Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-методологические проблемы бюджетно-налоговой политики 10
1.1. Налоги: сущность, функции и их роль в формировании государственных доходов 12
1.2. Сущность, функции и принципы бюджета как особой экономической формы распределительных отношений 30
1.3. Бюджетная система: сущность, функции, принципы формирования и классификация 48
Глава 2. Социально-экономическая направленность бюджетно-налоговой политики РФ 69
2.1. Социально-экономические детерминанты бюджетно-налоговой политики РФ 70
2.2. Социальная направленность бюджетно-налоговой политики в среднесрочной перспективе 87
Глава 3. Налогово-бюджетная политика финансового регулирования бюджетных и межбюджетных отношений 111
3.1. Организация и формы государственного налогового регулирования 112
3.2. Обеспечение динамической сбалансированности бюджетно-налоговой системы и финансовая самостоятельность российских регионов 128
3.3. Налогово-бюджетная политика регулирования межбюджетных финансовых отношений 150
Заключение 172
Список использованных источников и литературы
- Налоги: сущность, функции и их роль в формировании государственных доходов
- Социально-экономические детерминанты бюджетно-налоговой политики РФ
- Организация и формы государственного налогового регулирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Государственный бюджет, является для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, системой денежных отношений выражает экономические отношения в обществе — отношения между социальными слоями и группами.
В сфере бюджетно-налоговых отношений, наметились позитивной тенденции, в связи с внесением ряда поправок и изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, а также принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Однако в бюджетно-налоговом процессе отсутствуют четкие критерии и процедуры отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики, уровень налоговых изъятий определяется исключительно потребностями бюджета в средствах, существуют пробелы государственного регулирования межбюджетных отношений.
Одной из главных проблем бюжетно-налоговой системы является ее излишняя централизация (при формальной децентрализации) и фискальная направленность. Межбюджетное распределения доходных источников бюджетов, должно оказывать позитивное влияние на формирование бюджетов всех уровней. Оно должно базироваться на следующих критериях: стабильность, экономическая эффективность, территориальная мобильность налоговой базы и равномерность ее размещения и социальная справедливость.
В условиях посткризисного развития экономики, обеспечение достаточного объема доходов бюджета становится уже не только залогом финансового благополучия России, ее обороноспособности, но и основой для финансирования новых социально-экономических программ, в целях обеспечения социально-экономической направленности бюджетно-налоговой политики РФ.
В среднесрочной перспективе продолжаются активные поиски направлений совершенствования бюджетно-налоговой системы, обеспечивающей экономический рост, государственное регулирование общественных финансов исходя из принципа бюджетно-налоговой сбалансированности, гарантирующих наряду с экономическим ростом социальную направленность экономической политики государства, В этих условиях, научный анализ бюджетно-налоговой политики ее социальных приоритетов и механизмов имеет особо важное значение и актуальность.
Степень разработанности проблемы. Проблема взаимосвязи государственной бюджетно-налоговой политики и экономического роста в процессе государственного регулирования общественными финансами исследуется такими зарубежными учеными, как Доллан Э., Каспер В., Кейнс Дж., Макконнелл К., May В., Охмае К., Петерсон Р., Туроу Л., Чавес У., и др.
Экономической сущности налога, его функциям и налоговому механизму формирования государственных доходов много внимания уделено в работах Бобровой А., Березина М., Гаврилюка Р., Горского И., Едроновой В., Ильина А., Калининой И., Карасева М., Косолапова А., Мамыкиной Н., Пономарева А., Соколова А., Твердохлебова В., Шаталова С. Значительный вклад в исследование приоритетов бюджетно-налоговой политики внесли Анисимов С, Боженко И., Глазьев С, Жуков А., Кудрин А., Логвина А., Некипелов А., Нешитой А., Попов А., Роик В., Шахова Г. Развитию и анализу проблем налогообложения и разграничения налоговых полномочий между различными уровнями власти, посвящены работы Васильева Ю.В., Панскова В., Прониной Л. И., Черника Д., Шестова А. А., Шаталова С.
Проблемы сущности и роли бюджетной системы нашли отражение в работах таких ученых, как Врублевская О., Витте С, Иловайский С, Колесов А., Пушкарева В., Романовский М., Сажина М.
Исследованию вопросов эффективности бюджетно-налоговой политики поступлению налогов и сборов во все уровни бюджета посвящены труды таких отечественных ученых-экономистов, как Баскин А.И., Гаджиев Р.Г., Гиндзбург Л.Г., Кашин В.А., Ровинский Е.А., Русакова И.Г., Шипунов В.А., Штарев С.С., Штундюк В. Д.
