Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Экономическое содержание и принципы обеспечения устойчивости бюджетов субъектов Федерации 10
1.1. Содержание и роль бюджетов субъектов Федерации в условиях бюджетного федерализма 10
1.2. Социально-экономическое содержание устойчивости регионального бюджета 27
1.З. Условия и факторы, влияющие на изменение устойчивости регионального бюджета 48
1.4. Анализ финансово-экономической устойчивости региональных бюджетов России бб
Глава II. Основные элементы стратегии обеспечения финансово-экономической устойчивости региональных бюджетов 78
2.1. Укрепление устойчивости доходной базы бюджетов субъектов Федерации 78
2.2. Направления рационализации расходов бюджетов субъектов Федерации 95
Глава III. Бюджет развития региона как фактор долгосрочной устойчивости бюджета субъекта Федерации 105
3.1. Основные принципы формирования инвестиционных расходов бюджетов субъектов Федерации 105
3.2. Источники финансового обеспечения инвестиционных расходов: состояние и перспективы 124
Заключение 145
Литература 151
Приложения
- Содержание и роль бюджетов субъектов Федерации в условиях бюджетного федерализма
- Укрепление устойчивости доходной базы бюджетов субъектов Федерации
- Основные принципы формирования инвестиционных расходов бюджетов субъектов Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена расширением ответственности субъектов Федерации за устойчивое социально-экономическое .развитие своей территории. Главным инструментом проведения региональной социальной, финансовой, экономической, инвестиционной и промышленной политик является бюджет, что предъявляет особые требования к его устойчивости.
Децентрализация управления и переход регионов к экономической самостоятельности коренным образом изменили механизмы формирования и использования бюджетных ресурсов. Субъекты Федерации получили определенные права в области налогообложения и распоряжения региональной собственностью. В результате укрепилась зависимость доходной базы бюджета от эффективности управления процессом формирования финансовой базы социально-экономического развития (финансового потенциала).
В процессе перераспределения расходных полномочий между федерацией и субъектами существенно возросла нагрузка на региональные бюджеты. Внедрение принципов бюджетного федерализма потребовало создания адекватных экономическим реалиям и национальной специфике форм взаимодействия межу бюджетами различного уровня и их надежного законодательного и теоретического обоснования.
Современный этап характеризуется усилением рыночных начал как в сфере обращения бюджетных ресурсов, так и за ее пределами. Различие стартовых условий вхождения субъектов Федерации в новые экономические условия, а также ошибки и издержки реформирования привели к усилению территориальных диспропорций и углублению дифференциации в социально-экономическом развитии регионов. За период 1994-1998
гг. число субъектов Федерации, получающих трансферты из фонда финансовой поддержки регионов, увеличилось с 66 до 79.
Очевидная неэффективность принятой Правительством политики выравнивания, связана не столько с несовершенством методики исчисления трансфертов, сколько с игнорированием главного принципа функционирования финансовых кругооборотов в рамках бюджета - их объективной связью со сферой производства товаров и услуг как главного источника бюджетных ресурсов.
Политика финансовой стабилизации, ориентированная (по определению) на сокращение дефицита бюджета и дефицитного финансирования бюджетных расходов, проводимая в условиях неразвитости финансового рынка и на фоне глубокого экономического спада привела к разрушению основ стабилизации во всех сферах экономики и нарастанию социальной напряженности в обществе. Все вышесказанное свидетельствует об острой необходимости теоретического осмысления проблем, накопившихся в области укрепления государственных финансов и определяет актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности проблемы. Различные аспекты проблем формирования и использования бюджетных ресурсов и закономерностей оборота финансовых ресурсов в бюджете широко освещены в трудах отечественных и зарубежных ученых. Общетеоретические вопросы функционирования государственных финансов и формирования бюджетного законодательства исследуются в работах Г. Грязновой, О. Г. Дмитриевой, Л. А. Дробозиной, Ю. Н. Петрова, Л. Н. Павловой, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, В.М. Родионовой, М. В. Романовского; проблемам бюджетов территорий посвящены работы О. В. Врублевской, И. X. Озерова, Б. Г. Поляка, С. П. СолянниковоЙ, С. Н. Хурсевича; развитию межбюджетных отношений и бюджетного федерализма - труды А. Г. Игудина, А. М. Лаврова, Л. Н. Лыковой, Ю. И. Любимцева, И. В. Подпорииой. Проблемы
регионального развития и управления регионом в условиях переходной экономики анализируются в трудах Г. М. Голобоковой, Ю. С. Дульщико-ва, В. Н. Лексина, А. С. Маршаловой, и др. Вопросы налогового формирования бюджетных ресурсов анализируются в работах Б. Е. Пенькова, Д. Г Черника; кредитные и заемные источники бюджетных поступлений - в исследованиях В. В. Голосова, А. Г. Куликова.
