Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности финансового обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации 9
1.1. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации 9
1.2. Финансовое обеспечение расходных полномочий различных уровней бюджетной системы 20
1.3. Формирование института контроля за движением централизованных бюджетных средств 39
Глава 2. Сравнительный анализ казначейских систем исполнения бюджетов 53
2.1. Механизм исполнения муниципальных бюджетов органами федерального казначейства в Российской Федерации 53
2.2. Зарубежный опыт казначейского исполнения местных бюджетов 69
2.3. Принципы организации казначейского исполнения
муниципальных бюджетов 87
Глава 3. Казначейство - эффективный инструмент исполнения муниципального бюджета 99
3.1. Организационно-функциональная модель казначейского исполнения муниципального бюджета 99
3.2. Методические основы повышения эффективности исполнения местного бюджета 116
3.3. Организационно-правовые и финансовые условия применения информационных технологий при казначейском исполнении бюджета муниципального образования 135
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 143
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 149
ПРИЛОЖЕНИЯ 156
- Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации
- Механизм исполнения муниципальных бюджетов органами федерального казначейства в Российской Федерации
- Организационно-функциональная модель казначейского исполнения муниципального бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы развитие России характеризуется процессом постоянного реформирования бюджетной системы на всех уровнях. При этом актуальной задачей государства остается проведение единой финансовой политики, призванной обеспечить подконтрольность всех централизованных финансовых ресурсов для использования их в качестве важнейшего управляющего фактора развития страны. Экономическое развитие страны невозможно без проведения бюджетной политики, способствующей достижению высокой эффективности государственных расходов, а также без использования элементов современного механизма управления бюджетными ресурсами на базе информационно-технических систем.
Поскольку наиболее точно состояние дел в управлении экономическими и социальными процессами в России отражается в отношениях между центром, регионами и муниципальными образованиями при реализации возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления функций, то эти отношения рассматриваются как основа бюджетного процесса в Российской Федерации.
Перед экономической наукой стоит проблема поиска баланса принципов централизации и децентрализации в организации междбюджетных отношений. Эволюция государственного регулирования и усложнение межбюджетных связей обусловили развитие и постоянное совершенствование механизма бюджетной сбалансированности. Совершенствование финансовых взаимоотношений на федеральном, региональном и местном уровнях по-прежнему остается крайне актуальным.
Современная реформа федеративных отношений направлена на дальнейшую децентрализацию управления внутри субъектов Российской Федерации, поскольку решение сложных социальных вопросов требует долгосрочных усилий целого ряда ведомств по определению национальных приоритетов и удовлетворению местных потребностей по реализации поставленных целей. Первоочередной задачей становится эффективность
использования ограниченных бюджетных ресурсов, особенно на муниципальном уровне. Одним из инструментов является казначейское исполнение бюджета на муниципальном уровне, направленное на совершенствование механизмов распределения и контроля за расходованием бюджетных средств, а также на обеспечение органов исполнительной власти местного самоуправления оперативной и достоверной информацией для принятия ими управленческих решений.
Все вышеизложенное определяет актуальность, цель и задачи данного исследования.
Целью диссертации является исследование особенностей казначейской системы исполнения муниципальных бюджетов и разработка методики повышения эффективности использования бюджетных средств на муниципальном уровне.
В соответствии с целью были поставлены следующие задачи:
- охарактеризовать развитие межбюджетных отношений в России,
направленное на формирование финансовых основ федеративных отношений на
принципах разграничения налогово-бюджетных обязательств, закрепления
доходных источников за муниципальными образованиями, решение проблем
сбалансированности их бюджетов и снижение числа дотационных территорий
местного самоуправления;
- обосновать подходы к разработке форм и организационных процедур
исполнения местных бюджетов, позволяющих обеспечить финансовую
самостоятельность и ответственность органов власти местного самоуправления;
осуществить анализ становления системы казначейского исполнения бюджетов, определить тенденции ее развития, место и роль в системе управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами и на этой основе обосновать необходимость формирования муниципального казначейства;
определить концептуальные подходы к формированию организационно-функциональной модели казначейского исполнения муниципального бюджета для повышения эффективности использования финансовых ресурсов;
- разработать методику перехода на казначейское исполнение местного бюджета муниципальным казначейством в составе финансового органа муниципального образования.
Предметом исследования являются отношения между звеньями бюджетной системы по поводу казначейского исполнения муниципальных бюджетов.
Объектом исследования выбрана деятельность органов исполнительной власти всех уровней, осуществляющих исполнение бюджетов по казначейской системе.