Вместе с тем, в современных условиях существует необходимость даль нейшей теоретико-методологической проработки проблем эффективного налогообложения, формированию сбалансированной бюджетно-налоговой системы, социальной направленности бюджетно-налоговой политики. Это определило актуальность исследования в диссертационной работе социально-экономических приоритетов бюджетно-налоговой политики, а также постановку его целей и задач, логику и структуру изложения его результатов.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, опираясь на теоретический анализ бюджетно-налоговой политики, форм и методов государственного регулирования бюджетной и налоговой систем, определить основные характеристики динамической сбалансированной бюджетно-налоговой системы, обеспечивающей экономический рост и социально-экономическую направленность.
Реализация поставленной цели исследования потребовала последовательного решения следующего комплекса взаимосвязанных задач:
- рассмотреть развитие бюджетных отношений в современной России, выявить ее основные проблемы и противоречия, а также определить степень децентрализации бюджетной системы;
- раскрыть сущность, функции налогов и показать налоговый механизм формирования государственных доходов;
- исследовать функции и принципы бюджета как особой экономической формы распределительных отношений;
- раскрыть сущность и роль бюджетно-налоговой политики в системе государственного регулирования экономики;
- определить основные направления реформирования межбюджетного распределения налоговых доходов;
- выявить пути обеспечения сбалансированности бюджетно-налоговой системы;
- выявить социально-экономические приоритеты бюджетной и налоговой политики России;
- показать роль бюджетно-налоговой политики как инструмента реализа ции социальной функции государства
Объектом исследования является бюджетно-налоговая система и основные составляющие бюджетно-налоговой политики в рамках приоритетов социально-ориентированной рыночной экономики.
Предметом исследования выступает совокупность бюджетно-налоговых отношений, возникающих в процессе реализации налогово-бюджетной политики, государственное регулирование формирования, расходования, динамической сбалансированности и обеспечения социально-экономической направленности бюджетно-налоговой системы.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют основные положения макроэкономики, теории рынка, классических и современных теорий государственных финансов и налогообложения, разработки по проблемам экономической сущности бюджетной и налоговой систем и их роли в обеспечении экономического роста, законодательные и нормативные документы, решения Правительства Российской Федерации (далее - РФ), Указы и распоряжения Президента РФ, научная литература, периодические издания, посвященные государственному регулированию общественных финансов и роли налогов в обеспечении государственных функций.
Поставленные в работе задачи реализуются автором на основе общего системно-функционального подхода с использованием методов научной абстракции, функционально-структурного, сравнительного статистического и динамического анализа. Применены общенаучные методы сравнительного научного обобщения, классификации, историзма, структурно-системного подхода.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют: Конституция РФ, федеральные законы, Указы Президента, Постановления Правительства, нормативно-правовые акты РФ, обеспечивающие правовое регулирование межбюджетных отношений.
В основу теоретического анализа были положены данные Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы России; норматив но-законодательная база РФ по доходам и расходам бюджетной системы России, периодических изданий, экспертно-аналитических центров и институтов, научно-практических конференций.
Рабочая гипотеза проведенного исследования заключается в том, что в современных условиях необходимо совершенствование бюджетно-налоговой системы РФ, изменение приоритетов проводимой бюджетно-налоговой политики на цели социально-экономического развития на основе бюджетно-налоговой сбалансированности.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в теоретико-методологическом обосновании современных направлений бюджетно-налоговой политики, в возрастающей роли бюджетно-налоговой динамической сбалансированности в обеспечении ее социально-экономической направленности.
Элементы приращения научного знания заключаются в следующем:
- установлено, что в современных условиях развития рыночных отношений имеет место существенное усиление роли налогов, обусловленное уровнем развития экономических отношений и степенью влияния государства на экономику, в регулировании экономики и социальной сферы, налоги это своего рода особый механизм стимулирования или дестимулирования налогово-бюджетной политики в зависимости от выбранной государством стратегии при обеспечении социально-экономических приоритетов в бюджетно-налоговой политике;
-важной задачей государственной финансовой политики, государственного регулирования налогово-бюджетных отношений становится практическая реализация объективно присущей налогам регулирующей функции, что требует переосмысления внутреннего содержания фискальной задачи, а значит и финансовой цели в рамках необходимости обеспечения сбалансированности бюджетной и налоговой систем, в соответствии с достигнутым уровнем экономических отношений, социально-экономической направленности бюджетно-налоговой политики.
