Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Историко-теоретический аспект бюджетной политики11
1.1. Возникновение бюджета и бюджетных отношений 11
1.2. Экономико-теоретический аспект бюджетной политики 19
1.3. Генезис отечественной бюджетной политики 31
ГЛАВА II. Реализация бюджетной политики России: эволюционное развитие и анализ качества 47
2.1. Бюджетная политика Российской Империи в 1803 – 1916 гг. 47
2.2. Бюджетная политика СССР в 1917 – 1991 гг. 69
2.3. Бюджетная политика Российской Федерации в 1992 – 2012 гг. 92
2.4. Анализ качества бюджетной политики России за период с 1803 по 2012 годы 114
ГЛАВА III. Перспективы развития бюджетной политики Российской Федерации 147
3.1. Нормативно-правовое пространство бюджетной политики Российской Федерации 147
3.2. Зарубежный опыт реализации бюджетной политики в современных условиях 167
3.3. Развитие бюджетной политики Российской Федерации: перспективный анализ качества и направления совершенствования 175
Заключение 184
Библиографический список 187
Приложения 208
- Экономико-теоретический аспект бюджетной политики
- Бюджетная политика СССР в 1917 – 1991 гг
- Нормативно-правовое пространство бюджетной политики Российской Федерации
- Развитие бюджетной политики Российской Федерации: перспективный анализ качества и направления совершенствования
Экономико-теоретический аспект бюджетной политики
Дальнейшая смена политико-правовых систем, стимулировавшая развитие общественных отношений и государственных институтов, наиболее ярко характеризуется историей Западной Европы. Анализ развития европейского общества и его отдельных институтов позволит рассмотреть и представить эволюцию теоретико-экономической мысли о роли и функциях бюджета и бюджетной политики государства.
Средневековое общественно-экономическое устройство Европы, используя основные принципы бюджетной системы, сформированной в Римской империи, и модифицируя их под нужды первоначальных раздробленных государств, с присущей им децентрализацией общественных, экономических и финансовых отношений, постепенно трансформировалось в более эффективные формационные виды. Следствием этого процесса явилось укрепление роли государства с одновременной централизацией на его основе сферы финансов. Категорию «финансы» в современном её понимании можно отнести к этапу обособления казны государства и возникновению бюджета.
Господство натурального хозяйства в европейских странах средних веков долгое время не способствовало развитию финансовой сферы, однако уже тогда формировались общие положения о финансовой нравственности, содержащиеся в теологических, философских, политических и юридических сочинениях мыслителей этого исторического периода1.
Конец средних веков в Европе ознаменовался переходом от бессистемных наблюдений над практическими аспектами экономической и финансовой жизни общества к целостным последовательным теоретическим исследованиям учёных о сущности происходящих явлений. Этот процесс предопределил и обусловил формирование фундаментального научно-теоретического основания будущей экономической и финансовой науки, ставшей позднее основой современного макроэкономического инструментария государств. Проследим эволюцию осмысления системы государственных финансов, а также динамики роли её важнейшего звена – бюджетной политики и бюджета в качестве ведущего инструмента развития экономики страны.
Географические открытия и колониальные захваты нач. XV – XVII вв., а также хозяйственный подъём, выраженный в зарождении и совершенствовании мануфактурных производств, развитии иностранной торговли, расширении рынков, углублении общественного разделения труда в мире, и, как следствие, интенсификация торговли и денежного обращения были отражением первых успехов торгового капитализма, который создал не только материальные условия для возникновения новой отрасли общественного знания – теории финансов, но и настоятельную потребность в сознательном отношении к финансовому хозяйству.
Появление научных работ итальянцев Д. Карафа, Н. Макиавелли, Дж. Ботеро и др. в XV – XVI вв. кладёт начало финансовой науке и первому экономическому течению – меркантилизму, основная идея которого выражалась в активном вмешательстве государства в хозяйственную жизнь.
