Содержание к диссертации
Введение
Глава I Особенности государственных заимствований на современном этапе реформирования российской экономики
1. Тенденции проявления системного кризиса экономики и его долговая доминанта 8
2. Сущность категории государственного долга и оценка его трансформационных процессов в системе государственных заимствований 28
3. Проблемы формирования и обслуживания государственного внутреннего долга 42
4. Направления и механизмы урегулирования внешней задолженности страны в современных условиях 59
ГЛАВА II. Методологические основы и практика управления государственным долгом
1. Формирование современной системы управления государственным долгом 81
2. Повышение эффективности надзорно-контрольного ресурса государственного регулирования при решении долговых проблем российской экономики 97
3. Методические основы организации контроля формирования и динамики государственного внутреннего долга 108
Глава III. Стратегические приоритеты регулирования региональных задолженностей и долговые аспекты обеспечения экономической безопасности страны
1. Особенности долговых тенденций в субъектах Федерации и их роль в системе государственных заимствований 126
2. Влияние государственного долга на экономическую безопасность страны 139
3. Стратегические приоритеты ослабления долговой нагрузки на экономику в современных условиях 157
Заключение 173
Литература 178
- Тенденции проявления системного кризиса экономики и его долговая доминанта
- Формирование современной системы управления государственным долгом
- Особенности долговых тенденций в субъектах Федерации и их роль в системе государственных заимствований
Введение к работе
Актуальность исследования связана с возрастанием интереса науки и практики к проблемам дефицита федерального и региональных бюджетов и активизацией процесса государственных заимствований, как внутренних, так и внешних, обусловивших возрастание государственного долга. Негативный потенциал сложившихся тенденций в области регулирования денежно- кредитных отношений нашел свое проявление в масштабных деформациях системы платежно-долговых отношений выдвинул на первый план в качестве одной из ключевых экономических проблем страны -проблему формирования и обслуживания государственного долга.
Кризис на рынке государственного долга нанес значительный ущерб экономике страны, так как объемы заимствований превысили все возможные пределы для экономики России переходного периода. Особенно негативные последствия имели ошибочные представления и практические просчеты в области бюджетно-налоговой политики, в частности, это касается неэффективной политики заимствований, слабой платежной дисциплины, чрезмерности расходных обязательств государства, отсутствия реального контроля за использованием государственных средств, их несоответствия возможностям экономики.
Бюджетно-налоговые механизмы должны быть ориентированы на обеспечение и поддержку сбалансированного роста доходов, эффективное распределение ресурсов, оптимизацию системы государственных заимствований, создание условий для выхода экономики страны на траекторию устойчивого развития. К этому необходимо добавить необходимость решения организационных проблем регулирования государственных заимствований, связанных с налаживанием системы государственного финансового контроля, способного повысить эффективность управления «долговым сегментом» экономики страны, снизить уровень угроз безопасности экономике в этой сфере.
Это обусловило основную ориентацию данного исследования, связанную с анализом особенностей долгового кризиса экономики, обоснованием системы управления государственным долгом и выработкой активной государственной политики в этой сфере, решением федеральных внешних и внутренних платежно-долговых проблем и региональных
аспектов сохранения задолженности, а также выработка эффективной стратегии снижения долговой нагрузки на экономику страны.
Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является комплексное исследование особенностей государственных внешних и внутренних заимствований и выработка научно обоснованных рекомендаций по оптимизации системы управления государственным внутренним долгом, включая стратегию снижения долговой нагрузки на экономику страны. Цель исследования предопределила круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание диссертации. К основным из них относится:
анализ тенденций обострения кризисной ситуации в сфере государственных заимствований, особенностей деформационных тенденций в бюджетном процессе и финансовой системе страны;
исследование теоретико-методических основ формирования и обслуживания государственного внутреннего долга; ,
выработка рекомендаций по формированию современной системы управления государственным долгом;
разработка методических рекомендаций по государственному контролю за формированием и обслуживанием государственного внутреннего долга;
исследование и подготовка рекомендаций по использованию механизмов региональной системы регулирования заимствований;
обоснование стратегических подходов к выходу экономики из долгового кризиса.
Предмет и объект исследования.
Предметом исследования являются процессы государственных заимствований, комплекс бюджетно-налоговых отношений, связанных с формированием и обслуживанием государственного долга.
Объектом исследования является финансово-бюджетная система страны и ее сегмент, связанный с управлением государственным долгом.
Научная методология исследования базируется на методических подходах, обоснованных в фундаментальных трудах отечественных и зарубежных ученых, исследованиях проблемы бюджетно-налогового регулирования и процессов государственных заимствований.
