Содержание к диссертации
Введение
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИННОВАЦИОННОГО ПОДХОДА К РАЗВИТИЮ ДОХОДНОЙ БАЗЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА 10
1.1 Исследование экономических категорий в управлении доходной базой муниципального бюджета 10
1.2 Методологические подходы к развитию доходной базы муниципального бюджета 33
2 ИССЛЕДОВАНИЕ ФАКТОРОВ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ ДОХОДНУЮ
ЧАСТЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА 57
2.1 Анализ доходной части бюджетов муниципальных образований Вологодской области 57
2.2 Реализация аллокационных инноваций при формировании ресурсной базы муниципального образования 77
2.3 Влияние внутренних связей на доходность ресурсов муниципального хозяйства региона 92
2.4 Влияние внешних факторов на доходность ресурсов муниципального хозяйства региона
3 МЕТОДЫ ПОВЫШЕНИЯ СОБСТВЕННЫХ ДОХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА ОТ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ РЕСУРСОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА 118
3.1 Методы увеличения собственных доходов местного бюджета от производственных объектов муниципальной собственности 118
3.2 Повышение собственных доходов муниципального бюджета от
объектов интеллектуальной собственности 131
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 140
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 143
ПРИЛОЖЕНИЯ
- Исследование экономических категорий в управлении доходной базой муниципального бюджета
- Анализ доходной части бюджетов муниципальных образований Вологодской области
- Методы увеличения собственных доходов местного бюджета от производственных объектов муниципальной собственности
Введение к работе
В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к ведению представительных и исполнительных органов муниципалитетов отнесены вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на территории муниципального образования. Последовательное увеличение функций органов МСУ, рост тарифов на электроэнергию и транспортные перевозки приводит к дефициту бюджетных средств. В этой связи дефицит доходной части муниципального бюджета относится к планируемому показателю, его величина и источники погашения отражаются в законе о бюджете муниципального образования.
Проведенный анализ областного и местных бюджетов Вологодской области за 2001 - 2002 гг. показал, что около 80% муниципальных образований g являются дотационными. К примеру, за 2002 г., в этот перечень не вошли лишь три муниципальных района - Вытегорский, Кадуйский и Тотемскии, и два города с муниципальной формой управления областной центр - г. Вологда и промышленный центр области - г. Череповец. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований в 2002 г. составил 13,1%, в том числе на финансовую поддержку муниципальных образований израсходовали 27,9%.
ж Традиционными источниками покрытия дефицита в доходной части муниципального бюджета являются:
- трансферты (дотации, субвенций и субсидий на финансирование целевых расходов, бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов);
эмиссия ценных бумаг (облигации, векселя, налоговые освобождения, казначейские обязательства);
кредиты коммерческих банков;
- поступления от продажи имущества, находящейся в собственности органов МСУ, и в иных формах.
Рядом российских исследователей подчеркивается несовершенство «дотационного» подхода к формированию муниципальных бюджетов. В этом случае отсутствуют стимулирующие муниципалитеты факторы развития собственной доходной базы на территориях муниципальных образований. В этой связи разработка инновационного подхода к развитию доходной базы муниципальных бюджетов является весьма актуальной задачей.
Степень научной разработанности темы.
Разработке подходов покрытия дефицита в доходной части муниципальных бюджетов посвящены работы ряда российских и зарубежных авторов: Алексеева О.Б., Велихова Л.А., Воронина А.Г., Горного М.Б., Емельянова Н.А., Игнатова В.Г., Лапина В.А., Лапшева П.И., Лифмана Р., Морозовой Т.Г., Побединой М.П., Поляка Г.Б., Рудого В.В., Чаяновой А.В., Черновой И.А., Швецова А.Н., Широкова А.Н., Шичкова А.Н., Шохина Н.Н., Юрковой С.Н. и др. Вопросы инновационной деятельности рассматривались рядом отечественных и зарубежных исследователей: Баев Л.А., Балабанов И.Т., Баранчеев В.П., Бездудный Ф.Ф., Богданов А.И., Валдайцев СВ. , Васильев А.В., Глазьев С.Ю., Горшков В.В., Гунин В.Н., Добров Г.М., Завлин П.Н., Ипатов А.А., Казанцев А.К., Ковалева А.И., Кретова Е.А., Кругликов А.Г., Кулагин А.С., Ляпина С.Ю., Микерин Г.И., Миндели Л.Э., Морозова Г.И., Морозова Н.И., Начаева О.Д., Оголева Л.Н., Румянцева З.П., Смирнова Г.А., Соломатина Н.А., Тесля П.Н., Тюрина В.Ю., Устинов В.А., Уткин Э.А., Фатхутдинов Р.А., Цветков А.Н., Шугуров В.Э., Шумпетер Й.А. и др. В работе использовались федеральные и областные нормативно-правовые документы.