Д. Карафа выделял три группы расходов: на оборону страны, на содержание государя и на удовлетворение чрезвычайных потребностей. Он считал, что основой бюджета должны быть «домены» — «такие государственные имущества, которые имеют своим назначением приносить доход казне. К такого рода государственным имуществам должно отнести: 1) всякую землю, назначаемую для культуры, 2) леса, 3) вещные права на пользование частным имуществом, 4) всякого рода капиталы, принадлежащие правительству»1. Государь не должен был перегружать народ налогами, сбор которых был необходим, как полагал Карафа, в основном в чрезвычайное время, а в мирное - копить ресурсы для будущей возможной войны.
Значительное внимание учёных того времени было устремлено на исследование и поиск направлений развития сфер получения, удержания и управления аккумулированными у государства богатствами в казне. При этом, исходя из основных положений течения, подавляющее число учёных изучало прежде всего сферу государственных доходов. Так, в 1576 г. французский учёный Ж. Боден в своём труде «Шесть книг о государстве» проводит систематизацию источников государственных доходов, выделив из них семь основных: домены; воинскую добычу; подарки дружественных государств; сборы с союзников; торговлю; пошлины с ввоза и вывоза; дань с покорённых народов. «Хорошими финансами» Ж. Боден считал доходы от доменов и таможенное обложение, а налоги – средством опасным, дестабилизирующим отношения короля с его подданными, побуждающим их к восстаниям, и поэтому рекомендовал государству обращаться к ним в крайнем случае и даже с согласия населения. Собранные ресурсы, по Бодену, предполагалось тратить на содержание королевского двора, благотворительность, содержание армии, постройку крепостей, городов и общественных зданий, что фактически представляло основные расходные статьи бюджета государства.
Представитель позднего меркантилизма французский экономист
А. Монкретьен источником богатства страны и государства (короля) считал внешнюю торговлю, и особенно вывоз промышленных и ремесленных изделий. А. Монкретьен выступает за таможенный протекционизм – высокие пошлины на иностранные товары, чтобы их ввоз не мешал национальному производству. Как отмечает экономический историк И. Валлерстайн, в период с конца XVII по начало XIX вв. меркантилизм имел статус официальной экономической доктрины, принятой ведущими странами Европы: Англией, Пруссией, Австрией, Швецией: «Весь период от Тридцатилетней войны и вплоть до конца эпохи Наполеона был эрой меркантилизма во всех германских землях или во всей центральной Европе»2. Рост капиталистических форм хозяйства и расширение внешней торговли активизирует финансовую мысль, даёт толчок исследовать приоритетность использования прямых или косвенных налогов, развивая и укрепляя связь между финансовой теорией и практикой, наука начинает приобретать более заметное влияние на финансовую практику. Появляются системы, включающие прямые и косвенные налоги. Т. Гоббс активно пропагандировал идею косвенного налогообложения. В 1642 г. он предложил идею об абсолютном праве государей облагать подданных налогами, соблюдая умеренность и необходимость сбора налогов равномерно без исключения со всех подданных, отдавая предпочтение косвенным налогам, что стало господствующим мнением в Англии. Дж. Локк предлагал заменить все налоги одним прямым поземельным. У. Петти разрабатывал идею о стимулировании развития хозяйственной жизни путём разумной налоговой политики. Недостаток государственного управления, по Петти, в том, что «слишком многое из того, что должно было бы управляться лишь природой, древними обычаями и всеобщим соглашением, подпадало под регулирование закона»1.
Бюджетная политика СССР в 1917 – 1991 гг
Бюджетная политика в области доходов в 1917 – 1991 г. имела своей целью получение доходов в объёме, необходимом для покрытия расходов, достижения возможной бездефицитности и стабильности бюджета, обеспечивающей финансовую и экономическую прочность процесса построения и развития хозяйственного устройства государства нового типа и исполнения им по отношению к населению соответствующих функций.
