Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. НАЛОГОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ В СИСТЕМЕ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ РЕГИОНА....12
1.1. Налоговый потенциал как экономическая категория: его теоретическое содержание 12
1.2. Методические подходы к оценке налогового потенциала территории 39
1.3. Теоретические основы и объективные предпосылки совершенствования механизма государственного налогового планирования 50
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ТЕНДЕНЦИЙ ФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ 63
2.1. Финансово-экономические пропорции развития и их влияние на налоговый потенциал региона 63
2.2. Анализ действующей системы формирования налогового потенциала региона 78
2.3. Налоговое планирование и прогнозирование в Амурской области на
современном этапе 96
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА ОСНОВЕ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА 108
3.1. Совершенствование методики оценки налоговых доходов региона и муниципальных образований на основе налогового потенциала 108
3.2. Практические аспекты использования налогового потенциала в государственном финансовом планировании 125
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 141
Библиографический список использованных источников 147
Приложение 1 Некоторые показатели социально-экономического развития России и Дальневосточного экономического района 163
Приложение 2. Некоторые показатели социально-экономического развития Амурской области 165
Приложение 3. Расчет оценки налогового потенциала и налоговых доходов Амурской области в разрезе муниципальных образований... 170
Приложение 4. Расчет фонда стимулирования при распределении средств фонда финансовой поддержки региона среди
муниципальных образований 182
Приложение 5. Акт о принятии к внедрению результатов научных исследований оценки налогового потенциала
муниципальных образований Амурской области 185
- Налоговый потенциал как экономическая категория: его теоретическое содержание
- Финансово-экономические пропорции развития и их влияние на налоговый потенциал региона
- Совершенствование методики оценки налоговых доходов региона и муниципальных образований на основе налогового потенциала
Введение к работе
Продолжение реформ в России объективно связано с дальнейшим преобразованием финансовой и налогово-бюджетной системы государства. Финансовые ресурсы становятся основными ограничителями увеличения масштабов производства и потребления. Перспективы социально экономической стабилизации, преодоление кризисных явлений и роста производственной активности в экономике России напрямую связываются с уровнем финансового обеспечения территорий.
В сложившихся условиях экономического развития страны и дотационности большинства субъектов Российской Федерации, на первый взгляд выдвигается задача наращивания налогового потенциала регионов. При этом весьма актуальными являются вопросы методологии и методики его оценки, выбор системы показателей, отражающих потенциальную способность региона генерировать бюджетные доходы.
От объективности планирования доходов территории во многом зависит реальность формирования бюджетов и степень обоснованности финансовой поддержки из вышестоящего бюджета. Между тем, существующая в настоящее время в субъектах Федерации, практика определения доходных возможностей территорий характеризуется серьезными изъянами в системе государственного налогового планирования. Следует отметить, что нет единства в методологических подходах, субъекты Федерации планируют налоговые доходы на основе самостоятельно разрабатываемых методик, в основе которых применяется, как правило, традиционный метод с использованием ретроспективных данных о налоговых поступлениях, что закрепляет сложившиеся диспропорции и просчеты в хозяйственной деятельности. Используемые методы не в полной мере учитывают объективные возможности и перспективы экономического развития территорий, недостаточно стимулируют органы власти в мобилизации налогов. Поэтому чрезвычайно актуальное значение приобретают проблемы совершенствования механизма налогового планирования, расширения налоговой базы регионов. В связи с этим региональные органы власти встали перед объективной необходимостью адаптировать существующие методы налогового планирования к сложившимся новым условиям хозяйствования. Такая адаптация должна состоять в обеспечении единых подходов в системе государственного налогового планирования в структурных единицах, различной ведомственной принадлежности, занимающихся прогнозированием и формированием налоговых заданий, их обоснованием и оценкой на региональном уровне, в разработке четкой научно-методической базы и инструментария на основе показателя, объективно отражающего доходные возможности и учитывающего экономические особенности территории, что, на наш взгляд, возможно за счет использования показателя «налоговый потенциал». Государственное финансовое планирование доходов территорий играет особую роль при разработке бюджетов и финансовых балансов территории, а взаимодействие качественно организованного и количественно измеренного налогового потенциала, построение на его основе движущегося в государственную казну денежного потока представляет собой основу эффективного государственного управления.