Несмотря на обилие опубликованных научных работ, вопрос изучения факторов, определяющих развитие доходной части муниципальных бюджетов, и подходов покрытия дефицита на основе реализации процессных, технологических, продуктовых и аллокационных инноваций остаются недостаточно исследованными.
Целью исследования является разработка инновационного подхода к развитию доходной базы муниципального бюджета. Для осуществления поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Исследовать доходную часть бюджетов муниципальных образований Вологодской области, источники покрытия дефицита.
2. Исследовать внутренние и внешние факторы, определяющие доходную часть муниципального бюджета.
3. Провести анализ статистических данных параметров, участвующих в бюджетной обеспеченности населения (объем налоговых доходов муниципального бюджета, внутренняя стоимость материальных и нематериальных активов муниципального образования, численность жителей и численность занятых на предприятиях и пр.)
4. Разработать обобщенный параметр, характеризующий налоговую доходность основных производственных фондов предприятий муниципальных образований.
5. Исследовать статистические данные социально-экономического потенциала районов, территориально расположенных вдоль автотрасс Вологда - Новая Ладога и Вологда - Великий Устюг.
6. Исследовать возможности увеличения собственных доходов местного бюджета от производственных объектов муниципальной собственности, объектов интеллектуальной собственности.
Объектом исследования выступает формирование доходообразующих ресурсов муниципального бюджета.
Предметом исследования являются методологические подходы к развитию доходной базы муниципального бюджета.
Методологическая основа исследования состоит в использовании принципов системности, взаимосвязи количественного и качественного, приемов сравнения, обобщения, детализации. Для исследования количественных параметров процессов применялись инструменты математической статистики, в частности, метод корреляционно-регрессионного анализа.
Источниками информации для диссертационного исследования послужили законы о бюджете Вологодской области, отчеты департамента финансов администрации области об исполнении бюджета, статистические материалы Вологодского областного комитета государственной статистики, данные правления Министерства РФ по налогам и сборам по Вологодской области.
Научная новизна диссертационного исследования.
1. Разработан инновационный подход к формированию инвестиционной программы развития доходной базы муниципального бюджета, включающей предприятия производственной сферы, реализующие технологические, процессные, продуктовые и аллокационные инновации, обеспечивающие увеличение налога на имущество, налога на доходы с физических лиц. 2. Обоснован коэффициент налоговой доходности основных производственных фондов предприятий, включающий налоговые доходы муниципального образования, число жителей муниципального образования, внутреннюю стоимость основных производственных фондов предприятий, численность занятых в производстве. Предложено использовать этот комплекс в качестве критериев отбора объектов и объемов инвестирования. 3. Доказано, что межрайонные пассажирские автобусные перевозки, объекты электросвязи являются инфраструктурой развития доходной базы муниципального бюджета. Управление внутренней стоимостью основных производственных фондов муниципальных предприятий, объектов интеллектуальной собственности позволяет перейти от затратных методов эксплуатации объектов муниципального хозяйства, к доходным.
Практическая значимость исследования.
1. Результаты диссертационных исследований использованы при подготовке практических материалов к заседаниям постоянного комитета по экономической политике и бюджетным вопросам парламентской ассоциации «Северо - Запад»: «Повышение эффективности правового поля в управлении доходными ресурсами муниципальных образований Северо - Западного административного округа».
2. Результаты исследований использованы при формировании плана развития ГУП «Областная дирекция автобусных перевозок», разработки инвестиционной программы «Управление пассажирскими межрайонными автобусными перевозками на трассе Вологда - Новая Ладога».
3. Результаты исследований использованы при формировании доходной базы местного бюджета Великоустюгского муниципального района.
4. Результаты диссертационных исследований, в части определения внутренней стоимости производственных объектов муниципальной собственности на основе метода рынка капиталов, приняты на рассмотрение администрацией г. Сокола.
5. Разработки и предложения автора могут быть использованы для анализа принимаемых решений при планировании доходной части бюджетов муниципальных образований региона.