Однако усложнение бюджетных процедур, появление новых инструментов бюджетной политики диктует необходимость дальнейшей разработки вышеназванных проблем.
Основной целью диссертационного исследования является разработка модели бюджета, устойчивого с точки зрения его финансово-экономических параметров и сбалансированности доходов и расходов. Для достижения поставленной цели предстоит решить ряд задач.
Во-первых, сформулировать основные черты и принципы бюджетной устойчивости и раскрыть ее социально-экономическое содержание применительно к бюджетам регионов.
Во-вторых, обосновать место регионального бюджета в бюджетной системе Российской Федерации, его особенности, принципы построения. Показать формирование социально-экономического "профиля" бюджета субъекта Федерации в результате закрепления расходных полномочий между бюджетами на основе принципов бюджетного федерализма.
В-третьих, разработать систему показателей и критериев бюджетной устойчивости.
В-четвертых, сформулировать типовые подходы к обеспечению финансово-экономической устойчивости бюджетов субъектов Федерации и выработать предложения по их реализации.
В-пятых, обосновать концепцию формирования Бюджета развития на региональном уровне.
:>
В качестве объекта исследования выбран региональный бюджет (бюджет субъекта Федерации), являющийся средним звеном бюджетной системы. Данный выбор обусловлен рядом соображений. Во-первых, как известно, региональная экономика является несравненно более открытой, чем национальная и связана многочисленными социально-экономическими нитями с огромным числом контрагентов по линии передачи финансовых ресурсов как по горизонтали, так и по вертикали. Во-вторых, место, занимаемое региональным бюджетом в бюджетной систєхїє государства, определяет ту совокупность задач, которые он призван решать, а это в свою очередь оказывает влияние на объем налоговых полномочий, которые за ним закрепляются. Все это требует специфических подходов к решению проблем обеспечения финансово-экономической устойчивости бюджета. В-третьих, поскольку бюджет субъекта Федерации представляет собой среднее звено бюджетной системы, который уже не связан непосредственно с оказанием конкретных видов услуг конкретному населению, то в его структуре по особому вырисовывается значение инвестиционной составляющей. В связи с этим встает проблема финансового обеспечения (не просто финансирования, а своего рода страхования) Бюджета развития, его размера и соотношения с размером "текущего" бюджета. В-четвертых, в имеющихся на сегодняшний день публикациях по проблемам территориальных финансов, рассматриваются в основном проблемы, относящиеся к финансам местного самоуправления. А эта сфера бюджетных отношений является, на наш взгляд, наиболее разработанной. В то же время, у многих современных авторов при рассмотрении бюджетных проблем отсутствует четкое разграничение между муниципальным и региональным уровнем, особенно в области реализации налоговой политики. На наш взгляд, подобное смешение недопустимо, поскольку регион и муниципалитет представляют собой совершенно разные бюджетные уровни, призванные решать свои специфические задачи. В це-
лом системы построения муниципальных и региональных бюджетов имеют много существенных особенностей. Сложившаяся ситуация свидетельствует не столько о небрежности авторов в использовании понятий, как в отсутствии должной ясности в научном обосновании рациональноіі практической деятельности.
Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения субъектов бюджетного процесса по поводу формирования и использования ресурсов бюджета субъекта Федерации.