Поскольку исследование проблем государственного налогового планирования на региональном уровне, нахождение путей их решения, совершенствование современных инструментов в этой области актуальны и значимы не только для теории, но и для практики государственного управления, необходимость совершенствования его механизма является одной из главных задач на современном этапе. В связи с этим настоящая диссертационная работа посвящена вопросам совершенствования механизма государственного налогового планирования в области прогнозирования налоговых доходов территории на региональном уровне и повышения его объективности на основе использования налогового потенциала.
Целью диссертационной работы является исследование теоретических и практических аспектов использования налогового потенциала в рамках системы государственного налогового планирования для оценки налоговых доходов территории на региональном уровне и разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию подобного планирования.
Для достижения цели исследования поставлены следующие задачи:
- сформулировать основные теоретические положения, связанные с исследованием сущности и понятия «налогового потенциала»;
- изучить существующие методы оценки налоговых доходов и налогового потенциала территории и определить инструментарий налогового планирования доходов региона и муниципальных;
- проанализировать целесообразность совершенствования механизма государственного финансового и налогового планирования на региональном уровне, определить роль налогового потенциала в государственном налоговом планировании;
- выявить тенденции и определить факторы, влияющие на формирование налогового потенциала Амурской области;
изучить практическое применение сводных территориальных финансовых балансов, уточнить структуру финансового баланса и методические рекомендации по его разработке на основе налогового потенциала;
- уточнить методическую базу по оценке налоговых доходов региона, муниципальных образований на основе использования налогового потенциала и осуществить на этой базе расчеты на примере Амурской области;
- разработать рекомендации по стимулированию муниципальных образований в повышении эндогенного генерирования собственных налоговых доходов.
Объектом исследования является механизм оценки налогового потенциала региона и муниципальных образований.
Предметом исследования выступают экономические отношения, связанные с формированием и использованием налогового потенциала территории в рамках системы государственного налогового планирования доходов региона.
Теоретической основой исследования послужили результаты фундаментальных исследований как отечественных, так и зарубежных авторов. Среди отечественных ученых можно выделить работы И.Т. Балабанова, СИ. Берлина, А.А. Горбунова, А.Г. Гранберга, А.З. Дадашева, Л.В. Дуканича, В.В. Знаменского, А. Маршалла, П.А. Минакира, М.В. Романовского, В.И. Суслова, Д.Г.Черника, Т.Ф. Юткиной. Среди зарубежных авторов - работы Дж. Кейнса, М.Кендалла, Дж. Сакса, И.Фишера, М.Фридмена.
При раскрытии темы большое влияние на теоретические обобщения автора оказали научные труды известных специалистов в области налогообложения и финансового планирования, применительно к российской специфике, таких как О. Богачевой, И.В.Горского, П.А.Кадочникова, А.Л.Коломиеца, Н.И.Лазаревой, В. Лексина, О.Б.Лугового, С.Н.Леонова, Н.Н. Михеевой, В.В. Савалея, С.А. Суспицина, М.И.Шалюхиной, М. Яндиева и др. В работе использовались результаты исследований ИЭИ ДВО РАН, г. Хабаровск.
В работе учитывались положения законодательных и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации и Амурской области.
Информационной базой исследования явились данные государственной и региональной статистики, финансового департамента Амурской области, Управления Министерства по налогам и сборам РФ по Амурской области, плановые и отчетные показатели бюджета Амурской области. В работе широко использованы статистические данные, аналитические материалы Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, отражающие структурные аспекты экономических процессов, происходящих в стране, в Дальневосточном регионе, материалы,
собранные автором при прохождении зарубежных стажировок, а также материалы научно-практических конференций.
Методологической основой работы послужил системный подход к изучению вопросов оценки налогового потенциала региона. В основе исследования лежит диалектический метод, предопределяющий изучение экономических явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи. В ходе исследования изучались теории, концепции, методологические подходы и методики по теме диссертационной работы.
Применялись общенаучные методы и приемы экономико-статистических исследований - методы системного и сравнительного анализа, обобщение, систематизация, методы экспертных и ретроспективных оценок, экономико-математического и графического моделирования, количественные и качественные методы прогнозирования.