- показано, что бюджетно-налоговая политика должна быть сбалансирована, имеется в виду динамическая сбалансированность, нацеленная на упорядочение межбюджетных отношений, способная создавать устойчивые и долговременные источники развития нашей экономики, Механизмами поддержания локальных со ставляющих общие и частные, в «центре» и на «местах», обеспечения динамической сбалансированности налогово-бюджетной системы выступают: «рост», «стабилизация», «ограничение», «ликвидация», элементы системы (самонастраивающие и адаптирующие) - это люди и их организации, их самонастройка - это потребность, интерес, мотив. Динамическая сбалансированность бюджетно-налоговой системы обеспечивается повышением роли организованного человеческого фактора, сложного горизонтально-вертикального взаимодействия и взаимозависимости: а) единого центра хозяйствования, б) экономических организаций, в том числе организаций и институтов гражданского общества, в) индивидов.
- налогово-бюджетную политику следует ориентировать не только на фискальные цели, но и на решение задач, обеспечивающих стабильный экономический рост и на социальную ориентацию экономики путем постепенного снижения налогового бремени в реальном секторе экономики, создание стимулов инвестиционной активности, благоприятствование предпринимательской деятельности, социально-справедливое налогообложение доходов граждан.
- в число приоритетных направлений эффективной налоговой политики предлагается отнести работу по формированию нового подхода в осознании налогоплательщиками своей роли в реализации социально-экономических политики государства. В целом социально-экономическая эффективность бюджетно-налоговой политики на современном этапе определяется реализацией национальных проектов и социально-экономических программ государства.
- выявлено, что совершенствование бюджетно-налоговой политики требует вместо неоправданно разросшейся финансовой помощи, оказываемой, территориальным бюджетам, существенно увеличить налоговую составляющую их доходной базы за счет изменений бюджетного и налогового законодательства, с учетом расширения перечня региональных налогов, в том числе и специфических для каждого региона.
Обоснованность и достоверность полученных результатов подтверждается использованием в диссертации современных научных исследований, коррект ной постановкой задач, аргументированным обоснованием необходимости их решения, достоверностью исходных и статистических материалов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в анализе и обобщении различных подходов к проблемам формирования и реализации бюджетно-налоговой политики в РФ, в исследовании ее социальной направленности, в анализе и обобщении различных аспектов в подходе к проблемам установления бюджетно-налоговой сбалансированности, отвечающей требованиям социального государства, и ее роли в обеспечении экономического роста.
Отдельные разделы работы могут послужить базой для разработки Федеральных и региональных целевых программ, а также использоваться в процессе преподавания курсов: «Финансы и кредит», «Макроэкономика», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансовое право», «Налоги и сборы в РФ», и др. в высших учебных заведениях.
Апробация результатов работы. Основные положения, теоретические обобщения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались в порядке обсуждения на научно-практических конференциях в Северо-Кавказской академии государственной службы. В целом, по теме диссертационного исследования опубликованы 5 научных работ общим объемом 4,6 п.л.
Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными в данном исследовании. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (150 наименований) содержит 192 страницы.
Налоги: сущность, функции и их роль в формировании государственных доходов
Восьмого сентября 1802 года император Александр I подписал Манифест об утверждении восьми министерств, в том числе Финансового, и учреждении должности министра финансов, первым министром финансов стал Алексей Иванович Васильев (1742—1807). В течение 1811-1821 гг. управление финансами было разделено между тремя ведомствами - Министерством финансов (ведало всеми источниками доходов), Государственным казначейством (ведало расходами) и Государственным контролером (вел ревизию всех счетов). В конечном итоге функции контроля за доходами и расходами государства были объединены в одном ведомстве - Минфине.
Основой финансовой системы является государственный бюджет как средство аккумулирования финансовых ресурсов, он дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий реализации приоритетных экономических задач, то есть выполнение государством присущих ему функций.
Выступая, как система денежных отношений, государственный бюджет, будучи экономической категорией, выражает экономические отношения в обществе - отношения между социальными слоями и группами.
По форме государственный бюджет выступает как роспись доходов и расходов государства на определенный срок, утверждается в законодательном порядке. Утверждение бюджета парламентом придает ему силу закона.
Являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, бюджет дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.
М.И. Боголепов в начале XX в. обращает внимание на «изумительный рост государственных бюджетов во всех странах из года в год. Растут не только бюджетные цифры, но и размеры государственного хозяйства вообще. Государство в ряду других предпринимателей является крупнейшим предпринимателем, капиталистом, землевладельцем, железнодорожником, банкиром, издателем, торговцем. И никто не скажет, где конец росту современных бюджетов, где предел расширению сферы хозяйственной инициативы и деятельности государственных органов и государственного вмешательства в народнохозяйственную жизнь»1.