Методологической и эмпирической базой исследования послужили: теоретические исследования, научные концепции и выводы, содержащиеся в публикациях российских и зарубежных ученых-экономистов в области государственных финансов, финансового анализа и бюджетно-налогового федерализма; прикладные исследования, методические рекомендации международных научно-практических конференций и семинаров по проблемам региональных финансов; использованы системный и сравнительный подходы, методы статистического анализа эмпирических данных. Кроме того, автор опирался на нормативно-правовые акты Российской Федерации и законодательные акты администрации Новосибирской области, г. Санкт-Петербурга, а также опыт практической работы, накопленный территориальными финансовыми управлениями за последние пять лет.
В качестве эмпирического материала использованы статистические данные об исполнении бюджета Новосибирской области за 1995-1997 гг., а также баланса финансовых ресурсов за 1995-1996 гг.1
Результаты исследования, полученные автором и научная новизна диссертации состоят, прежде всего, в том, что категория устойчивости, как синтетической характеристики параметров экономической системы,
і Все данные в работе приведены в неденоминированных единицах исчисления.
эволюционирующей в постоянно изменяющихся условиях внешней среды, исследуется применительно к региональному бюджету.
Автором сформулировано содержательное определение финансово-экономической устойчивости бюджета субъекта Федерации, определены критерии текущей и перспективной устойчивости, намечены типовые подходы к ее обеспечению; предложена система показателей оценки степени устойчивости бюджета, которая при определенном развитии может послужить основой для разработки нового направления финансового анализа; на основе использования методов системного анализа выявлены основные факторы, определяющие текущую и долгосрочную устойчивость регионального бюджета.
Обоснована необходимость переориентации бюджетной политики, осуществляемой на всех уровнях управления - федеральном, региональном и местном на преимущественное использование не тактических решений, продиктованных конъюнктурными соображениями, а методов, обеспечивающих сочетание краткосрочных и долгосрочных интересов регионального развития. Это предполагает увеличение горизонта прогнозирования последствий от осуществления мероприятий, направленных на восстановление бюджетной устойчивости, что связано с восстановлением стратегического бюджетного планирования как одного из основополагающих условий эффективной финансовой политики.
На основе анализа бюджетных расходов сформуштрованы предложения по изменению бюджетной структуры, нацеленные на повышение устойчивости его элементов. Они предполагают смещение акцентов в политике расходов на наиболее "активные": а) в части текущего бюджета -это расходы не сглаживающие остроту протекания социальных процессов, а качественно их изменяющие. Сюда относятся все виды расходов, условно обозначаемые вложением в развитие "человеческого капитала": образование, переподготовка, создание рабочих мест, поддержка малых
форм предпринимательства и т. д.; б) усиление в составе бюджетных расходов позиций инвестиционной составляющей и, прежде всего, Бюджета развития как наиболее прогрессивного элемента бюджетной структуры, способного создать условия для восстановления инвестиционной активности в регионах и обеспечить предпосылки для подъема экономики.
4. Разработана концепция формирования и функционирования
Бюджета развития на региональном уровне, реализация которой позволит
обеспечить "дееспособность" этого инструмента инвестиционной полити
ки. Основными элементами названной концепции являются: идеология
(основные принципы), на которой основывается функционирование инве
стиционного бюджета; нормативно-правовое обеспечение и, информацион
но-аналитическая оценка приоритетов регионального развития и возмож
ностей их обеспечения через инвестиционный бюджет в конкретном субъ
екте Федерации. Последнее включает следующие технологические усло
вия функционирования Бюджета развития в регионе: он должен быть не
обходим и правообеспечен с точки зрения формирующих статей; его мас
штабы должны быть согласованы с объемами реальных ресурсов; его реа
лизация должна соотноситься с возможностью выбора регулятивных мер,
адекватных конкретной ситуации.
5. Обоснована необходимость и предложены основные направления
совершенствования бюджетной классификации, на базе разграничения
текущего и инвестиционного бюджетов, а также баланса по текущим и
баланса по капитальным операциям, что позволит улучшить качество
управления бюджетными потоками и повысить результативность бюд
жетного процесса.
Практическая значимость результатов исследования. Настоящее исследование направлено на выработку кошсретных механизмов устойчивости бюджетных параметров в условиях рыночной экономики. Реализация практических предложений и рекомендаций, содержащихся в диссер-
тации, позволит повысить действенность и результативность, бюджетной политики регионов.
Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве основы для разработки законодательными органами субъектов Федерации нормативных актов, регулирующих особенности формирования и функционирования Бюджетов развития на региональном уровне.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит также и в том, что основные положения диссертации могут быть использованы при разработке учебных курсов по проблемам региональных финансов, бюджетному анализу; в образовательных программах подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в качестве методических рекомендаций для работников финансовых подразделений региональных администраций, на практике занимающихся вопросами бюджетного анализа.
Апробация работы. Результаты настоящего исследования использованы автором в практике преподавания курса "Региональные и муниципальные финансы" в Сибирской академии Государственной службы. Научно-практические результаты работы автора были обсуждены и одобрены экспертами TASIS на семинарах "Рыночная экономика и региональное управление" (Лондон, Норидж, 1995 г.).
Содержание и роль бюджетов субъектов Федерации в условиях бюджетного федерализма
Бюджетная система любого государства представляет собой, основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность бюджетов всех уровней управления, а также систему способов и механизмов межбюджетных взаимоотношений. В основе функционирования бюджетной системы лежит совокупность принципов и правил, представляющих собой бюджетное устройство. Бюджетные отношения, являясь разновидностью экономических отношений, реализуются в условиях существования сложной и многоуровневой территориальной организации общества, а эта организация, базирующаяся на принципах федерализма и местного самоуправления, сама требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов.
Принято считать, что принципы бюджетного федерализма являются фундаментом бюджетного устройства только в государствах федеративного типа. Однако очевидно, что бюджетный федерализм как социально-экономический механизм, обеспечивающий баланс интересов различных органов власти в области привлечения доходов и размещения ресурсов существует практически во всех странах, независимо от типа государственного устройства, различия касаются только конкретных механизмов его осуществления.
Концепция бюджетного федерализма требует реализации следующих основополагающих принципов- при построении бюджетной системы и организации межбюджетных взаимоотношений в государстве.
Принцип равенства прав и ответственности всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с центром.
Принцип разграничения сфер финансовой деятельности и ответственности между всеми уровнями государственной власти и органами местного самоуправления.
Принцип автономии, который заключается в том, что каждый уровень власти должен обладать полномочиями по сбору доходов из собственных источников, а также самостоятельно определять направления использования бюджетных средств.
Принцип соответствия объема финансовых ресурсов, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы, объему их расходных обязательств. В частности, этот принцип подразумеваег, что региональные бюджеты не должны зависеть от трансфертов. В свою очередь муниципальные бюджеты не должны зависеть от региональных в получении доходов.
Бюджетное устройство, основанное на требованиях федерализма характеризуется следующими основными черталш:
(1) Законодательным разграничением расходных полномочий и функций между звеньями бюджетной системы.
(2) Закреплением доходных источников за бюджетными уровнями и соответствующих прав в области налогообложения, обеспечивающих осуществление расходных функций,
(3) Наличием эффективной системы трансфертов, направленных на выравнивание вертикальной и (или) горизонтальной несбалансированности.
Теоретическими предпосылками концепции бюджетного федерализма послужили распространившиеся в XIX в. взгляды на налоги как на плату за государственные услуги. В частности, разработанная Дж. Ст. Мишієм "налоговая теория услуг", устанавливала строгую зависимость между налогами и государственными расходами1.
С распространением теории предельной полезности в конце XIX -начале XX вв. государственные расходы и налоги стали рассматриваться как многочисленные индивидуальные сделки между государством и частными лицами. При этом предельная полезность государственных услуг должна была сочетаться с предельной полезностью налогов2.
Укрепление устойчивости доходной базы бюджетов субъектов Федерации
Решение проблемы обеспечения устойчивости регионального бюджета и укрепление финансовой базы региональных органов власти непосредственно взаимосвязано с особенностями развития российской экономики, её переходом к рыночным отношениям, дальнейшей демократизацией бюджетных отношений на основе углубления процессов бюджетно-налогового федерализма, построением эффективной децентрализованной системы управления региональной экономикой.