В условиях Первой мировой войны и социальных потрясений период февраля – июля 1917 г. характеризуется сокращением бюджетных поступлений как в части прямых налогов, так и в части косвенных. В дальнейшем эта тенденция усиливалась откровенным саботажем финансовых и банковских служащих, блокировавших работу части ведомств. В сложившихся условиях СНК1 вынужден был прибегнуть к имперскому опыту – получению чрезвычайных неупорядоченных доходов, например в виде налога с буржуазии (контрибуций), а также в форме неналоговых поступлений (рисунки 2.26 и 2.27).
Основатели марксизма утверждали: «Во время революции можно, увеличив до огромных размеров налог, использовать его как форму нападения на частную собственность»2. Стояла задача полного уничтожения частной собственности путём введения высокого прогрессивного налога и принудительных займов3. С учетом этого важным было проведение «правильной» финансовой доктрины, которая позволяла бы контролировать ситуацию, не отпугивая при этом союзников и массу трудящегося населения.
Результаты этих действий проявились в форме начала процесса реструктуризации экономики страны в целях увеличения государственного сектора, а также в виде краткосрочного увеличения доходов в 1918 – 1921 гг., изображённого на рисунке 2.20. В дальнейшем значительное уменьшение доходных источников государства было следствием гражданской войны, сокращения территории республики и отмены большинства дореволюционных налогов1 переходного периода из-за их идеологического несоответствия.
Налог с оборота Платежи государственных предприятий и организаций из прибыли и другие платежи Подоходный налог с кооперативных и общественных предприятий и организаций Государственные займы, реализуемые среди населения Государственные налоги с населения Средства государственного социального страхования Неналоговые доходы от государственного хозяйства — Доходы от внешнеэкономической деятельности
Рисунок 2.20 - Динамика объемов групп доходов государственного бюджета СССР в 1917-1991 г., млрд. руб.2
Выход из сложившейся ситуации нарком финансов И. Э. Гуковский видел в подготовке новых налогов3. В СНК и ВЦИК4 существовали различные точки зрения на формы и методы привлечения доходов в бюджет, нашедшие своё применение в различные моменты всего периода советской власти. В. И. Ленин выступал за увеличение прямого подоходного налогообложения граждан и его ежемесячное взимание; И. Э. Гуковский был сторонником усиления косвенного налогообложения, безусловного запрещения контрибуций, обеспечения золотого содержания рубля; А. П. Смирнов предлагал сделать упор на чрезвычайные революционные налоги; Н. Н. Крестинский и Г. Я. Сокольников ратовали за эмиссию денег.
По мнению правительства, эффективность мероприятий по созданию налоговой системы зависела прежде всего от внедрения политики централизации в области государственных доходов, так как широкая самостоятельность органов местного самоуправления не позволяла осуществлять единую налоговую политику республики и соблюдать финансовую дисциплину, что, в итоге, препятствовало регулярному поступлению средств в государственный бюджет. Это понимал В. И. Ленин, подчёркивая, что «принцип централизации более выгоден в интересах всего народного хозяйства, так как даёт широкие возможности строжайшего учёта и контроля со стороны государственных органов. Для плодотворной работы по социалистическому преобразованию страны необходима единая, строго определённая финансовая политика и исполнение финансовых постановлений и предписаний сверху донизу»1.
Таким образом, первой важнейшей задачей финансово-бюджетной политики было проведение централизации всей финансовой деятельности, разграничение прав и функций различных органов государственной власти в области мобилизации и использования доходов. В рамках этого, например, стояла задача привлечь местные органы к взиманию государственных налогов и перестроить финансовый аппарат так, чтобы местные финансовые отделы были одновременно органами и Наркомфина и Советов.