6. Материалы диссертационных исследований применяются в учебном процессе при подготовке экономистов менеджеров по специальности 060810 «Экономика и управление на предприятии по отрасли «Науки и научного обслуживания» и вошли в учебные пособия кафедры экономики и технологии производственных процессов факультета промышленного менеджмента Вологодского государственного технического университета.
Апробация результатов исследования.
Результаты исследования были изложены за период с 2000-2002 гг. на региональной студенческой научной конференции «Молодые исследователи -региону», региональных межвузовских научно-практических конференциях «Вузовская наука - региону», Российской научно-практической конференции «Стратегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональный аспект», научно-практической конференции «Управление технологическим потенциалом промышленного производства региона».
Основные положения диссертационной работы опубликованы в семи научных статьях общим объемом 1,3 п.л.
Объем и структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка использованной литературы. Основной текст изложен на 155 страницах машинописного текста, содержит 30 таблиц, 23 рисунка, 130 библиографических источников, 6 приложений.
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, охарактеризована разработанность темы, сформулированы цели и задачи, определены объект и предмет исследования, научная новизна, изложена практическая значимость работы и апробация результатов исследования.
В первой главе «Теоретические основы инновационного подхода к развитию доходной базы муниципального бюджета» обосновываются понятия и экономические категории в управлении доходной базой муниципального бюджета, проведено исследование существующих методологических подходов покрытия дефицита бюджета муниципальных образований.
Во второй главе «Исследование факторов, определяющих доходную часть муниципального бюджета» проведены исследования доходных источников пополнения бюджетов муниципальных образований Вологодской области, рассмотрена возможность реализации аллокационных инноваций при формировании ресурсной базы муниципальных образований - укрупнение муниципальных районов. Проведены исследования влияния внутренних связей на доходность ресурсов региона (межрайонные пассажирские автобусные перевозки, телекоммуникационные сети), а также выполнены исследования влияния внешних факторов на доходность ресурсов региона. Обоснован выбор приоритетных направлений инвестирования предприятий промышленного производства региона.
В третьей главе «Методы повышения собственных доходов муниципального бюджета от производственных ресурсов муниципального хозяйства» рассмотрены методы увеличения доходной базы муниципального бюджета на основе управления внутренней стоимостью промышленных объектов муниципальной собственности (на примере объединенных очистных сооружениях канализации г. Сокола), объектов интеллектуальной собственности (на примере информационной системы управления пассажирскими автобусными перевозками на Вологодском автовокзале).
Выводы и предложения обобщают результат научного исследования.
Исследование экономических категорий в управлении доходной базой муниципального бюджета
Раскрытие темы диссертационного исследования требует однозначного толкования используемых в работе ключевых понятий и экономических категорий. В связи с этим, остановимся подробно на содержании терминов «муниципальный» и «местный».
До принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (N 1550-1 от 6 июля 1991) а также Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (N 2449-1 от 5 марта 1992) все органы публичной власти ниже уровня Российской Федерации, за исключением высших органов власти автономных республик (АССР), именовались «местные органы государственной власти». Термин «местный» в отношении властных структур в этих условиях имел не столько качественное, сколько количественное содержание и обладал смыслом: относительно менее значимый орган власти. В литературных источниках инер # ция такого подхода сохранилась по настоящее время, вследствие чего слово «местный» нередко трактуется расширительно как «не имеющий федерального значения», т.е. и для обозначения принадлежности к субъектам Российской федерации.
Термин «муниципальный» вошел в отечественное законодательство с принятием Закона «О местном самоуправлении в РСФСР». В научной литературе термин «муниципальный» использовался и ранее, и применялся обычно в соответствии с толкованием словаря В.И. Даля как синоним слова «городской».[64]
В ФЗ «Об общих принципах...» изложена следующая норма: термины «муниципальный», «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». [7] Из приведенного текста закона следует, что термины «муниципальный» и «местный» применимы только для характеристики объектов и отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. В правовых текстах указанные термины могут употребляться в качестве синонимов. Отличие в их использовании вызвано в первую очередь сложившейся лексической практикой, например, «местный бюджет», но «муниципальная собственность».