Доходная часть регионального бюджета представляет собой ту его сторону, которая в наибольшей степени зависит от состояния экономических параметров микро- и макроерщхы, её стабильности н устойчивости. Особенность современного этапа заключается в том, что наличие финансовых ресурсов в регионе представляет собой результат управления процессом формирования финансовой базы социально-экономического развития, гарантирующей выполнение своих функций властными структурами и обеспечивающей последовательное повышение уровіш и качества жизни населения. Иными словами доходная база регионального бюджета является прямым следствием мобилизации имеющегося в регионе финансового потенциала.
Ясное и по возможности полное представление о финансовой базе регионального развития, источниках региональных финансовых ресурсов, структуре и направлениях основных финансовых потоков, является одним из важнейших условий эффективного управления экономикой субъекта Федерации.
Современная модель формирования финансовой базы региона характеризуется множественностью каналов поступления финансовых ресурсов в регион и различием механизмов воздействия на отдельные каналы. Основными источниками образования и поступления финансовых ресурсов являются:
1) предпринимательская деятельность в сфере производства товаров и услуг, торговли, финансово-кредитной системы;
2) финансовые ресурсы, поступающие из федерального бюджета и внебюджетных фондов в порядке их межгерриториального перераспределения;
3) заёмные средства - кредитные ресурсы, используемые регионом на коммерческой основе;
4) финансовые ресурсы населения, поступающие на территорию в виде налогов, платежей, добровольных взносов54..
Основные принципы формирования инвестиционных расходов бюджетов субъектов Федерации
Анализ сущности бюджетной устойчивости, проведенный в главе I, показал, что в определяющей степени она зависит от устойчивого развития региональной экономики. В связи с этим, все действия, предпринимаемые региональными органами власти для достижения экономического роста будут одновременно служить цели обеспечения долгосрочной (перспективной) устойчивости бюджета.
Устойчивый рост означает переход экономики в целом и региональной в частности в такое состояние, когда существуют не отдельные примеры успехов или временной стабилизации и подъема отдельных отраслей, а устойчивое динамичное развитие всей экономической системы. Он предполагает не только темпы, но и гибкость реакции на возникающие потребности, идущие как со стороны науки и техники, так и с социальной стороны- Однако прежде чем говорить о стабильном экономическом росте, необходимо добиться прекращения спада производства, который идет уже 10 лети вывода региональной экономики из депрессивного состояния- Лишь остановив этот спад и начав исправление накопившихся деформаций в отраслевой структуре производства, борьбу с нарастающим разрушением основных средств производства, можно будет начинать движение по пути устойчивого развития.
Общепризнанным индикатором экономического развития являются реальные инвестиции - рост их объема свидетельствует о том, что экономика на подъеме. Решение этой задачи самым непосредственным образом связано с расширением процессов регионального накопления и ростом инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, населения, а также усилением роли региональных администраций в экономическом регулировании инвестиционных процессов.
Региональные инвестиции представляют собой сумму затрат различных субъектов хозяйствования, управления и населения в форме долгосрочных вложений капитала в различные отрасли экономики на конкретной территории. Целью региональных инвестиций япляегся получение наибольшего предпринимательского дохода или процента, а результатом - совершенствование региональной структуры производства, ликвидация диспропорций в развитии отдельных сеісгоров экономики регионов, повышение уровня их хозяйственной самостоятельности, формирование устойчивой финансовой базы, решение социальных проблем.
Процесс регионального накопления понимается во-первых, как ввод в строй новых или реконструкция старых производственных фондов; и во-вторых, как аккумуляция определённой массы денежных средств (прибавочного продукта), который идёт на финансирование капитальных работ. Благодаря накоплению создается потенциал роста.
Деятельность субъектов Федерации в инвестиционной сфере зависит от целого комплекса факторов, определяющих общие и специфические черты экономической конъюнктуры в пределах конкретной территории, но в конечном счете она может быть сосредоточена в двух направлениях:
(1) Создание условий, благоприятствующих усилению инвестиционной активности внутри региона и стимулирования притока инвестиционных ресурсов извне, и направление нх в те отрасли, которые признаны приоритетными в рамках долгосрочных программ развития экономики.
