Введение к работе
Актуальность темы исследования. Определение границ государственного регулирования финансовых отношений в культурно-досуговой сфере во многом зависит от типа социальной и бюджетной политики государства, напрямую влияющей на степень реализации декларированных приоритетов населению страны в области культуры.
Гарантии на участие в культурной жизни, пользование услугами учреждений культуры, доступ к культурным ценностям, закреплены в Конституции РФ. Данные положения конкретизированы также в целой серии федеральных законов и нормативных правовых актов, многообразие которых обусловлено широким спектром регулируемых государством функций в сфере культуры, реализуемых с использованием бюджетных средств и оплачиваемых фажданами самостоятельно. Перечень таких функций сформулирован в Основах законодательства Российской Федерации о культуре, где провозглашены обязанности и ответственность органов государственного управления за эффективное развитие отрасли и финансовое обеспечение культурной деятельности. Помимо этого, принятые в 90-х годах прошлого века законы РФ отраслевого действия, касающиеся вывоза и ввоза культурных ценностей, развития библиотечного дела, обеспечения сохранности и популяризации Музейного фонда Российской Федерации и музеев, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов нашей страны, закрепили творческую и юридическую самостоятельность учреждений культуры, а также положили начало развитию программного бюджетного финансирования отраслевых расходов.
Интенсивная нормотворческая деятельность привела к тому, что в отрасли в одной из первых были заложены основы отказа от финансирования сети учреждений и перехода к финансированию их функций вне зависимости от формы собственности исполнителей государственных и муниципальных услуг.
Несмотря на определенные результаты, правовые нормы и гарантии все еще продолжают оставаться противоречивыми, что в значительной степени позволяет из года в год сокращать долю расходов бюджета на финансовое обеспечение культуры. При этом основополагающими условиями решения стоящих перед культурой задач, наряду с расширением границ взаимодействия государства с институтами гражданского общества, возрастанием роли и социальной ответственности бизнеса за сохранение культурного наследия, является внедрение в практику обеспечения выполняемых культурой функций современных финансовых инструментов.
Актуальными данные проблемы являются не только для федерального, но субфедерального и местного уровней. Состояние объектов культуры и перечень решаемых с ее помощью задач свидетельствуют о необходимости уточнения методологических принципов реализации государственной политики в сфере культуры, исследования и обобщения международного и отечественного опыта финансирования культурных услуг, разработки и адаптации адекватных методик планирования расходов, оценки их эффективности и результативности.
Для теоретического обоснования выводов данного исследования были использованы труды отечественных ученых, посвященные вопросам определения роли бюджета в макроэкономическом регулировании в условиях рыночных отношений, управления общественными финансами: Врублевской О.В., Грязновой А.Г., Иванова В.В., Ивановой Н.Г., Жукли-нец И.И., Канкуловой М.И., Лазаревой Г.И., Мнацаканяна А.Г., Николаевой В.А., Подпориной ИВ., Поляка Г.Б.,ПоповойМ.И.,РодионовойВ.М., Романовой В.Ф., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сабитовой Н.М., и целого ряда других.
Значение культуры как одного из важнейших факторов формирования человеческого капитала, социальная и экономическая значимость отрасли, финансовый механизм ее функционирования рассматривалось при обращении к работам Алексеева С.А., Вагановой Н.К., Володиной Т.Е.. Гордина В.Э., Гридиной R. Дымниковой А.И., Карповой Г.А., Ларцевой Л., Тульчинского Г. Л., Хоревой Л.В., Шековой Е. Л. и других экономистов.
В трудах указанных авторов анализируются специфические особенности трансформации бюджетного сектора страны под влиянием новых социально-экономических и политических условий. Наиболее оживленно дискутируются вопросы разработки эффективной системы управления общественными финансами, финансового обеспечения бюджетных услуг, в том числе в сфере культуры. Однако исследуемые современными учеными-экономистами вопросы не охватывают всего комплекса проблем управления финансовыми ресурсами в культуре, традиционно тяготеющей к патерналистским принципам управления. В условиях интенсивно развивающейся экономики деятельность субъектов хозяйствования, производящих и поставляющих обществу культурно - досуговые услуги, требует применения особых форм, методов и инструментов государственного регулирования, ориентированных на разграничение выполняемых функций, программ и проектов, подлежащих и не подлежащих финансовому обеспечению за счет общественных фондов потребления.
Активизация процессов формирования новых типов учреждений и организаций, появление новых технологий финансового менеджмента в
некоммерческом секторе экономики, обусловливает необходимость дальнейшего развития правовых норм, устанавливающих порядок финансового обеспечения услуг в сфере культуры на всех уровнях бюджетной системы. Перечисленные и другие позиции, предполагающие безотлагательность их решения, предопределили актуальность темы исследования.
Актуальность темы диссертационной работы обусловила цель, задачи, предмет и объект исследования.
Цель и задачи исследования. Главной целью диссертационного исследования является разработка концепции функционально-ориентированного финансирования государственных и муниципальных услуг в сфере культуры.
Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих задач:
исследовать научные основы регулирования финансовых отношений в социально-культурной сфере России и практическую значимость бюджетной политики в реализации социальных задач государства;
проанализировать особенности правового обеспечения предоставляемых услуг в сфере культуры с целью оптимизации структуры расходных обязательств органов государственного управления и местного самоуправления;
определить организационно-экономические условия финансового обеспечения функций культуры; раскрыть механизм формирования расходов на культуру на субфедеральном уровне;
рассмотреть зарубежный опыт финансовой поддержки культуры и возможности использования отдельных его элементов в России;
обосновать содержание и значимость развития финансово-сберегательных технологий в сфере культуры и принципов организации государственного учета музейных ценностей как важного фактора обеспечения их сохранности;
оценить роль программно-целевых методов в реализации задач государственной полигики в области культуры;
предложить и аргументировать новые методические подходы к определению результативности управления отраслевыми расходами.
