Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Муниципальное образование как объект управления 10
1.1. Генезис местного самоуправления в России 10
1.2. Эволюция теорий местного самоуправления 28
1.3. Муниципатьное образование как экономическая категория 41
Глава II. Мегаполис - специфическая внешняя среда муниципального образования 59
2.1 . Социально - экономические особенности мегаполиса 59
2.2. Проблемы функционирования метасистем 69
2.3. Концеггтуаіьная модель интегрированного управления метасистемами S2
Глава III. Совершенствование управления муниципальным образованием в составе метасистем 98
3.1. Характерные черты управления муниципальным образованием г.Москвы 98
3.2. Основные предпосылки формирования рыночных отношений в социально - экономической сфере муниципального образования 111
3.3. Зарубежный опыт управления экономическим развитием муниципальных образований 126
3.4. Совершенствование управления жизнеобеспечением муниципального образования крупного города 136
Заключение 161
Литература 169
Приложения 184
- Генезис местного самоуправления в России
- Эволюция теорий местного самоуправления
- Социально - экономические особенности мегаполиса
- Характерные черты управления муниципальным образованием г.Москвы
Введение к работе
Одним из важнейших направлений реформирования народного хозяйства России является упорядочение его структуры, формирование институциональной среды, соответствующей развивающимся экономическим отношениям. При этом наибольшего внимания заслуживает трансформация территориальных социально- экономических систем, первичным звеном которых является муниципальное образование, представляющее собой социально-экономическую систему, где размещен производственно-хозяйственный комплекс и живет население. Муниципальное образование концентрирует многообразие интересов различных групп населения, хозяйствующих субъектов и субъектов местного самоуправления. Найти механизм их согласования и направить на решение задач по сохранению, развіггию муниципального образования и управления им является важнейшей задачей органов местного самоуправления.
Разнообразие муниципальных образований, объединяющих сельские, поселковые и городские территории, способствовало развитию различных систем самоуправления и местного самоуправления, отражающих этапы формирования теории управления социально-экономическими системами, соответствующие периодам развития мировой цивилизации. Современный период характеризуется увеличением числа крупных городов с численностью населения более 1,0 млн. чел. (мегаполисов), в которых сосредоточивается все большая часть населения планеты, проживающая в условиях наиболее преобразованной антропогенной деятельностью природы. Представители мировой общественности, международные организации обращают внимание на то, что потенциал экстенсивного развития крупных городов практически исчерпан. Крупные города утрачивают роль генераторов общественного прогресса; в них формируются качественно новые проблемы, представляющие угрозу жизнедеятельности социума и не имеющие ярко выраженных аналогов в других, меньших по размеру населенных пунктах. Управление крупными городами становится все более сложным и менее надежным: решение острых городских проблем традиционными методами управления все чаще не даёт удовлетворительных результатов.
Необходимость поиска новых парадигм в функционировании и направлении развития урбанизации была подчеркнута руководителями экономически развитых стран сначала на конференции ООН в Вене (1985г.), затем на конференции в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и в Москве (1997 г.). Участники конференции констатировали, что потенциал высокой эффективности рыночных отношений практически исчерпан и в период перехода мирового сообщества (и в первую очередь высокоразвитых стран) в постиндустриальное общество необходимо изменить приоритеты в развитии городов. Многие ученые с тревогой отмечают
ухудшение состояния крупных городов, бесперспективность и даже опасность их дальнейшего развития. Крупные города становятся неуправляемыми.
В этой связи возникла острая необходимость децентрализации управления крупным городом, рационального распределения властных полномочий между системой управления городом и его муниципальной подсистемой.
Местное самоуправление создается населением муниципального образования и является той властью, которая способна наиболее эффективно решать вопросы социально-экономического развития муниципальных образований в рамках всеобщего процесса децентрализации хозяйственной, экономической, социальной деятельности государства.
Формирование муниципальных образований в нашей стране отражает как указанные тенденции децентрализации управления, так и специфику переходного периода к рыночным отношениям. Поэтому создание муниципальных образований, их функциональная направленность и вклад в социально-экономическое развитие крупного города, результативность хозяйственной деятельности муниципальных образований и немуниципальных по своему статусу административно - территориальных единиц определяют актуально.сть темь| д".с.с.ертаиии и требует проведения специальных исследований в рамках решения такой Ш15^шШД_халйЗА'., как разработка теоретических основ и методического обеспечения местного самоуправления в составе социально-экономических метасистем.