Основные результаты работы состоят в следующем:
1. Обобщен российский и зарубежный подходы к определению категории налогового потенциала и методам его оценки с целью поиска инструментария наиболее приемлемого в практике государственного налогового планирования на региональном уровне.
2. Определена целесообразность совершенствования механизма государственного финансового и налогового планирования доходов территорий на региональном уровне, выявлены его недостатки.
3. Теоретически обоснована необходимость широкого внедрения в практику и произведена практическая апробация использования налогового потенциала в государственном финансовом планировании налоговых доходов региона и муниципальных образований.
4. Определена функциональная зависимость между выбранными макроэкономическими показателями и состоянием налоговой базы, выявлены тенденции и выработаны на этой основе соответствующие алгоритмы и ключевые блоки для объективного планирования налоговых доходов на
основе налогового потенциала.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в настоящее время рассматриваемая проблема остается не до конца изученной и не нашла реального воплощения в законодательных и нормативных документах. Элементы научной новизны заключаются в следующем:
1. Уточнен понятийный аппарат, адекватный оценке доходных возможностей территории, раскрыта сущность и дана авторская трактовка понятия «налоговый потенциал».
2. Дополнена методическая база оценки налоговых доходов региона, муниципальных образований на основе налогового потенциала, базирующегося на использовании налоговых баз и корректирующих коэффициентов.
3. Разработаны рекомендации по корректировки структуры финансового баланса территории и методических рекомендаций по его разработке.
4. Обосновано применение показателя «коэффициент бюджетного стимулирования» муниципальных образований в системе финансового планирования и механизме межбюджетных отношений.
Теоретическая значимость исследования заключается в разработке научно обоснованного подхода, развитии теоретических положений и методических рекомендаций по использованию налогового потенциала при оценке доходных возможностей региона и муниципальных образований в системе государственного финансового планирования на региональном уровне.
Практическая значимость полученных результатов связана с тем, что использование налогового потенциала в государственном финансовом планировании позволяет повысить объективность оценок доходных возможностей регионов и муниципальных образований за счет более полного учета особенностей и структурно-экономического развития территорий. Осуществить на основе полученных данных как оценку финансовой и
бюджетной обеспеченности территорий на региональном уровне, но и формирование бюджетных параметров.
Отдельные положения исследования могут быть использованы в работе финансовых, налоговых и экономических органов субъектов РФ в сфере государственного планирования. Результаты диссертационного исследования и предложения автора по оценке налоговых доходов муниципальных образований на основе налогового потенциала использованы Администрацией Амурской области при планировании налоговых доходов регионов и муниципальных образований.
Теоретические исследования автора и методические рекомендации по определению налоговых доходов территории могут использоваться в учебном процессе экономических вузов.
Апробация исследования. Ряд выводов и разработок полученных автором в процессе диссертационного исследования были использованы в практической деятельности комитета экономики Администрации Амурской области в системе финансового прогнозирования при разработке сводного финансового баланса и оценке налогового потенциала муниципальных образований Амурской области.
Основные положения диссертации докладывались автором на научно-практических конференциях. Основными среди них являются: Всероссийская научная конференция «Актуальные проблемы менеджмента в условиях реформирования российской экономики», проходившей в г. Владивостоке в 1998 г.; Межрегиональной научно-практической конференции «Приоритеты и механизмы общественных преобразований на Востоке России», проходившей в г. Хабаровске в 2000 г; Международной научно-практической конференции «Перспективы развития российских регионов: Дальний Восток и Забайкалье до 2010 г», проходившей в г. Хабаровске в 2001 г.; Международной конференции «Россия-Китай на рубеже веков», проходившей в г. Благовещенске в 2002 г., а также на методических семинарах в
Администрации Амурской области.
Автором опубликовано 11 научных статей, в том числе по теме исследования опубликовано восемь статей объемом 2,23 п.л.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников, включающего 184 наименований и 4 табличных приложений. Основной текст изложен на 143 страницах, включает 19 таблиц, две схемы, 8 рисунков, библиографический список и приложения занимают 30 страниц.
