы факторы, влияющие на эффективность казначейской системы управления государственными финансами, определены угрозы и методы их минимизации, введено понятие казначейских рисков, обоснован методический подход к их расчету;
разработаны методические основы оценки экономической эффективности казначейской системы управления государственными финансами и ее отдельных звеньев;
введено понятие казначейского контроля, определены его особенности, структурирован механизм казначейского контроля, предложена методика оценки эффективности механизма казначейского контроля;
систематизированы предложения по совершенствованию деятельности органов федерального казначейства и определены основные направления развития казначейской системы управления государственными финансами.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что методические положения и выводы могут быть использованы органами государственной власти и управления для повышения обоснованности форм и методов управления государственными финансами как на макроэкономическом, так и на региональном уровнях. Теоретические положения диссертационной работы используются при проведении занятий по дисциплинам «Бюджетная система РФ», «Финан-
сы», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Финансовый менеджмент в бюджетных организациях» в СПбГИЭУ.
Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и предложения диссертационного исследования докладывались на региональных и всероссийских конференциях по проблемам управления государственными финансами в 2000-2001 гг. в СПбГТУ и СПбГИЭУ.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 156 источников.
Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определены цель и задачи исследования, его предмет и объект, методологическая и информационная база, научная новизна и практическая значимость.
В первой главе диссертации - «Проблемы становления и развития органов федерального казначейства в условиях рыночной экономики» -проанализированы тенденции становления государственных финансов в России и основные мероприятия по переходу на казначейскую систему управления государственными финансами, обобщен зарубежный опыт казначейского управления государственными финансами, проведен анализ публикаций отечественных ученых и практиков по проблемам и перспективам развития федерального казначейства.
Во второй главе - «Методические основы оценки эффективности казначейской системы управления государственными финансами» - обоснован подход к исследованию сущности и структуры казначейской системы, выявлены и классифицированы факторы, влияющие на эффективность казначейской системы в целом и ее отдельных звеньев, введено понятие казначейских рисков, разработаны методические положения по управлению ими, обоснована система показателей по оценке эффективности казначейской системы управления государственными финансами и ее от-
дельных звеньев.
В третьей главе - «Казначейский контроль как инструмент повышения эффективности управления государственными финансами» - введено понятие казначейского контроля, определены его особенности, структурирован механизм казначейского контроля, предложена методика оценки эффективности механизма казначейского контроля, систематизированы предложения по совершенствованию деятельности органов федерального казначейства и определены основные направления развития казначейской системы управления государственными финансами.
В Заключении изложены основные результаты диссертационного исследования.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 7 научных работах общим объемом 1,75 п.л.
Становление казначейской системы управления государственными финансами в России в условиях переходного периода
В современных экономических системах рыночного типа государство взяло на себя широкий спектр обязанностей. Это не только обеспечение обороноспособности страны, правопорядка, защиты существующего строя, но и проведение активной экономической и социальной политики, что позволяет обеспечивать решение экономических проблем, важных для общества, но неподсильных или невыгодных для частного капитала, а также формировать стабильную социальную среду, избавляющую частный капитал от социальных потрясений.
Анализ бюджетов ведущих стран мира показывает, что доля государственных расходов в целом составляет от 30 до 70% ВВП. При в целом наблюдающейся тенденции к сокращению доли государственных расходов в объемах ВВП, следует отметить, что роль государства в экономике индустриально развитых стран значительна и политика государственных расходов во многом определяет перспективы экономического развития стран в современном мире.
Для Российской Федерации построение концепции российского рыночного государства проходит в сложных условиях. При этом одним из ключевых вопросов является состояние государственных финансов в реформируемый период.
Одним из ведущих элементов системы государственных финансов является федеральный бюджет, характер принятия и исполнения которого, а также его структура достаточно полно отражает основные трудности в развитии российской рыночной государственности.
По данным статистической отчетности, научным исследованиям и материалам периодической печати нами была сделана попытка составить сводную таблицу (табл. 1.1), в которой систематизировать данные, характеризующие динамику валового внутреннего продукта, доходов и расходов федерального бюджета и уровень их исполнения, а также темпы инфляции в период 1992-2000 гг. с целью выявить основные тенденции в процессе исполнения федерального бюджета.
К основным проблемам, возникшим при систематизации указанных данных, следует отнести:
отсутствие полных данных об исполнении федерального бюджета по доходам и расходам;
длительный срок обработки данных; несовпадение большинства статистических данных из различных источников, причем эти отклонения достаточно велики.
За исходные данные были взяты цифры, характеризующие доходы федерального бюджета, уровень инфляции, уровень федерального бюджета к размеру ВВП, приведенные в [67] и дополненные из [71,72,73].
Анализ приведенных в табл. 1.1 данных позволил выявить следующие основные тенденции.
Роль и место казначейской системы в структуре государственных финансов
Государственные финансы представляют собой достаточно сложное явление, которое может быть описано и исследовано через совокупность экономических отношений по поводу формирования и использования государственных фондов денежных и иных средств, необходимых для обеспечения воспроизводства государства.