Одной из главных проблем нынешней бюджетно-налоговой системы РФ является ее излишняя централизация (при формальной децентрализации) и фискальная направленность. Несмотря на то, что она постепенно приобретает свойства присущие элементу рыночной экономики, ей также до сих пор присущи элементы советской централизованной бюджетной системы, это притом, что реформа межбюджетных отношений, является одним из главнейших связующих звеньев всей системы проводимых в стране экономических, социальных и прочих преобразований, направленных на построение эффективной экономики и, в конечном счете, на формирование гражданского общества.
Российское государство создало немало экономических и юридических механизмов для формирования и реализации современной налогово-бюджетной политики. Многое сделано как для развития бюджетного федерализма, так и для усиления централизованного управления денежными потоками. Однако представляется, что бюджетно-налоговая политика оказывается не скоординированной и часто направленной на достижение тактических, а не стратегических целей. Финансовая политика по-прежнему строится с ориентацией на доходы от экспорта сырья и таможенных пошлин.
Социально-экономические детерминанты бюджетно-налоговой политики РФ
Главной целью бюджетно-налоговой политики является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества граждан, развитию рынка жилья. В сфере его прямой ответственности -удовлетворение потребностей граждан в качественном и доступном жилье, услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге, безусловное выполнение всех законодательно установленных социальных гарантий, в том числе по пенсионному и социальному обеспечению, социальной защите граждан, нуждающихся в государственной помощи.
В России налицо «двухполюсная» структура российского общества. И в соответствии с этой структурой сложились два подхода к социальным функциям государства.
Первый подход состоит в том, что государство должно поддерживать жизненный уровень бедных слоев населения за счет своих ресурсов. На практике такой подход показывает свою несостоятельность: социальные расходы государства достигают 10% ВВП, на четверть превышая соответствующий показатель дореформенного периода (1990 г). Из этого видно, что решение проблемы бедности только за счет ресурсов государства не реально. Это приводит к наращиванию налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования, что неизбежно приводит к спаду деловой активности.
Второй подход - государство обеспечивает минимум социальных услуг, остальное граждане зарабатывают сами. При этом наиболее уязвимые группы населения получают необходимые социальные трансферты. Такая политика по идее должна была бы снять с государства избыточную социальную нагрузку, обеспечить возможность снижения налогов и стимулировать экономический рост.
Данный подход не применим для России, так как он эффективен только в условиях стабильного экономического роста при наличии сложившегося массового среднего класса. Всех этих условий в России пока нет. Тем не менее, можно увидеть определенные позитивные сдвиги в социальной политике российского государства.
При сокращении объема расходных и доходных полномочий из-за опасения срыва в обеспечении социально-культурных, жилищно-коммунальных и иных потребностей многие субъекты Федерации сочли целесообразным передать муниципальным районам исполнение части или даже всех полномочий, поселенческим муниципалитетам. В ходе налоговой реформы выявилась нехватка побудительных мотивов для оптимизации на месте сети бюджетных учреждений, бюджетных услуг при повышении их доступности и качества, гибкого сочетания бесплатных, дотируемых и платных муниципальных услуг.
Реформирование социальной сферы России, определяющей эффективность налоговой политики, должно базироваться на следующих принципах:
- недопустимость дальнейшего снижения уровня жизни населения России;
- создание реальных условий для улучшения условий труда и жизни населения;
- усиление социальной поддержки в сфере социальных пособий и других денежных выплат населению;
- постепенный переход на принцип платности социальных услуг при увеличении реальных доходов граждан;
- налаживание социального партнерства, совершенствование договорных отношений между работодателями и наемными работниками;
- изменения в налоговой политике, позволяющие снизить давление на фонд заработной платы и стимулирующие работодателей к увеличению занятости, улучшению условий труда и т.п.
Налоговая политика представляет собой взаимосвязанную совокупность правовых и организационных основ и мероприятий в сфере налоговых отношений, обеспечивающих, во-первых, формирование финансовых ресурсов, необходимых государству для выполнения взятых на себя функций, и оказывающих, во-вторых, регулирующее воздействие на процессы социально-экономического развития страны. Одной из главных задач современной налоговой политики является обеспечение достаточного объема доходов бюджета для финансирования социальных программ системы образования, науки и культуры, содержания и разви 72 тия инфраструктуры, необходимой для развития, как частного, так и общественного сектора экономики. В этих условиях необходимо спрогнозировать реальный или максимально приближенный к реальности объем налоговых поступлений, направленных, в том числе, на реализацию указанных социальных программ.