Второй важнейшей задачей финансовой политики была непосредственная организация эффективной системы налогообложения. Первоначально декретами СНК 1916 – 1917 г. была введена обязательная уплата: подоходного налога по проекту Д. П. Боголепова2, единовременного сбора, временного налога на прирост прибылей с торгово-промышленных предприятий и вознаграждения от личных промысловых занятий. Незначительность собираемых сумм вследствие инфляции (её размер доходил до 40 % в 1917 г.)3 и задержки собранных доходов на местах способствовали тому, что основная роль в доходах постепенно переходила к займам и эмиссии бумажных денег. Это были чрезвычайные меры, деструктивно влияющие на финансово-экономическую систему страны. Министр труда Временного правительства М. И. Скобелев отмечал: «…пришлось в первое время ещё больше налечь на станок … . Мы, бывшие постоянными критиками всей финансовой политики старого режима, должны были констатировать, что та политика станка экспедиции заготовления государственных бумаг уже не может быть изменена в первые дни революции»1.
После заключения Брестского мира у правительства появилась возможность формирования новой системы государственных доходов, так как прежние доходы, установленные при царском правительстве и контрибуции, не соответствовали идеологии и потребностям развития Советской республики. Нужно было провести усиление контроля за поступлением существующих доходов и разработать новую упорядоченную налоговую систему.
В работе по систематизации взимания налогов был сделан упор на развитие прямого налогообложения, что отличалось от налоговой системы Российской Империи, где основой доходов значительного дореволюционного периода времени были косвенные налоги (рисунок 2.5). Это объясняется стремлением к перераспределению льгот от имущих классов в сторону малоимущих, например, путём введения «скидки с суммы налога в размере 10 % на каждого члена семьи, если она состояла из трёх лиц и более»2. В сфере косвенного налогообложения правительство принимало меры к развитию акцизного обложения путём увеличения тарифов на табак и табачные изделия, спирт, вино и др. В результате реализации принятых мер налоговая система сформировалась к 1918 г. в структуру, представленную в Приложении 8.
Нормативно-правовое пространство бюджетной политики Российской Федерации
Важнейшим инструментом законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации по управлению государственными финансами в целом и сферой бюджетной политики в частности является совокупность объектов нормативно-правового пространства, определяющих текущую реализацию и перспективные направления развития указанных сфер финансово-экономической жизни страны. Наличие, согласованность и непротиворечивость источников и оснований бюджетной политики государства позволяют «организовать весь массив нормативно-правовых актов (при всём их многообразии и динамике) в стройную иерархическую систему»1, разработанную автором и представленную на рисунке 3.1.
Во главе такой системы находятся программно-доктринальные документы долгосрочного характера, устанавливающие основные целевые параметры развития бюджетной политики страны, им подчинены документы среднесрочного характера, определяющие задачи тактического планового периода, а в конечном подчинении состоят краткосрочные нормативно-правовые акты, непосредственно определяющие оперативные задачи и методы их решения профильными органами исполнительной власти Российской Федерации.
Проведём анализ перспективных направлений развития бюджетной политики РФ посредством рассмотрения основных нормативно-правовых документов страны в порядке их иерархической соподчиненности.
Документы долгосрочного периода планирования бюджетной политики Российской Федерации.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года является на сегодняшний день важнейшим базисным документом стратегического планирования.
Его разработка началась ещё в 2006 – 2007 гг. до наступления мирового финансово-экономического кризиса, а утверждение в ноябре 2008 г. совпало с серьёзными предкризисными явлениями и с острой фазой кризиса в нашей стране осенью 2008 г. Поскольку утверждение состоялось уже после того, как острая фаза кризиса достигла России, первая концепция оказалась устаревшей уже в момент своего принятия. Мировой финансово-экономический кризис привёл к резкому и глубокому падению многих экономических показателей и сделал невыполнимыми большинство количественных ориентиров, заявленных в концепции, так как её целью было «определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе … устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе»1.
Второй причиной безуспешности концепции 2008 г. был ведомственный характер разработки, ориентированный на количественные показатели, достичь которые планировалось к 2020 году. При этом весь комплекс проблем и вызовов, стоящих перед российской экономикой и обществом, не был достаточно детально проанализирован и раскрыт в документе.