В процессе исследования использовались указы, постановления и распоряжения Президента и Правительства РФ, решения Федерального собрания РФ, методические и инструктивные материалы Центрального банка России, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, данные Госкомстата России и др.
В ходе исследования были применены методы системного, логического и сравнительного анализа, статистический анализ динамических рядов, факторный анализ и др.
Научная новизна исследований состоит в комплексном анализе современных тенденций государственных заимствований, механизмов бюджетно-контрольного регулирования долговых отношений, выработке практических мер по управлению государственным долгом и стратегии выхода из долгового кризиса.
Наиболее существенные результаты, полученные лично автором:
выявлены причины и нарушения финансово-экономического равновесия в экономике под влиянием воспроизводственных дисбалансов и обоснована принципиальная схема вхождения российской экономики в платежно-долговой кризис;
предложены теоретико-методологические основы формирования и обслуживания государственного внутреннего долга, его генезис, структура и классификация долга, выявлен мультипликационный эффект неплатежей и долговых обязательств и определены воспроизводственные ограничения экономики долгов и неплатежей;
обоснованы принципы и механизмы формирования современной системы управления государственным долгом, тенденции его реструктуризации, систематизированы методы управления госдолгом и предложена организационная схема управления госдолгом;
даны предложения по повышению эффективности использования государственного финансового надзорно-контрольного ресурса при решении долговых проблем экономики, разработаны методические указания по контролю за формированием и обслуживанием внутреннего государственного долга;
определены стратегические приоритеты регулирования региональных задолженностей, разработаны рекомендации по формированию
региональных антидолговых программ, включая сценарные подходы к выходу из долгового кризиса субъекта Федерации;
разработаны предложения по обеспечению экономической безопасности в сфере государственных заимствований, в частности, обоснованы меры по ограничению теневой экономики, снижению уровня бегства капитала, предложена система индикаторов (пороговых значений) безопасности в области долговых отношений;
предложена концепция выхода из долгового кризиса на основе реализации стратегии умеренного увеличения государственного долга, определены основные меры долгосрочной программы обеспечения предельных объемов госдолга.
Практическое значение и апробация работы. Результаты данного
исследования использованы в практической работе по подготовке
рекомендаций в области регулирования процесса государственных
заимствований, обслуживанию государственного долга, активизации
работы государственных контрольных служб по улучшению
использования финансового ресурса бюджета, выработке мер по реструктуризации задолженностей экономических субъектов и налаживанию платежно-расчетных отношений.
Разработки автора использовались при проведении экспертизы и ревизий деятельности ряда государственных ведомств, а также организаций в 1991-2001 гг., в частности: нефтяного комплекса России в 1996 г.; Министерства финансов республики Башкортостан по организации и исполнению доходов и расходов бюджета в 1996 г.; расходования средств федерального бюджета на осуществление международной деятельности 1996 г.; Валютного департамента и Главного управления казначейства Минфина РФ; использования внешних займов, предоставленных Кемеровской области в 1993-1997 гг.; ЦБ РФ в части размещения золотовалютных резервов РФ и валютных фондов; Внешэкономбанка, Минфина России, Технопромэкспорта в части законности получения и распоряжения государственными долговыми обязательствами в виде облигаций государственного валютного займа 2000 г. и др.
При активном участии автора были подготовлены Временные методические указания по усилению контроля за исполнением
федерального бюджета в части государственного внутреннего долга (Счетная палата РФ, 1998 г.).
Основные положения диссертационной работы докладывались на конференциях, симпозиумах, научно-практических совещаниях, в частности, на научной конференции «Реформация советской экономики и перспективы включения СССР в мировые интеграционные процессы» (Москва, 1991 г.); на конференции «Проблемы и перспективы внешнеэкономических связей РФ (1992 г.); на научных семинарах в Центре финансово-банковских исследований Института экономики РАН и в Финансовой Академии при Правительстве РФ.
Публикации. По материалам диссертационного исследования опубликовано 9 работ общим объемом около 10 п. л., лично автором 6,0 п.л.
Тенденции проявления системного кризиса экономики и его долговая доминанта
К началу XXI века российская экономика завершила раннереформационный этап своего развития на пути к цивилизованной современной рыночной экономики. Обострение экономической ситуации, финансовые негативы проводимого курса поставили на повестку дня вопрос о дальнейших путях развития экономики, выбора эффективного реформационного курса. Необходимость "реформ реформирования"1 перешла из области теоретических доказательств в практическую плоскость.