Степень, разработанности научной задачи определялась по двум направлениям: анализ трудов, посвященных управлению муниципальными образованиями, и изучению литературы по управлению крупными городами (мегаполисами).
В рамках первого направления установлено, что экономическая теория, рассматривающая проблемы и развития муниципальных образований в форме городов и муниципалитетов в черте городского хозяйства, развивалась до настоящего времени главным образом зарубежными учеными. Экономисты В. Томпсон, А. Пред, Е. Данн, Ф. Перроикс рассматривали причины н условия экономического роста и развития муниципальных образований в форме городских поселений. Экономический рост ставится в зависимость от наличия подвижной, комплексной и компактной территориальной структуры муниципальных образований, играющих важную роль в процессе регионального воспроизводства. Экономическое развитие и функциональная направленность муниципальных образований увязывается с развитием локальных рынков труда, земли, недвижимости, транспортных средств, информационных и социально-бытовых услуг, размещением и функционированием производственно-хозяйственного комплекса,
складывающегося на территории муниципальных образований.
Экономисты А. Еверс, Т. Вольман, Б. Бланке, П. Днвайн разработали концептуальные подходы к развитию муниципалитетов, соответствовавшие общей направленности экономической политики современного неоконсерватизма - отхода от вмешательства государства в решение локальных социально-экономических проблем. Поиск собственных источников финансирования муниципального развития и расширение локальной самостоятельности муниципалитетов - главные направления их исследований.
Экономисты П. Девайн, Дж. Харвей анализировали возможности и средства демократизации институтов муниципального управления, а также достижения социальной справедливости при распределении ресурсов на локальном муниципальном уровне. Отечественные исследователи Велихов Л.А., Френкель 3., Сирин М.А. рассматривали сущность н функции муниципального хозяйства еще в 20-е годы нашего столетия. Муниципальное хозяйство отождествляло хозяйственно-экономическую деятельность исключительно городских поселений н разграничивало, таким образом, городские и сельские поселения.
Современные отечественные исследователи А.Т. Воронин, В.А. Лапин, А.И. Саурин, А.Н. Широков разрабатывают концептуальные основы формирования муниципальных образований в условиях перехода к рыночным отношениям в России, анализируют экономические функции субъектов муниципального хозяйства.
Исследователи института экономики РАН Л.В. Никифоров, Т.Е. Кузнецов, М.Л. Строгина рассматривают развитие местного самоуправления в муниципальных образованиях в рамках процесса демократизации управления и становления институтов гражданского общества в России.
Анализ второго направления показал, что сложившееся представление о крупном городе (объекте управления) ограничено преимущественно административными подходами. С позиций субъекта управления, крупное градоформироаание обычно представляется суммой отдельных сфер, образующих город, свойства которых, как часто полагают, характеризуются функциональными зависимостями от численности городского населения. Между тем процессы, элементы и свойства крупных городов обнаруживают признаки системных причинно-следственных связей, которые порождают явления и проблемы, не включаемые в сферу управления.
Проблемы совершенствования управления крупными городами как территориальными социально-экономическими образованиями рассматривались среди других вопросов в работах ряда отечественных и зарубежных ученых. К наиболее известным
исследованиям можно отнести труды Л.Н Авдотъина. Н.Т Агафонова, Э. Бергера, Ж. Боннэ, Дж. Бродбента, П. Бэйроча, В.Л. Глазычева, Д. Гордона, Б.М. Гринчеля, Д.М. и Д.Х. Медоузов, М.Н. Межевича, А.Е. Когута, К. Линча, Н.И. Наймарка, В.Е. Рохчина, А. Саллиюна, И.М. Смоляра, B.C. Чекалина, С. Шмидхайны, Д. Эмриса и других нсследо вателе й.
Большое количество научных дисциплин, изучающих город, объективно свидетельствует о сложности самого предмета исследования и связанных с ним проблем.
. В последнее время повысилось внимание исследователей к системным свойствам крупных городов B.C. Боголюбов, А. Вильсон, СП. Капица, Дж. Керри, Е.Н. Князева, С.П. Курдюмов, Г.Г. Малинецкий, П. Мерлен, Л.И. Павлова, И.Р. Пригожий, М. Робинсон. Исследователями сделана попытка интерпретировать законы живой и неживой природы для объяснения явлении и процессов в больших градосистемах, определить необходимость разработки проблем методологии синергетики для социальных систем, исследовать роль интегрированных потенциалов и системных свойств крупного города в реализации процессов самоорганизации и самоуправления, разработать методологические подходы и организационно-методические принципы формирования системы управления крупным городом на основе интеграции концептуального, стратегического и текущего управления.