Второй вариант стратегии был представлен в марте 2012 г. в форме итогового доклада о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. под названием «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика».
Новая актуальная стратегия базируется на двух макроцелях – создание новой модели экономического роста и новой социальной политики. Для этого необходим манёвр, «призванный задействовать факторы конкурентоспособности, которые были недоиспользованы в прошлом периоде»1. К ним, по мнению авторов концепции, относятся не только природные ресурсы и большой внутренней рынок, но и ещё до сих пор сохраняющееся высокое качество человеческого капитала. Манёвр планируется провести в двух взаимосвязанных сферах – экономической и социальной.
В экономической сфере заявлена корректировка системы экономических стимулов и изменение макроэкономических параметров: ориентация на снижение инфляции; введение новых бюджетных правил, регулирующих расходы бюджета в зависимости от долгосрочной цены на нефть; улучшение делового климата; снятие институциональных барьеров и критических препятствий экономического роста; привлечение рабочей силы и др. Новая модель экономического роста темпами не менее 5 % в год должна изменить качественную сторону отечественной экономики – минимизировать зависимость страны от экспорта сырьевых ресурсов, заменив рентоориентированные и иждивенческие отношения в обществе на рыночные высоко конкурентные принципы хозяйствования.
В социальной сфере планируется обновление социальной политики с ориентацией в основном на те слои общества, которые способны реализовать потенциал инновационного развития2 – это некоторые представители среднего класса или так называемый «креативный класс».
Все эти меры в совокупности призваны создать в России постиндустриальную экономику, основу которой должны составлять «сервисные отрасли, ориентированные на развитие человеческого капитала: образование, медицина, информационные технологии, медиа, дизайн, “экономика впечатлений” и т.д.»1. По этим направлениям, по мнению авторов концепции, у России есть конкурентные преимущества, но они быстро растрачиваются в силу устойчивого недофинансирования социальных систем и неэффективного управления ими. Для каждого из направлений, рассмотренных в стратегии, оценивались перспективы развития и разрабатывались его сценарии: инерционный – «затухание или “пузырь”»2 в случае, если реформы не проводятся; сценарий жёсткой реформы – при её проведении проигрывающим сторонам потери не компенсируются, а также сценарий оптимальной реформы, максимально учитывающий интересы различных заинтересованных групп. Важнейшим макроэкономическим инструментарием по проведению реформ и достижению обозначенных целей, как в экономической, так и в социальной сфере являются бюджетная политика (как регулятор преимущественно расходного потенциала государства) и налоговая политика (как регулятор преимущественно доходного потенциала страны). Бюджетная политика России до кризиса носила выраженный проциклический характер: она не сглаживала, а усиливала «перегрев» экономики, проявлявшийся в том, что производство росло более умеренными темпами, чем ВВП и значительно отставало от темпов роста доходов, которые, в свою очередь, подгоняли темпы роста спроса, значительно превосходящие возможности отечественной экономики. В силу этого основными вызовами бюджетной политики обозначены: высокие риски сохранения дефицита федерального бюджета, даже при высоких ценах на нефть; невозможность существенного маневрирования имеющимися социальными обязательствами; ограниченные резервы для наращивания доходов, а также их вероятное сокращение; ограниченные возможности для структурного манёвра в целях модернизации экономики страны.
Развитие бюджетной политики Российской Федерации: перспективный анализ качества и направления совершенствования
В основу рассмотрения бюджетной политики посткризисного периода и перспектив её развития положим авторскую методику оценки качества бюджетной политики, уже применённую нами при проведении ретроспективного анализа в п. 2.4. Для более детального изучения важнейших составных частей бюджетной политики, а также влияющих на них факторов модифицируем методику. Проведём структурную декомпозицию итогового показателя качества на его базовые составные части: качество бюджетной политики в области доходов, расходов, управления бюджетным сальдо и госдолгом в современном и перспективном периоде с 1990 по 2020 годы на основе плановых данных «Стратегии-2020».