Объектом исследования данной научной работы выступают формы, методы и инструменты финансового обеспечения государственных задач и функций в сфере культуры.
Предметом исследования является совокупность финансово-экономических и организационно-правовых отношений, связанных с реализацией основных направлений государственной политики в сфере культуры.
Методологическую и информационную основу диссертационной работы составили положения экономической теории, исследующей функционирование общественного сектора и природу общественных благ; труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по теории государственных и муниципальных финансов, концептуальным основам государственного и муниципального права; нормативные правовые акты, регулирующие процесс финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере культуры; публикации в периодических профильных изданиях; статистические данные; источники сети Интернет.
Использовались также материалы Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства культуры РФ; материалы органов представительной и исполнительной власти ряда субъектов РФ; другие официальные источники информации.
Необходимая глубина исследования, достоверность выводов и рекомендаций обеспечиваются комплексным применением общенаучных методов: диалектического способа познания, системного подхода, методов структурного и функционального анализа, принципов формальной логики, графических материалов и др.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней обоснован и предложен комплекс мер по совершенствованию форм и методов финансового обеспечения культуры в условиях новых общественных предпочтений с организационных, методических и правовых позиций. В частности:
в целях развития общественно-государственных форм управления финансами обоснован принцип взаимной ответственности органов государственного управления, профессиональных общественных организаций и экспертов в области культуры за принятие и реализацию решений в части определения приоритетов, подлежащих бюджетному финансированию и субсидированию;
на основе исследования направлений государственной политики в сфере культуры, выявления и классификации неставдартизируемых услуг культурно-досуговых учреждений внесены предложения по включению в типовую модель бюджетирования, ориентированного на результат, используемую субъектами бюджетного планирования, элементов функционально-ориентированного бюджетирования отраслевых расходов.
Наиболее существенные научные результаты, полученные автором:
1. Структурированы основеіьіє направления государственной политики в сфере культуры, расходные обязательства органов государственного управления и органов местного самоуправления по их реализации.
-
На основе оценки пилотных проектов управления финансовыми ресурсами в сфере культуры и анализа практики субсидирования отраслевых расходов на уровне субъектов РФ предложены более совершенные методики формирования расходов на культуру, основанные на прогнозе стоимости государственных услуг в планируемом периоде и определении финансовых ресурсов, необходимых для их предоставления гражданам.
-
Комплексно раскрыты финансовые и организационно-методические аспекты осуществления экспертизы Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования в сфере культуры.
-
Для обоснования системы измеримых показателей деятельности каждого вида учреждений и организаций культуры, а также результативности проводимых мероприятий определен основополагающий алгоритм действий главных распорядителей бюджетных средств, включающий: комплексный анализ ситуации; увязанную с финансовыми ресурсами постановку задач с выделением приоритетов; оценку финансовых инструментов, с помощью которых возможно их решение; распределение обязанностей и ответственности; обоснование и согласование индикаторов измерения и оценки результатов; сопоставление результатов и затрат; прогнозирование целей и дальнейших перспектив развития отрасли.
-
По результатам анализа региональной целевой программы «Сохранение и развитие культуры в Ставропольском крае на 2006-2008 годы» выявлены недостатки организационно-правового характера, не позволяющие в полной мере достигать стимулирующего эффекта при софинанси-ровании программных мероприятий из бюджетов других уровней или внебюджетных источников.
-
В целях обеспечения сохранности музейных ценностей, находящихся в государственной, муниципальной и частной собственности, выявлены и классифицированы особенности государственного учета экспонатов, включенных и не включенных в Музейный фонд Российской Федерации.
-
Для упорядочения института целевых программ даны рекомендации по внесению ряда изменений в Бюджетный кодекс РФ; во избежание неоднозначного толкования правовых норм, касающихся «социально значимых расходов местных бюджетов Ставропольского края» предложено регламентировать их перечень Законом о бюджете субъекта РФ.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что научные положения работы, направленные на совершенствование управления финансовыми ресурсами в условиях возрастания экономической и социальной роли культуры, могут быть использованы при разработке региональных целевых программ развития отрасли.
Рекомендации по методическому и правовому обеспечению процесса формирования расходов на реализацию государственных и муниципальных услуг в сфере культуры могут быть востребованы при разработке (уточнении) соответствующих нормативных правовых документов.
Материалы диссертационной работы используются также при чтении учебного курса «Бюджетная система Российской Федерации», дисциплинам специализации «Государственные и муниципальные финансы» в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».
Апробация работы. Основные теоретические выводы и практические рекомендации по материалам исследования отражены в 7 публикациях общим объемом 10,0 п.л., в том числе вклад автора 3,5 п.л. Результаты научной работы были доложены и получили одобрение на научно-практических конференциях, в частности, на 1-ой Международной научной конференции «Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики», 28 -29 января 2008 г., СПб ГУЭФ;
Структура работы обусловлена ее целями, задачами и логикой рассмотрения вопросов. Во введении обоснована актуальность темы исследования, определена степень изученности поставленных проблем, сформулированы цель и задачи работы; отражена ее научная новизна и практическая значимость.