Налоговый потенциал как экономическая категория: его теоретическое содержание
Оценка обеспеченности региона финансовыми ресурсами в настоящий период относится к числу важнейших экономических задач. Для анализа доходных возможностей территорий в экономической литературе применяется категория «налоговый потенциал». В методологическом плане и в целях отработки практического инструментария весьма важно уточнить и четко определить содержание понятия «налоговый потенциал».
В теории и практике встречаются довольно разнообразные подходы к трактовке понятия «налоговый потенциал». Как и все общие научные определения, они не являются полными и исчерпывающими, а их содержание зависит от того, какой аспект финансовой деятельности рассматривается автором. Поэтому в аспекте рассмотрения доходных возможностей территорий, данное понятие требует своего уточнения.
Действующим законодательством Российской Федерации не определено данное понятие. В этой связи нами предпринята попытка обосновать правомерность использования такой важнейшей категории, как налоговый потенциал, в методологии и механизме определения обеспеченности территории финансовыми ресурсами.
Генезис понятия «налоговый потенциал» можно проследить от английского «tax capacity» - "налогоспособность". Данное понятие связано с определением способности базы налогообложения, в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений. Современный макроэкономический подход подразумевает под налоговым потенциалом максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов в условиях действующего законодательства1. В рамках данного подхода встречаются также и другие определения налогового потенциала. В экономической литературе, по определению А. Коломиеца, налоговый потенциал выступает как «потенциально возможная сумма налоговых баз, являющихся основой для исчисления всей совокупности налогов и обязательных платежей на территории данного субъекта Российской Федерации» или «совокупность всех видов налогов на продукцию, производство и прибыль, подоходных и социальных налогов, которые реально можно собрать в рамках данной территории в определенный временной период»3. В исследованиях О. Богачевой отмечается, что в мировой практике под налоговым потенциалом принято понимать «потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен органами власти за определенный промежуток времени (обычно финансовый год) при применении единых на всей территории страны условий налогообложения»4. Такая трактовка налогового потенциала на наш взгляд вполне применима в России при оценке бюджетной обеспеченности территорий.
Финансово-экономические пропорции развития и их влияние на налоговый потенциал региона
Трактовка налогового потенциала как совокупности возможностей для мобилизации налоговых доходов территории предопределяет широкое разнообразие теоретических и практических концепций и взглядов, отражающих зависимость его формирования от процессов регионального экономического развития и эффективности государственного регулирования.
Рассматривая экономический аспект формирования налогового потенциала отдельной территории, следует отметить, что выявление тенденций и особенностей его формирования исследуется нами на примере Амурской области, выступающей самостоятельным субъектом Российской Федерации и являющейся частью Дальневосточного экономического района. Исходной основой научно-практического моделирования взаимосвязи налогового потенциала и экономических процессов является изучение состояния экономики области, пропорции и тенденции развития отдельных отраслей территории.
В сложившихся современных условиях административные и программные методы уже не в полной мере позволяют решать задачи, призванные обеспечить процесс экономического развития и финансового самообеспечения территории. Решение подобного рода задач особенно сложно для регионов, развитие хозяйственных структур которых складывалось в значительной мере под влиянием внеэкономических факторов, таких к примеру, как Дальний Восток, что неизбежно предполагает сложность его адаптации к рыночным установкам в экономической политике.
Задача развития эндогенного налогового потенциала регионального хозяйства в условиях рыночной экономики относится к одной из самых сложных в комплексе задач экономического регулирования. Для субъектов Российской Федерации Дальневосточного региона в сложившейся экономической ситуации данная проблема имеет исключительную важность, поскольку существующие тенденции требуют радикальной трансформации региональной производственной подсистемы сообразно современным экономическим условиям.
Проведенные исследования состояния экономического развития в Амурской области показали, что по своим основным показателям область относится к числу наиболее проблемных регионов России. За годы реформ 1991-1999 гг. экономическая активность в регионе, как и в целом на Дальнем Востоке, получила устойчивую затухающую тенденцию. Так, ежегодно уменьшалась доля области в объеме общероссийских показателей - объеме промышленного производства, инвестиций, налоговых платежей. Лишь с 2000 г. появилась динамика роста.