Теоретическая основа и методы исследования. В основу диссертационного исследования положены теоретические работы отечественных и зарубежных авторов в области исполнения бюджетов. Определенный вклад в изучение проблем исполнения бюджетов всех уровней и концептуальных подходов к формированию и развитию казначейской системы внесли Акперов И.Г., Бабич A.M., Бетин О.И., Бриль Д.В., Врублевская О.В, Головач СП., Любимцев Ю.И, Нестеренко Т.Г., Павлов Н.П., Павлова Л.Н., Поляк Г.Б., Прокофьев С.Е., Романовский М.В., Серков Б.Н., Премчанд А., Тер-Минасян Т., Десай П., Гарамфалви Л. и другие.
Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные документы, аналитические материалы Счетной палаты Российской Федерации и методические разработки автора данного исследования. В работе анализируются отчетные данные об исполнении бюджетов всех уровней за ряд лет, представленные Правительством Российской Федерации, Минфином Московской области и финансовым органом г. Иркутска.
Научная новизна работы. Сформулированы концептуальные подходы к организации казначейской системы исполнения муниципального бюджета, дающие максимальный эффект при ориентации на принципы формирования муниципального казначейства.
На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной:
- выявлены причины неэффективности межбюджетных отношений между федеральным, региональными и местными бюджетами, вытекающие из
противоречий, заложенных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в законодательно установленных нормах и фактическим финансовым обеспечением территориальных бюджетов;
сформулированы принципы функционирования муниципального казначейства, являющиеся основой казначейского исполнения местного бюджета: единства казначейства (единство кассы), единства исполнения бюджета, разделения (адресности и целевого характера бюджетных средств), прозрачности исполнения местного бюджета, эффективного использования финансовых ресурсов, финансирования расходов бюджета и осуществления платежей в пределах средств, находящихся на едином счете казначейства ;
определена организационно-функциональная модель казначейского исполнения муниципального бюджета, включающая мобилизацию финансовых ресурсов, кассовое исполнение местного бюджета, контроль за эффективностью использования бюджетных средств;
проведен анализ системы казначейского исполнения муниципальных бюджетов и на его основе разработаны: методические рекомендации по созданию казначейской системы исполнения муниципального бюджета, позволяющие путем совершенствования работы финансовых органов муниципальных образований добиться нового качественного уровня исполнения местных бюджетов, и методика осуществления контроля за исполнением муниципального бюджета с использованием информационных технологий;
разработаны основные организационно-правовые и финансовые условия, ориентированные на применение информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающие деятельность муниципального финансового органа и других органов исполнительной власти муниципального образования, участвующих в процессе исполнения муниципального бюджета, позволяющие реализовать основные принципы казначейского исполнения местных бюджетов.
Практическая значимость работы заключается в том, что отдельные положения, выводы и рекомендации диссертации явились основой при разработке автором методических рекомендаций по переходу на казначейское исполнение бюджета муниципального образования и контролю за исполнением муниципальных финансовых ресурсов. Автором диссертационного исследования
осуществлялась постановка технических заданий для совершенствования комплекса информационной системы управления финансами на этапе его внедрения и эксплуатации в Московской области, который использовался при переводе муниципальных образований на функционирование по казначейской системе в городах и районах Московской и Псковской областей, в г. Иркутске.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались и получили одобрение на «Научно-практической конференции по проблемам казначейского исполнения бюджетов всех уровней» в 2001 году (г. Москва), на региональных семинарах по проблемам исполнения местного бюджета казначейским способом в Московской области в 2000 и 2001 годах.
Результаты исследования реализованы в 2001 - 2002 годах при организации исполнения местных бюджетов казначейским способом в муниципальных образованиях Московской и Псковской областей, в г. Иркутске.
Публикации. По теме диссертации опубликованы 4 работы общим объемом 2,8 п.л., в т.ч. авторские -2,7 п.л.
Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации
Основной задачей государства является стабилизация экономики, которая направлена на обеспечение роста объемов производства, занятости населения, снижения уровня цен, повышение доходов населения, поддержание внутреннего спроса, создание условий для воспроизводства рабочей силы.
Достижение этих задач осуществляется через мобилизацию финансовых средств, их распределение и использование на основе законодательства.
Государство, вмешиваясь в экономику, с целью перераспределения доходов, оказывает влияние на степень различий в уровне потребления и обеспечения благоприятных условий материальной жизни для всех людей общества.