Однако в указанных работах не нашли достаточного отражения вопросы, объединяющие оба направления, т.е. связанные с функционированием муниципальных образований в составе крупного города и направленные на решение такой важной проблемы, как теоретическое обоснование и методологическое обеспечение формирования многоуровневой системой управления крупным городом.
Частью этой научной проблемы и является поставленная в диссертации научная задача, для решения которой в диссертации сформирована дедь__цссдедовядмя, как теоретическое обоснование и разработка методического обеспечения управления муниципальным образованием, интегрированным в хозяйство крупного города. При этом в качестве объекта исследования выбрано муниципальное образование в составе крупного города. Предметом исследования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе управления муниципальным образованием как подсистемой городской системы управления.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач: проанализировать генезис местного самоуправления в России и его связь с эволюцией теорий местного самоуправления;
- исследовать муниципальное образование как экономическую категорию в теории
управления;
выявить социально-экономичекие особенности и проблемы мегаполисов как специфической внешней среды муниципальных образований;
разработать концептуальную модель интегрированного управления мегасистемами;
раскрыть характерные черты управления муниципальным образованием г. Москвы;
сформулировать основные предпосылки формирования рыночных отношений в социально-экономической сфере муниципального образования;
обобщить зарубежный опыт управления экономическим развитием муниципальных
образований;
разработать предложения по совершенствованию управления жизнеобеспечением
муниципального образования крупного города.
Теоретико-методологической базой исследования послужили теории, изложенные в работах зарубежных к отечественных экономистов. В работе критически осмысливаются теоретические положения отечественных ученых и представителей зарубежной экономической мысли, используются преимущества методологических подходов различных направлений применительно к исследованию формирования и социально-экономического развития муниципальных образовании в рыночной экономике.
При реализации целен и задач исследования автор с диалектических позиций в рамках системного пояхода применил субъективно-объективный, структурно-функциональный, логический, статистический методы исследования, что способствовало достоверности полученных результатов. Теоретические выводы и обобщения сделаны на основе обработки статистических данных, представленных в отечественных и зарубежных источниках, в материалах Госкомстата РФ, публикаций и статей в периодической печати, законодательных Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Научная,.новизна, диссертации состоит в том, что в работе:
муниципальное образование определено как экономическая категория, выражающая социально-экономические отношения, возникающие между субъектами муниципального образования по поводу пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью, а также включения ресурсов и населения муниципального образования в процессе рассмотренного воспроизводства на данной территории;
установлено, что управление крупным городом как метасистемой заключается в поиске оптимизированных решений между централизацией и децентрализацией. Это, по существу, определяет отношение между организацией и самоорганизацией как самого
города, так и входящих в его состав муниципальных образований, с максимально допустимой свободой выбора управленческого решения. Общее направление функционирования и развития самоорганизующихся и самоуправляемых систем не должно противоречить основному вектору развития градосистемы в целом;
разработана концептуальная модель управления муниципальным образованием крупных города, основанная на принципах разделения управляющих функций между городом и муниципальным образованием. Эти принципы предусматривают, что решение наиболее сложных, слабо структурированных и неструктурированных проблем осуществляется на верхнем уровне управлення, а - хорошо структурированных и стандартных проблем - на нижнем, муниципальном уровне. При этом органы управления должны каждую проблему переводить на более низкий уровень сложности и, соответственно, на более низкий уровень управления;
доказано, что важнейшим сектором муниципального хозяйства является комплекс предприятий и организаций, ответственный за жизнеобеспечение населения и объединенный понятием жилищно-коммунальное хозяйство. Установлено, что хозяйственный механизм, сложившийся в этой сфере, имеет ярко выраженный затратный характер и не ориентирован на потребителя. Предложено его реформирование путем образования таких субъектов рыночных отношений, как коллективные и частные собственники жилья, территориальные сообщества потребителей, что создаст реальную конкурентную среду в сфере жизнеобеспечения муниципального образования и позволит согласовать разноуровневые экономические интересы;
на основе анализа динамики развития управления социально-экономической сферой аргументирована необходимость поэтапного реформирования жилищно-коммунального хозяйства: создание системы управления жилищным фондом из организаций различных правовых форм, предоставление собственникам жилья права выбора формы управления и обслуживания.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные теоретические выводы могут быть использованы в работе органов местного самоуправления, практические рекомендации найдут применение при разработке региональных программ развития территориальной структуры хозяйства и территориальной организации населения, а также программ развития местного самоуправления.