Государственные финансы могут рассматриваться в поэлементном, системном и управленческом аспектах, каждый из которых имеет право на существование. В поэлементном отношении государственные финансы представляют собой совокупность бюджетов, внебюджетных фондов и государственного кредита, а также объектов государственной собственности. В системном плане государственные финансы представляют собой совокупность элементов и отношений их связывающих. В управленческом плане государственные финансы могут быть представлены через совокупность субъектов и объектов управления, в процессе взаимодействия которых и формируются государственные финансы
С позиций совершенствования государственных финансов представляется, что основные резервы лежат в управленческих отношениях, поскольку посредством управленческих отношений, в основе которых лежат волевые установки государства, осуществляется решение задач воспроизводства государства, суженного, простого или расширенного.
Исследование процессов становления и развития органов федерального казначейства позволило сделать вывод, что на современном этапе целесообразно исследовать казначейскую систему в узком смысле и казначейскую систему в широком смысле.
Подход к казначейской системе в узком смысле, когда под этим понимается совокупность органов федерального казначейства: Главное управление федерального казначейства, территориальные органы - управления федерального казначейства по субъектам федерации и отделения федерального казначейства, - является в публикациях и исследованиях преобладающим. Эта система является иерархической, замкнутой, управляемой. Отношения внутри этой системы имеют характер: нормативно-правовых, информационных, управленческих. Совершенствование функционирования казначейской системы видится по реализации возложенных на нее задач.
Особенности построения казначейской системы в узком смысле и ее целевые установки определяются соответствующими федеральными положениями. При этом, как показывает анализ опыта становления современной российской казначейской системы, особенности развития казначейской системы во многом определялись исходя как из практических потребностей и региональной специфики, так и личностных качеств руководителей.
В узком смысле казначейскую систему представляет совокупность органов федерального казначейства и связывающих их отношений по обеспечению исполнения федерального бюджета. При этом подходе реализуется организационно-иерархический подход, при котором эффективность функционирования этой системы определяется внутри организационными факторами: правильностью построения организационных связей, информационных потоков, системы контроля, мотивации. Такой подход является плодотворным при разработке организационных схем совершенствования деятельности органов федерального казначейства.
Казначейский контроль и его особенности
Одной из важнейших функций органов федерального казначейства является контроль. Существует достаточно большое количество определений контроля, выберем за исходное следующее: контроль - процесс, обеспечивающий достижение целей [ 66 ]. Сам процесс контроля представляет собой совокупность действий по установлению стандартов, определению допустимых отклонений, измерение результатов, сравнению полученных результатов с установленными стандартами, определению действий, которые необходимо предпринять. Поскольку казначейские органы входят в систему государственных финансов, то и казначейский контроль является составной частью общей системы государственного финансового контроля.
Анализ нормативно-правовых документов, регламентирующих цели, задачи, права и обязанности органов государственной власти и управления, позволяет сделать вывод, что в настоящее время функции финансового контроля возложены на значительное число органов: Счетную Палату РФ, Банк России, Министерство финансов в целом и его департаменты и управления: департамент финансового контроля и аудита, страхового надзора, Главное управление федерального казначейства, Министерство РФ по налогам и сборам, Федеральную службу налоговой полиции, Государственный таможенный комитет, Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг, отраслевые министерства и ведомства. В диссертации обобщена информация по содержанию контрольных функций указанных органов (табл. 3.1).
Как следует из перечня контрольных функций министерств и ведомств, задействованных в процессе управления государственными финансами, сферы контроля при осуществлении своей деятельности Счетной Палатой РФ, департамента государственного финансового контроля и аудита, Главного управления федерального казначейства, Министерства по налогам и сборам, Центрального Банка РФ, министерств и ведомств (Министерства экономического развития и торговли, Министерства имущественных отношений) могут частично пересекаться, что в целом ставит в перспективе задачу формирования системы государственного финансового контроля либо как обособленной, либо однозначного закрепления функций за органами власти и управления.
В целом деятельность каждого органа должна иметь свой объект и свою специфику. Поскольку деятельность органов федерального казначейства достаточно четко обозначена по предмету деятельности, поэтому в системе финансового контроля целесообразно выделение казначейского контроля как специфической формы государственного финансового контроля.
Целесообразность выделения казначейского контроля как особой формы контроля обусловлена тем, что на органы федерального казначейства возложены особые контрольные полномочия, которые не имеют другие органы финансового контроля. Полномочия департамента финансового контроля и аудита и его территориальных органов дополняют полномочия органов федерального казначейства, что определяется историческими полномочиями контрольно-ревизионного управления Министерства финансов. С созданием органов федерального казначейства это деление представляется условным и представляется обоснованной точка зрения о подчинении департамента финансового контроля и аудита Главному управлению федерального казначейства для обеспечения единства воли и действий при обеспечении деятельности бюджетных учреждений.