Основное содержание мер, предпринимавшихся правительством в последнее время, составляла борьба за достижение финансовой стабилизации. Эта стратегия принесла определенный результат, по сравнению с начальным периодом реформ темпы инфляции существенно снизились, был приостановлен спад производства. К сожалению, данный итог оказался достаточно дорогим и сопровождался широким веером отрицательных явлений. "Финансовое сжатие экономики" привело к значительному сокращению финансовых возможностей всех участников экономического процесса и прежде всего государства, так как снижение его финансового потенциала нанесло серьезный удар (почти смертельный) по реальному сектору страны. Неплатежи, недоплата бюджетным секторам, раскручивание внутреннего долга, недобор налогов, внешние заимствования привели к появлению своеобразной "конверсии государственных обязательств" в систему хронического финансового долга, результатом чего стало возникновение "стратегических нестыковок" в финансовой политике, особенно в отношении платежно-расчетных отношений.
Очевидно, что прежний курс в расчете исключительно на механизмы рыночной самоорганизации, которые должны были автоматически вывести страну на траекторию экономического роста (с активным подавлением инфляции) привел к долговому и бюджетному кризисами серьезным потерям производственного потенциала. И дело не только в двукратном сокращении производства и обнищании населения, деградации структуры промышленности, разрушении значительной части научно-производственного и интеллектуального потенциала общества. Это означает, что в современной российской действительности возможностей для устойчивого экономического роста нет.
Экономика России, не имея ни надежной связующей ее рыночной системы, ни административных каналов и контуров управления движется во многом стихийно, нерационально, не достигая тех целей, которые формируются в программных правительственных документах.
На первых этапах российских реформ совершенно за рамками оказались национально-государственные интересы России. В результате геополитические, геоэкономические и конкурентные позиции страны резко ухудшились. В основу реформационного процесса попытались заложить концепцию догоняющей модернизации. Эта теоретическая конструкция не учитывает цивилизационные черты России, исходный уровень ее культурного и экономического развития. Кроме того, она не подтвердила свою эффективность при попытках реализации в странах третьего мира.
Российские реформы базировались на идеологии неолиберализма с методологическим упором на неоклассическую школу, а в качестве теоретических источников использовали монетаризм. Эти теоретико-методологические принципы механически перенесены в иной экономический, социальный и политический контекст и очевидным образом не работают. Кроме того, финансовая стабилизация на основе монетаризма в том виде, как она проводится под патронажем МВФ в России игнорирует обширный опыт ее проведения в развивающихся странах. К этому следует добавить и то, что монетаризм на российской почве сразу же превратился в разновидность идеологии, отличающейся ортодоксией и догматизмом.2
Формирование современной системы управления государственным долгом
В настоящее время наметились качественно новые тенденции в сфере управления госдолгом, что обусловлено форсированным переходом к современным механизмам его формирования и обслуживания. Главные черты новых тенденций - переход от мобилизации ресурсов с помощью внутренних займов к использованию эффективных форм государственных обязательств, активизации налоговой системы, современных методов реструктуризации заимствований и организации обслуживания долга.
Представители Правительства признают, что «управление долгом до недавнего времени продолжало осуществляться в большей степени, исходя из потребностей. Управление долгом плохо сопряжено с управлением государственными активами»1. Отсюда следует, что как такового управления долгом не было, а решались лишь сиюминутные бюджетные потребности, без учета стратегических интересов государства, обеспечения его безопасности в сфере долговых заимствований, особенно во внешнеэкономических отношениях.
Одним из направлений создания эффективного государства Правительство РФ считает «завершение создания единой системы управления госдолгом, которая дает возможность осуществлять активную долговую политику и диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности».
Базовый алгоритм структуры управления государственным долгом на настоящем этапе реформирования экономики
Идейно-теоретический генезис современной модели государственного долга России базируется на реализуемых подходах к реформированию экономики, к ключевым из которых (определяющих долговую систему страны) можно отнести:
- радикальную либерализацию платежно-расчетных отношений;
- институциональные преобразования бюджетной системы, следствием которых является хроническая бюджетная недостаточность,
- хаотические государственные заимствования у внешних инвесторов;
- ситуационное управление государственным долгом вместо системно-комплексного;
- формирование внутреннего долга в виде примитивных систем неплатежей, необоснованных заимствований и т.д.;
- коррупционно неэффективное (с точки зрения государства) использование государственных заимствований.