В Российской Федерации государство на протяжении всего переходного периода к рыночной экономике регулирует налогообложение и государственные расходы с целью воздействия на реальный объем национального производства, занятость, инфляцию и экономический рост. Варьируя объемом государственных расходов, достигается сбалансированность спроса и предложения. Кроме того, за весь этот период периодически корректировался уровень ставок налогов и величина государственных расходов. Так увеличение налоговых поступлений влияет на увеличение объема продаж и доходы населения. При создании условий, когда налоговые поступления превышают государственные расходы, возникает их излишек - профицит госбюджета, который позволяет расплатиться по государственным долговым обязательствам.
Проводя финансовую политику, направленную на сдерживание государственных расходов и увеличение налогов и их сочетание, государство тем самым сдерживает падение экономики страны. В тоже время на уровне бюджетной политики государством принимаются все усилия для сбалансированности бюджета по доходам и расходам. В большей степени усилия государства направлены на ежегодно сбалансированный бюджет.
При планомерном проведении бюджетной политики, направленной на достижение эффективности государственных расходов всех уровней бюджетной системы, возможно экономическое развитие страны.
Между тем, анализ соотношения утвержденных федеральными законами о федеральном бюджете и фактически исполненными основными характеристиками федерального бюджета за ряд лет, показывает, что складывающихся профицит федерального бюджета обусловлен, прежде всего, недостаточно четким планированием и искусственно создаваемым показателем профицита.
Механизм исполнения муниципальных бюджетов органами федерального казначейства в Российской Федерации
При исполнении бюджета по доходам органы федерального казначейства осуществляют распределение поступивших доходов по их видам в соответствии с кодами бюджетной классификации, отдельно определяют суммы, подлежащие зачислению в бюджеты различных уровней по их видам, и осуществляют операции по возврату плательщикам излишне уплаченных или взысканных сумм доходов по заключениям налоговых органов.
Однако, в 2002 году, по сравнению с 2001 годом, налоговые доходы территориальных бюджетов увеличились на 1,7 процентных пункта и составили 39,4 % (без учета межбюджетных перераспределений) [32], как видно из данных, представленных в таблице 4 (для сопоставимости в 2002 году данные указаны без учета средств от единого социального налога):
Следует отметить, что увеличение территориальных бюджетов по налогу на прибыль организаций произошло на 4,4 процентных пункта, по акцизам доля территориальных бюджетов увеличилась на 2,1 процентных пункта, по налогам на имущество - на 0,5 процентных пункта, а на совокупный доход - на 0,7 процентных пункта.
Увеличению доли территориальных бюджетов способствовала внедренная система распределения регулирующих доходов между бюджетами всех уровней через органы федерального казначейства.
А вот на резкое сокращение удельного веса платежей за пользование природными ресурсами, по сравнению с 2001 годом, по территориальным бюджетам (в 1,8 раза) повлияло изменение налогового законодательства.
На полноту поступления доходов в бюджеты всех уровней оказывают влияние принимаемые в субъектах Российской Федерации законодательные акты, устанавливающие на территориях субъектов Российской Федерации различные налоговые льготы, что приводит к фактическому занижению нормативов отчислений доходов от уплаты федеральных налогов и сборов, устанавливаемых Федеральными законами о федеральном бюджете на очередной год. Так по данным отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2002 год, нарушения пропорций распределения доходов от уплаты конкретных налогов и сборов между бюджетами разных уровней в целом по Российской Федерации в 2002 году привели к невыполнению нормативов отчислений в федеральный бюджет по акцизам на этиловый спирт-сырец из пищевого сырья (49,89 % при нормативе 50 %) и из всех видов сырья (99,99 % при нормативе 100 %), спиртосодержащие растворы (49,75 % при нормативе 50 %), водку и ликероводочные изделия (49,94 % при нормативе 50 %), по платежам за добычу углеводородного сырья (39,87 % при нормативе 40 %).
Не смотря на то, что зачастую предоставление налоговых льгот (преференций), налоговых кредитов и отсрочек осуществляется в целях развития регионов и отраслей экономики, - это приводят к недопоступлению налоговых платежей в бюджеты всех уровней.
Примером таких потерь от предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов в федеральный бюджет явились потери федерального бюджета в 2001 году в размере 21,3 млрд. рублей. Из них, только по состоянию на 1 октября 2001 года в 10 субъектах Российской Федерации и 9 муниципальных образованиях Российской Федерации действовали отсрочки по налогу на добавленную стоимость на общую сумму 603,6 млн. рублей, предоставленные органами исполнительной власти, в том числе: в Республике Татарстан - на сумму 276,2 млн. рублей, в Ханты-Мансийском автономном округе - на сумму 257,3 млн. рублей.