Положения, выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы в научной, учебной работе, при изменил курса экономической теории, региональной экономики, муниципального управления, при разработке спецкурсов и спецсеминаров.
JGbi6JiU^aM^JL_M^ Основные положения, выводы и рекомендации
диссертации изложены автором в 4 публикациях общим объемом 2,1 печ, листов, из которых лично автору принадлежит 1,7 п.л.; докладывались на Международной научно-практической конференции "Управление инновационным развитием" М„ 2000 г.; Международной научной конференции "Управление качеством жизни, образования, продукции и окружающей среды", Орел, 2001 г.; на заседаниях кафедры менеджмента в МГИ им. Е.Р. Дашковой, использованы в практической деятельности, а также в учебном процессе на финансово-экономическом факультете МГИ им. Е.Р. Дашковой при изучении дисциплин "Менеджмент", "Стратегический менеджмент", "Системное корпоративное управление".
Н&^аиту&ын ос^ггслі
определение муниципального образования как экономической категории и социально-экономической подсистемы мегаполиса;
необходимость сочетания организации и самоорганизации социально-экономических систем и соответствующих им централизации и децентрализации управления;
концептуальная модель управления муниципальным образованием крупного города;
основные принципы и этапы реформирования жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования с целью повышения качества жизнеобеспечения населения. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического указателя
и приложении.
Генезис местного самоуправления в России
Идея самоуправления присуща человеческому обществу. Она естественно соответствует его потребностям на самых ранних стадиях развития. Самоуправление и сегодня остается существенным элементом политической системы государства. Однако эта конструкция меняется по мере изменения взглядов на роль государства, выполняемую им в жизни людей.
В связи с этим попытаемся, прежде всего, выяснить, что собственно понимается под термином «государство». Так, например, И. Ильин [65] полагает, что государство не есть какая-то отвлеченность, носящаяся над гражданами, а оно живет в нас самих. Такое представление о государстве восходит к Аристотелю - основоположнику политической теории, который рассматривал государство как ассоциацию граждан - людей свободных и разных, возникшую ради потребностей жизни [96]. В этом случае человек не отделяет себя от государства, ему не чужда гражданственность, он активно и сознательно участвует в делах государственного строительства, общественного самоуправления.
В свою очередь, один из крупнейших в XX веке идеологов либерализации Ф. Хаек полагал, что государство есть организация, сознательно создаваемая, совместно проживающими людьми в целях единообразного управления: причем такая организация ни в коем случае не идентичная самому обществу [172]. Для видных французских политологов Б. Бади и П. Бнрнбаума государство - «хорошо организованная машина власти вместе с находящимися у нее в услужении гражданскими чиновниками и вооруженными силами» [21]. ЕХ Гайдар полагает, что носителями государственности являются чиновники, а под государством понимает аппарат (органы) государства, государственную машину [41]. Такое понимание сущности государства близко его хрестоматийному определению, содержащемуся в трудах классиков марксизма-ленинизма. По К. Марксу государство -орган, стоящий над обществом. [97]. В.И. Ленин полагал, что государство есть не что иное, как машина подавления одного класса другим, [89].