Итоговые расчётные данные представлены на рисунке 3.16, из которого видно, что общий показатель качества бюджетной политики имеет четыре отрицательных экстремума в анализируемом периоде. Три из них уже пройдены и являются частью накопленного практического опыта.
Первый качественный минимум в 3,86 балла связан с тем, что начиная с 1992 г. стал проводиться курс на либерализацию финансово-экономической модели государства, способствовавший активному встраиванию России в глобальную рыночную систему, запуская механизмы адаптации и реструктуризации экономики страны путём её деиндустриализации. Роль бюджетной политики резко сократилась, сохранив за собой преимущественно функцию исполнения конституционно закреплённых социальных обязательств государства. Стимулирование экономики посредством государственной финансовой системы носило эпизодический, локальный характер, уступая место главному движущему элементу – свободным рыночным отношениям. Приведённые факты подтверждаются структурными показателями качества бюджетной политики.
Наименее качественной в 1992 – 1993 гг. была бюджетная политика в сфере управления государственным долгом, оцениваемая в минимальные для современной России 1,50 балла1. Это вызвано значительным вариативным увеличением совокупного объёма госдолга, а также его резким ростом по отношению к размерам доходов бюджета. При этом рост поступления доходов отставал и не покрывал рост расходов из-за значительной взаимной синхронизации прироста их объёмов. Всё это вызывало дефицитный характер бюджета и было следствием снижения качества бюджетной политики в области управления бюджетным сальдо до 3,25 балла. Детальное рассмотрение показателя качества бюджетной политики в сфере получения доходов свидетельствует о его снижении до 3,80 балла к 1993 г. вследствие отрицательной динамики входящих в него структурных показателей: увеличения вариативности и тем самым дестабилизации поступления доходов; роста возмездных поступлений и увеличения издержек исполнения обязательств по ним; увеличения поступлений узконаправленных целевых доходов, сокращавших возможность бюджетного маневрирования.
В дальнейшем показатель качества бюджетной политики и входящие в него структурные показатели росли вплоть до 1996 г., отражая кратковременную стабилизацию ситуации в бюджетной сфере.
В 1996 г. правительство начинает активно и безответственно использовать долговые инструменты в ситуации, когда объективно отсутствовала возможность своевременного исполнения долговых обязательств, что, в конечном счете, привело к одному из самых тяжёлых финансово-экономических кризисов России 1998 г. Это подтверждается абсолютным историческим минимумом в 3,59 балла показателя качества бюджетной политики. Наихудшими в этот период были направления бюджетной политики в области управления государственным долгом (2,50 балла) и дефицитом бюджета (1,25 балла). Дефицит сохранялся длительное время, покрываясь преимущественно за счёт заёмных источников. Произошла значительная рассинхронизация доходов и расходов бюджета в сторону резкого увеличения размера последних. Бюджетная политика в сфере управления доходами и расходами бюджета оценивается в 1998 г. в 4,50 и 4,00 балла соответственно.
Постепенная стабилизация ситуации в экономической и финансовой сфере выразилась в плавном росте показателя качества бюджетной политики с 3,89 баллов в 1998 г. до 5,82 баллов к 2001 г. Прежде всего, была качественно пересмотрена бюджетная политика в области управления бюджетным сальдо и государственным долгом. По первому направлению ставилась жёсткая задача выйти на бездефицитный бюджет практически любой ценой, в том числе и путём оптимизации социальных обязательств, например, посредством «монетизации льгот». По второму направлению правительство начало проводить ответственную и прагматичную политику, направленную на постепенное плановое сокращение государственного долга как по внутренним, так и по внешним обязательствам. В области доходов и расходов также проводилась систематизация и совершенствование существующих положений.