Что касается термина, характеризующего принадлежность к субъектам Российской федерации, то для этой цели уместно использование термина «региональный». Подобная терминология используется в Совете Европы, в рамках которого действует Конгресс местных и региональных властей, объединяющий представителей властных структур, аналогичных российским органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации. [64, 40]
Следующими основными понятиями, используемыми в диссертационной работе, являются «поселение» и «муниципальное образование» (муниципалитет). В толковом словаре русского языка СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой под словом «поселение» понимается «населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает». В свою очередь под населенным пунктом авторы понимают «общее название мест с постоянными жителями (город, деревня, поселок)» [90]. В Конституции Российской Федерации используется термин «поселение», при этом основной Закон различает городские и сельские поселения.
Термин «муниципальное образование» впервые встречается в Гражданском Кодексе Российской Федерации (ГК РФ). Появление этого термина обусловлено необходимостью обозначения новых субъектов гражданских правоотношений, которыми являются городские, сельские поселения и другие территории, на которых может осуществляться местное самоуправление. Необходимо отметить, что ни в Конституции РФ, ни в ГК РФ прямых определений понятиям «поселение» и «муниципальное образование» не дается. Коллектив авторов А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков, проводивший сопоставление Конституции РФ и ГК РФ, дает следующее определение муниципального образования: территория, на которой проживает население (необязательно компактно и необязательно оседло), и часть городской территории (район в городе), приобретшая определенный статус (статус муниципального образования), позволяющий, в частности, участвовать в гражданских правоотношениях и осуществлять местное самоуправление. [2, 44]
В соответствии с ФЗ «Об общих принципах...» под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. [7] В правовом отношении понятия «муниципальное образование» и «поселение» могут означать одно и то же явление в случае, если поселение имеет статус муниципального образования. Однако Федеральным законом «Об общих принципах...» предусмотрены случаи, когда поселение может не являться муниципальным образованием, т.е. население этого поселения не осуществляет самостоятельно местное самоуправление на своей территории. Поэтому употребление этих терминов несет разную смысловую нагрузку. [44]
class2 ИССЛЕДОВАНИЕ ФАКТОРОВ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ ДОХОДНУЮ
ЧАСТЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА class2
Анализ доходной части бюджетов муниципальных образований Вологодской области
Проведенный анализ налоговых поступлений в бюджет Вологодской области в разрезе основных отраслей экономики региона за 1999-2001 гг. показал, что на долю отраслей промышленного производства приходится от 60,38% до 73,49% налоговых доходов (таблица 2.1). В качестве исходных данных использовались материалы Управления Министерства РФ по налогам и сборам по Вологодской области. Поскольку эта доля на протяжении нескольких лет остается доминирующей, можно сделать вывод, что доходная часть бюджета региона является продуктом капитализации основных производственных фондов предприятий, занятых в отраслях промышленного производства.
Подтверждением этого выступают исследования, проведенные автором статьи «Управление бюджетной доходностью предприятий лесного комплекса» А.В. Беляковой [34]. В таблице 2.2 приведены доли налоговых доходов бюджетов муниципальных образований региона от предприятий лесопромышленного комплекса за 1999 -2001 гг.
Из рассмотрения предложенных данных можно констатировать факт, что в половине муниципальных образований Вологодской области свыше 25% налоговых доходов местных бюджетов формируются за счет предприятий лесопромышленного комплекса. Помимо этого, с каждым годом налоговые поступления от предприятий лесной отрасли региона, как в областной бюджет, так и в бюджет муниципальных образований возрастают. В целом поступления во все уровни бюджетной системы в 2001 г., по сравнению с 1997 г., увеличились на 37% (таблица 2.3). [50]
Необходимо обратить внимание и на тот факт, что роль отраслей промышленности в пополнении доходной части бюджетов Вологодской области несколько снижается (табл. 2.1). Напротив, актуальными в бюджетном процессе становятся такие отрасли народного хозяйства, как строительство, материально-техническое снабжение и сбыт, торговля и общественное питание. Это свидетельствует о том, что развивается муниципальный сектор экономики, и образуются тенденции к формированию достаточной налогооблагаемой базы местных бюджетов.
Проводимые исследования показали, что величина налоговых доходов, рассчитанная для муниципальных образований области различна и зависит от преобладания той или иной отрасли промышленного производства (ввиду различия налоговой нагрузки отраслей народного хозяйства), структуры затрат на производство и реализацию продукции (услуг) и стоимости основных производственных фондов.