Одной из форм налоговой политики выступает политика максимальных налогов. В этом случае государство устанавливает достаточно высокие налоговые ставки, сокращает налоговые льготы и вводит большое число налогов, стараясь получить от своих граждан как можно больше финансовых ресурсов, не особенно заботясь о последствиях такой политики. Естественно, что подобный метод налоговой политики не оставляет каждому налогоплательщику и обществу в целом практически никаких надежд на экономическое развитие. Поэтому такая политика проводится государством, как правило, в экстраординарные моменты его развития, такие как экономический кризис, война.
Другой формой проявления налоговой политики является политика экономического развития, когда государство в максимально возможных размерах налогового бремени учитывает не только фискальные интересы, но и интересы налогоплательщиков. В этом случае государство, ослабляя налоговый пресс для предпринимателей, одновременно сокращает свои расходы, в первую очередь, на социальные программы. Цель данной политики, как следует из названия, состоит в том, чтобы обеспечить приоритетное расширение капитала, стимулирование инвестиционной активности за счет обеспечения наиболее благоприятного налогового климата.
Третья форма налоговой политики - политика разумных налогов представляет собой нечто среднее между первой и второй. Суть ее состоит в установлении достаточно высокого уровня налогообложения как юридических, так и физических лиц при одновременной реальной социальной защите граждан, наличии значительного числа государственных социальных программ.
Организация и формы государственного налогового регулирования
Современная налоговая система все еще ориентирована не на народнохозяйственные интересы развития, а преследует, прежде всего, фискальные цели. Основной проблемой остается проблема отношения государства и налогоплательщиков. Очевидно, что, «ожидания Правительства страны, что в ответ на либерализацию и значительное уменьшение налоговых ставок произойдет снижение уклонения от налогообложения не оправдались» .
В связи с этим представляется, что одним из основополагающих факторов, определяющим степень уклонения от налогов, служит характер отношений между государством и налогоплательщиками. Если предоставляемые государством общественные блага неадекватны получаемым им доходам, если оно вместо создания условий для развития экономики создает административные барьеры и бюджетные деньги тратятся неэффективно или вообще не по назначению, то налогоплательщики наверняка будут «минимизировать» свои налоговые выплаты. Поэтому, если российское государство действительно желает серьезного прогресса в борьбе с «теневой экономикой», необходимо не полагаться только на снижение ставок, а лучше распоряжаться бюджетными средствами, сократить коррупцию, детально отчитываться перед налогоплательщиками, доказывая, что уплаченные налоги использованы со смыслом.
Главная задача - достижение оптимального соотношения между регулирующей и фискальной налоговыми функциями. Добиться этого можно выравниванием условий налогообложения, снижением общего налогового бремени и упрощением налоговой системы. Нельзя не признать, что «проводимая налоговая реформа позитивно повлияла на социально-экономическую ситуацию в России. Следует, однако, признать, что на рост объемов поступлений в бюджет также повлияли инфляция, благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура на мировых рынках сырьевых ресурсов, реструктуризация задолженности ряда значимых предприятий, а также улучшение налогового администрирования.
Вместе с тем, меры по упрощению налоговой системы и снижению налоговой нагрузки, на наш взгляд, не должны привести к потерям бюджета, а, учитывая более полное раскрытие налогового потенциала, обеспечить прирост налоговых поступлений.
Именно поэтому сейчас необходимо активизировать разработку и реализацию второго этапа в развитии российского налогообложения, то есть кардинальное реформирование созданной налоговой системы с целью превращения ее в движущий импульс экономического развития. В целом эти радикальные изменения можно представить как комплекс согласованных мер по превращению налоговой системы: во-первых, в эффективный механизм стимулирования экономического роста на новом качественном уровне - динамичных инновационно-инвестиционных процессов, и, во-вторых, в систему, способную в достаточной мере обеспечить формирование централизованных финансовых фондов государства (прежде всего, бюджета) для реализации социальных задач и инновационно-инвестиционной стратегии развития экономики на основе качественных факторов роста.
Переход к эффективному налоговому механизму, который выполняет функцию стимулирующей системы качественного развития экономики, требует изменения некоторых методологических и практических подходов к формированию новой системы налогообложения, реализации комплекса мер по повышению ее эффективности. Налогообложение целесообразно рассматривать не только, как фискальный инструмент, а, прежде всего, как особый комплексный рычаг социально-экономического развития на новом качественном уровне, а налог - как плату за услуги, оказываемые государством физическим и юридическим лицам. В этом случае возникает ответственность государства перед налогоплательщиками за предоставляемый набор и качество таких услуг, за эффективное использование бюджетных средств.