В целом объем льгот по федеральным налогам, предоставленным в 2001 году законодательством Российской Федерации и межправительственными соглашениями, составил 686,9 млрд. рублей [33].
Организационно-функциональная модель казначейского исполнения муниципального бюджета
Основной целью диссертационного исследования является разработка организационно-функциональной модели казначейского исполнения муниципального бюджета, позволяющей мобилизовать финансовые ресурсы, осуществлять кассовое исполнение местных бюджетов, а также действенный предварительный и текущий контроль за эффективным использованием бюджетных средств.
Для ее достижения рассмотрим три варианта казначейского исполнения местного бюджета:
- отделением федерального казначейства на территории муниципального образования;
- вновь созданным управлением или отделом вне организационной структуры существующего муниципального финансового органа;
- отделом или управлением, созданным в рамках существующего муниципального финансового органа, и подробно обоснуем все преимущества и недостатки каждого из вариантов.
Рассмотрим первый вариант, когда казначейское исполнение местного бюджета осуществляет действующих орган федерального казначейства.
Многие регионы, а в их составе муниципальные образования, перешедшие на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами федерального казначейства, лишились возможности своевременного получения информации о зачислении, возвратах и регулировании доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты, в разрезе сведений о плательщиках, перечисленных ими суммах, назначениях платежей. Что в конечном результате затрудняет процесс планирования и краткосрочного прогнозирования доходной базы и выполнение контрольных функций финансовым органом. Утрата контроля своевременного поступления средств в местный бюджет ведет к ослаблению бюджетной дисциплины. В то же время прохождение платежных документов увеличивается на 3-5 дней, а задержка прохождения банковских документов приводит к задержке платежей и невыполнению обязательств по договорам. Отсутствие объективной информации о наличии финансовых средств и их острая недостаточность не позволяют перегруппировать финансовые ресурсы для рационального их использования, что влияет на процесс определения потребности в заемных средствах, в том числе краткосрочных банковских кредитах.
В силу того, что основной функцией казначейства является предварительный контроль, то он должен осуществляться и на уровне исполнения местного бюджета при его казначейском исполнении органами федерального казначейства. На практике же данная функция органами федерального казначейства (при открытии лицевого счета финансовому управлению муниципального образования и при открытии лицевых счетов ведомствам, в составе которых централизованные бухгалтерии, ведут бухгалтерский учет учреждений образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и других) не осуществляется.
Органы федерального казначейства, при исполнении бюджетов ведомств, находящихся в муниципальных образованиях, осуществляющих бухгалтерский учет в централизованных бухгалтериях, проводят кассовые операции только в рамках распорядителей средств бюджета (централизованных расходов по ведомству). При таком учете не возможно осуществить предварительный контроль расходов бюджета (то есть целевой характер расходов и законность платежей) силами органа федерального казначейства на уровне каждого учреждения, находящего в ведении ведомства. То есть в полном объеме не реализуется принцип прозрачности казначейского исполнения местного бюджета. Финансовые управления вынуждены в своем составе создавать отдел, способный применяя программное обеспечение, решать эту задачу, что явно требует финансовых затрат и решения кадровых вопросов.
Рассмотрим второй вариант, при котором орган представительной власти принимает решение о создании муниципального казначейства, вне существующей структуры органов исполнительной власти муниципального образования.
Преимуществами сосредоточения всех функций исполнения местного бюджета в руках исполнительной власти являются:полная ответственность за конечный результат, возможность оперативно реагировать в кризисных ситуациях (стихийное бедствие, неурожай и т. д.), жесткий контроль всех стадий бюджетного процесса.
При этом, казначейская система исполнения местного бюджета муниципальным казначейством позволяет вести прозрачное для финансового органа и очень точное планирование ежедневных расходов, создает условия полной и постоянной доступности всех активов для управления (отпадает потребность в заемных средствах на покрытие кассовых разрывов, оперативно используются свободные остатки средств на лицевых счетах и средства ежедневных переходящих остатков, размер последних увеличивается как минимум в три раза).
Создание принципиально новой организационной структуры потребует следующих дополнительных действий: решения законодательной власти о создании новой структуры; регистрации в управлении юстиции; утверждения устава организации (с филиалами или отделениями), положения и штатного расписания; регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц; открытия расчетного счета в кредитном учреждении и лицевого счета в отделении федерального казначейства (и лицевого счета в органе, осуществляющем казначейское исполнение бюджета субъекта Российской Федерации).