Методы увеличения собственных доходов местного бюджета от производственных объектов муниципальной собственности
Для исследования выбран характерный объект, который может быть существенным доходным источником для органов местного самоуправления. Объединенные очистные сооружения (ООСК) г. Сокола принимают и обрабатывают стоки, главным образом, промышленных предприятий города:
- Сокольский целлюлозно-бумажный комбинат (до 80% сбросов): древесно-массный завод; целлюлозный завод; бумфабрика; цех изоплит; цех твердых древесно-волокнистых плит; спиртово-дрожжевой цех;
- Сухонский целлюлозно-бумажный завод: спиртово-дрожжевой цех; кислотный цех; промывной цех; отбельный цех; выпарной цех; очистной цех небеленной целлюлозы; древесно-подготовительный цех (ДПЦ); цех твердых древесно-волокнистых плит (ТДВП-І и ТДВП-И);
- объекты коммунального хозяйства города.
Предприятия получают доход от использования этого сооружения, а муниципалитеты несут убытки и содержат их за счёт собственных бюджетов. Исследования показали, что эти объекты могут быть доходными для муниципальных бюджетов.
В соответствии с 29 статьей ФЗ «Об общих принципах...» органы МСУ вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать объекты муниципальной собственности в аренду. [7] Комитетом по управлению муниципальным имуществом Сокольского муниципального района 26.09.2001 г. объединенные очистные сооружения канализации были переданы в аренду ОАО «Сокольский ЦБК» со сроком аренды - 5 лет. Это решение продиктовано тем обстоятельством, что очистные сооружения являются частью технологического цикла целлюлозно-бумажного производства, проектировались и строились как один из цехов комбината.
До настоящего времени ОАО «Сокольский ЦБК» удавалось удержать затраты на очистку стоков на уровне 1,15 рублей (без НДС). Для сравнения, тарифы на услуги по очистке стоков, предоставляемых водоканалом в г. Вологде, составляют 6,18 рублей (без НДС), а в Череповце - 6,01 рублей (с НДС). Как известно, эти затраты входят в структуру затрат на производство и реализацию продукции. Выбранный объект исследований является характерным для региона с той точки зрения, что приносит собственнику (органам МСУ) убытки, а арендатору муниципальной собственности — определенный доход.
С целью повышения собственных доходов местного бюджета от объекта муниципальной собственности, органы местного самоуправления города намерены придать очистным сооружениям статус субъекта хозяйственной деятельности, передав его в аренду акционерной компании (концерну или холдингу предприятий) — потребителей услуг по приему и очистке стоков, т.е. реализовать аллокационные инновации. Для передачи в аренду объединенных очистных сооружений канализации г. Сокола, в соответствии с ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», предварительно следует выполнить их оценку [8]. Помимо этого, процедура определения внутренней стоимости основных производственных фондов ООСК осуществляется с целью:
- проектирования устойчивой хозяйственной деятельности этого объекта, обеспечивающего стабильную работу действующих предприятий города и создание новых производств,
- решение экологического вопроса.
Дело в том, что рассматриваемый район относится к одному из экологически неблагополучных территорий Вологодской области по выбросам загрязняющих веществ в водоемы. Причина этому - отсутствие качественной локальной очистки на целлюлозно-бумажных предприятиях при одновременном увеличении объем стоков (по сравнению с 2000 годом на 20-30 %) в связи с вводом 10-й бумагоделательной машины на ОАО «Сокольский ЦБК» и наращиванием производственных мощностей на ОАО «Сухонский ЦБЗ». ООСК не обеспечивают качественной очистки даже при загрузке их на 50 %, поэтому на расстоянии 1 км ниже сброса сточных вод сохраняется экстремально высокое загрязнение реки Пелынма. В официальной справке, подписанной начальником областного департамента природных ресурсов В. Кумзеровым, говорится: «Качество стоков на выпуске в 1991-2001 годах не соответствует требованиям. Нормы предельно допустимых содержаний превышались: по содержанию взвешенных веществ в 2-5 раза, БПК - в 35-56 раз, фенолов - в 62-450 раз, формальдегида - в 2-36 раз, метанола - в 18-164 раза, лигнисульфоновых кислот - в 17-34 раза, нефтепродуктов - в 8-36 раз...». Проведение же природоохранных мероприятий затягивается во времени, что может привести к непредсказуемым экологическим бедствиям. [35, 97] На наш взгляд, это связано, с существующими тарифами на очистку стоков.