Занимая 14 место по территории, 20 место по природно-ресурсному потенциалу, 44 по производственному потенциалу среди регионов России, Амурская область производит всего 0,5% среднероссийского ВРП, и поставляет налоговых платежей в бюджетную систему страны только в пределах 0,3% (см. Приложение 2, табл.5). Поэтому область занимает 54 место по финансовому потенциалу и 65 место по финансовой обеспеченности . Эти огромные диспропорции свидетельствуют о неудовлетворительном использовании интеграционных возможностей природно-ресурсного и производственного потенциалов. При этом ВРП на душу населения меньше среднероссийского показателя примерно на треть, с наметившейся тенденцией отставания, о чем свидетельствует тот факт, что если в 1994 г. среднедушевое производство ВРП в текущих ценах было выше среднего по России уровня, то к 2001 г. индекс по отношению к среднему составил 0,524 (см. Приложение 2, табл. 6).
Общеэкономические тенденции в Амурской области продолжают формироваться под влиянием таких специфических факторов, как периферийное положение области по отношению к промышленно развитым районам России, близость к насыщенным зарубежным рынкам потребительских товаров, низкая конкурентоспособность выпускаемых видов продукции.
Производственная динамика в период 1991-2000 гг. складывалась под влиянием местных конъюнктурных и структурно-отраслевых особенностей. Изменение экономической системы в 90-х годах освободило промышленность области, как и всего Дальнего Востока, от жесткой сцепки с народнохозяйственным комплексом страны, а либерализация цен, приведшая к непомерному росту транспортных тарифов, практически отрезала область от российского экономического пространства.
Совершенствование методики оценки налоговых доходов региона и муниципальных образований на основе налогового потенциала
От объективности государственного налогового планирования во многом зависит реальность формирования бюджета и финансовая обеспеченность территории. В связи с этим проблема выбора методов планирования выходит на первый план при определении доходных возможностей территорий. Однако бюджетная сфера региона является сложной, многопараметрической социально-экономической системой. В связи с этим методы оценки налоговых доходов территории должны отражать как регулирующие воздействия со стороны органов государственного управления, так и взаимосвязь с экономикой территории.
Анализ практики налогового планирования доходов региона и муниципальных образований, изложенный выше, позволил выделить основные недостатки применяемых методов. Как правило, слабо учитывается экономический и налоговый потенциал региона а отсутствие общепринятой методики не позволяет обеспечить единый подход к определению доходных возможностей как субъектов Федерации, так и муниципальных образований. Поэтому процесс повышения объективности налогового планирования на региональном уровне сопряжен с задачей совершенствования существующих методов налогового планирования. На наш взгляд нужна гибкая методика оценки налоговых доходов территории, позволяющая учесть уровень и структуру экономического развития как региона, так и муниципальных образований, а также погашение недоимки и уровень собираемости налогов.
Применительно к условиям регионального налогового планирования территорий оценку налоговых доходов региона и муниципальных образований предлагается нами проводить с использованием налогового потенциала, определяемого методом репрезентативной налоговой системы. Выбор данного метода продиктован:
- во-первых - осуществлением оценки налоговых доходов территории с использованием налогового потенциала, базирующегося на налоговых базах, которые отражают как текущую, так и прогнозируемую ситуацию в экономике. При этом нет необходимости применения системы дооценок налоговых поступлений, что исключает субъективизм в процессе бюджетного планирования и дает наиболее точную оценку с точки зрения бюджетных поступлений;
- во- вторых - ориентацией на средний уровень собираемости налогов, а не закрепление фактически сложившегося положения по мобилизации налоговых поступлений по отдельным территориям;
- в- третьих - возможностью применения данного метода как для оценки налоговых доходов субъектов Федерации, так и муниципальных образований.
Подход к оценке налогового потенциала с использованием вышеназванного метода изложен в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации, разработанных во исполнение Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. и одобренных Министерством финансов России (протокол № 5-мф от 22.06.2000г.). Однако попытка реализации данных методических рекомендаций, носящих концептуальный и описательный характер, не принесла успеха и не нашла широкого практического применения в субъектах Федерации в системе финансового планирования.