Данные подходы, реализованные на практике, предопределили следующую доминанту развития долговых отношений:
- активное наращивание объемов государственных заимствований и внутреннего государственного долга (со средним темпом более 5 млрд. долл. в период 1992-2000 гг.);
- наращивание критической массы госдолга до уровня, когда долг стал весьма негативно влиять на тенденции социально-экономического развития страны;
- возникновение ситуации дефолта в связи с трудностями с
обслуживанием госдолга;
- сложности с реструктуризацией задолженности.
На наш взгляд, система управления госдолгом должна иметь два режима функционирования:
а) управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса;
б) кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада производства сокращения возможностей привлечения новых заимствований.
Водораздел между этими режимами лежит в плоскости оценки ключевых составляющих государственных заимствований, накопление госдолга, система платежей, тенденций новых заимствований.
Нормальный режим связан, во-первых, с обеспечением стабилизации долговых параметров; во-вторых, с наличием бездефицитного бюджета (нулевой первичный дефицит); в-третьих, с созданием условий для сближения усредненной реальной ставки процента по долгу и темпу прироста ВВП, отношений "долг - ВВП"; в-четвертых, с нормализацией процесса сокращения краткосрочных обязательств по долгу, по отношению к среднесрочным и долгосрочным обязательствам.
Кризисное управление госдолгом связано условиями с функционирования экономики на грани "дефолта".
В настоящих трудных условиях правительство делает попытки организовать нормальное управление госдолгом (Постановление Правительства РФ № 245 от марта 1997 г. "Об единой системе управления госдолгом РФ"), пытаясь обеспечить согласование мер по формированию, планированию и контролю за операциями, связанными с госдолгом. Однако реализовать большинство из предлагаемых мер в соответствии с этим постановлением, как нам представляется, пока не удалось.
Особенности долговых тенденций в субъектах Федерации и их роль в системе государственных заимствований
К сожалению, государственный внутренний долг России, это не только долг федерального правительства. Долговые тенденции охватили и субъекты Федерации, что еще больше усугубляет финансовую ситуацию, обостряя кризисные проблемы экономики. Нехватка бюджетных фондов, потребности инвестирования развития экономики регионов породили самые разнообразные формы региональных заимствований, зачастую неэффективных, не отвечающих стратегическим задачам региона, а иногда и необеспеченных в правовом плане.
Финансовая идеология регионального долга заключается в достижении и поддержке постоянного объема заемных средств, направляемых на инвестиционные и социальные нужды региона за счет краткосрочных (относительно срока окупаемости) инвестиционных займов, но не на основе пирамидальных схем, осуществляемых в настоящее время рядом территориальных администраций, а на основе структурного развития регионального долга в сторону увеличения объема привлеченных средств и снижения их стоимости за счет изменения структуры долей различных источников заемных средств в объеме займа.
Финансовая ситуация в стране остается сложной, в частности, обостряются и финансовые проблемы территориального развития. Противоестественная монополизация денежных ресурсов страны столичным торгово-банковским комплексом все ближе подводит к опасной черте, за которой может начаться обвальная" дезинтеграция экономического пространства России. В этих условиях дефицит денежных ресурсов в регионах зачастую покрывается, за счет выпуска ими денежных суррогатов или региональных займов. Попытка противодействия такой практике со стороны ЦБ и Минфина без кардинального изменения денежно-кредитной политики, отвечающего потребностям развития реального сектора, в состоянии лишь обострить отношения с региональными администрациями.
В настоящее время наблюдается ослабление воздействия Центра на многие основные параметры развития регионов, особенно выходящих на ситуацию в стране в целом. В частности, это относится и к проблеме "набора долгов " субъектами Федерации, ничем не обеспеченных и в ряде случаев, ведущих к отягощению федерального бюджета в целом. Естественно, что сложившаяся ситуация в России в отношениях "Центр-регионы" далека от реализации цивилизованного принципа "субсидиарное," когда соответствующие полномочия и ресурсы получают тот уровень власти, который наиболее способен выполнить конкретную задачу при наименьших затратах.
В большинстве регионов, не имеющих достаточных финансовых ресурсов для поддержания систем своей жизнедеятельности, те или иные мобилизационно-административные механизмы используются уже несколько лет, кроме того и игра по выбиванию из Центра фондов, свойственная административной системе, активно идет все годы реформ (только вместо натуральных ресурсов в качестве "фондов" пока используются другие: трансферты, налоговые льготы, взаимозачеты, гарантии и т.п.).
Несмотря на сложность ситуации, по мнению ряда экспертов "кризис дал субъектам Федерации уникальный шанс построить заново свою финансово-банковскую систему на качественно иной, чем прежде, основе"1.