В период с 2001 по 2008 гг. произошла значительная стабилизация и рост качества бюджетной политики до исторического максимума в 6,41 балла в конце периода. Это связанно с поступлением избыточного количества финансовых ресурсов, вызванного ростом цен на энергоносители и сырье – важнейших экспортных активов Российской Федерации. Стабильно профицитный бюджет позволил: рассчитаться со значительным объёмом внешнего долга; повысить расходные обязательства государства как чисто социальные, так и стимулирующе-модернизационные (национальные проекты, федеральные целевые программы, локальные инвестиционные проекты с участием государства и др.); проводить бюджетную реформу, направленную на повышение качества разработки и реализации бюджетной политики в целом. Однако в этот благоприятный период избыточные финансовые ресурсы не использовались государством в качестве одного из стимулирующих инструментов отечественной экономики, для целей её глубокой реиндустриализации и диверсификации. Модернизация заявлялась, её необходимость достаточно объективно оценивалась, однако добиться существенных изменений и достичь намеченных целей так и не удалось – глубоко интегрированная в мировое глобальное сообщество Россия погрузилась в мировой финансовый и экономический кризис 2008 г.
Под воздействием кризиса 2008 г. роль бюджетной политики невольно возросла, причём такая тенденция наблюдалась не только в России, но и за рубежом. Особенно в острый кризисный период 2008 – 2010 гг. именно бюджетное регулирование стало ключевым инструментом стабилизации макроэкономической политики государства, имеющей своей целью поддержание стабильной социально-экономической ситуации, стимулирование максимально возможного экономического роста и противодействия кризисным явлениям. Негативное кризисное воздействие и экстренный характер реализуемых мер, безусловно, отразились на показателе качества бюджетной политики, который установил третий исторический минимум и составил 4,59 балла в 2009 г. Это произошло за счёт резкого сокращения доходной части бюджета и такого же резкого роста долговых обязательств государства. Качество бюджетной политики в этих сферах в 2009 г. оценивается в 3,50 балла и 4,50 балла соответственно.
Корректировка роли бюджетной политики и её функций в посткризисный период 2008 – 2010 гг. прошла в чрезвычайном режиме «ручного управления». «Острый период» прошёл, и пришло благоприятное время, когда необходимо скорректировать экономический курс, вернуться к положительному опыту государственного регулирования экономических процессов при помощи бюджетной политики. Она, в свою очередь, должна опираться на научно обоснованные теоретические аргументации, а также практически проверенные тенденции и объективные показатели, детально проработанные и сформированные научным и экспертным сообществом в интересах государства.
Такая работа была проведена различными научными и экспертными центрами, но базовым документом правительства была принята в 2011 г. «Стратегия-2020», концептуальные положения которой были рассмотрены нами в п. 3.1. «Стратегия» является основой большинства кратко- и среднесрочных нормативно-правовых актов, а также в ней приведён единственный на сегодняшний день долгосрочный прогноз параметров бюджетной системы и бюджетной политики РФ до 2020 г.
Необходимо отметить, что до 2011 г. наблюдается стабилизация качества бюджетной политики, выраженная в росте совокупного показателя до 5,86 балла. Однако в дальнейшем он начал сокращаться относительно своего исторического максимума с 5,86 балла до 5,00 баллов прошедшего 2013 г., что произошло за счёт некоторого увеличения объёмов госдолга, а также негативного характера бюджетного сальдо. Дефицит бюджета был подтверждён в 2010 и 2012 гг., а также в 2013 г. Сократились показатели качества бюджетной политики в сфере доходов и расходов. При этом ещё более проблемными выглядят перспективные показатели качества бюджетной политики, подготовленные на основе данных «Стратегии-2020».
Исходя из прогнозных показателей «Стратегии-2020», агрегирующий показатель качества бюджетной политики должен сократиться к 2015 г. и вплоть до 2019 г. находиться в диапазоне 4,82-4,91 балла, причём такой уровень «ниже среднего» соответствует, например, уровню 1996 г. Возвращение к текущему уровню качества в 5,86 балла запланировано только в 2020 г., то есть фактически развитие исследуемой сферы отсутствует.