Другими словами, позиция по вопросу сущности государства, представленная в работах, отмеченных выше и других авторов [24,124,19] по существу, противопоставляет аппарат государственного управлення собственно населению государства, снимает с последнего ответственность за положение дел в обществе и государстве. Следствием такого положения является целый спектр отношений «отстраненного» от государственного управления населения к своем) государству: от апологии государства, что исключает сколь-нябудь критичную, объективную оценку действий государственных чиновников, до рассмотрения государства в качестве слуги общества, что вырабатывает у населения потребительско - пренебрежительное отношение к государству которое ему что-то "должно", как говорят математики "по определению" Обе отмеченные крайности, следующие из рассмотренной выше трактовки сущности государства, на наш взгляд, одинаково и совершенно неприемлемы, ибо если люди не принимают активного участия в зашите государства, не осуществляют его осмысленного реформирования, то они, по существу разрушают его,
В этом случае речь идет, по существу, об отчуждении государства от общества, противопоставлению государственного управления общественному самоуправлению, что является следствием общей закономерности возникновения современных государств в условиях борьбы с различными проявлениями общественного самоуправления. Причем исход борьбы во многом определял степень свободы общества и меру проникновения авторитарных начал в данное государство. В связи с этим, определяя положение местного самоупра&тения в политической системе современной России, включающей как государственные, так и общественные институты, необходимо отметить его государственно-общественный характеру 85]. Действительно, местное самоуправление обладает признаками института государственной власти, несмотря на то, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления организационно обособлены и не входят в систему органов государственной власти. Обособленность позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры государства как одного из институтов политической системы общества. В качестве основных закрепленных конституционно признаков местного самоуправления как государственного института необходимо назвать следующие:
право принятия (издания) правовых актов, обязательных для использования всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами;
законодательно установленную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов местного самоуправления;
право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка, имеющие законодательно установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов местного самоуправления.
Одной из центральных задач высших органов государственной власти в Российской Федерации является укрепление и развитие современного российского федерализма, основанных на Конституции РФ отношений федерального центра и субъектов Федерации, государственной поддержки становления и развития местного самоуправления. В связи с этим важное значение приобретает изучение истории территориальной организации и управления в России, ибо современные проблемы государственного строительства в целом и территориальной организации местного самоуправления в частности во многом являются следствием процессов, которые развивались во времена Российской империи, существования СССР.
История распорядилась так, что в самом конце двадцатого столетия - в условиях охватившего Россию социально-экономического и политического кризиса - вновь стала актуальной задача становления и развития местного самоуправления. По проблемам местной власти - ее функций, компетенции, роли в развитии демократического общества и т.п. -только в 90-х годах опубликована обширная литература, для которой характерен "крен" в анализ зарубежного опыта и, соответственно, западных моделей местного самоуправления. Однако все чаше раздаются голоса тех, кто предлагает обратиться к отечественному историческому опыту местного самоуправления: этот опыт не только значителен, но, и соответствует российским общественно-историческим традициям и российскому общественному сознанию.
Пренебрежение этим опытом находится в общем русле пренебрежения всей традиционной российской культурой, традиционными ценностями образа жизни и общественного сознания. Не следует, разумеется, замыкаться даже в относительно широких территориально-исторических рамках российского суперэтноса ("изоляционизм" - обычная черта ущербного общества), но, с другой стороны, не годится и другая крайность: импортируя чужестранные образ жизни, мировоззрение и опыт, игнорировать многовековые, поистине традиционные накопления отечественной цивилизации.
Одна из новейших - только еще создаваемых в России - политических традиций состоит в старательном "вколачивании" в общественное сознание представления о "нецивилизованности российской государственности, об отсутствии в России собственного опыта общественной политической жизни, в т. ч. опыта местного самоуправления. На самом же деле, Россия имеет более чем тысячелетний опыт местного самоуправления не только в городах, но и в сельской обшнне.
Эволюция теорий местного самоуправления
Проблема местного самоуправления имеет многовековую историю, поэтому представляется целесообразным рассмотреть различные подходы к местному самоуправлению.
С наибольшей активностью мысль об организации власти в общинах и ее соотношении с государственной властью начала развиваться в средневековой Европе. Как правило, ее развитие было связано со стремлением отдельных городских общин, в которых набирал силу торгово-промышленный капитал, выйти из-под юрисдикции землевладельцев, освободиться от нх влияния; последние, естественно, старались не допустить этого. Отсюда рождалась идея о примате общины и ее права над государством, так как общины сформировались прежде него. Впоследствии эти идеи были сформулированы в учениях Э. Мейера, О. Лабанда, О. Ресслера и других немецких ученых и получили название теории «свободной общины», суть которой сводилась к тому, что общины, по самой природе своей самостоятельны, они не государством созданы, а им лишь признаны, и потому имеют самостоятельное право управлять своими собственными делами. Отсюда в понятие самоуправления включ или следующие элементы: 1) управление собственными делами общины; 2) общины являются субъектами принадлежащих им прав; 3) должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины [86, с.4].
Сторонники «общественной» теории противопоставляли деятельность органов самоуправления государственному управлению. Сущность самоуправления они усматривали в том, что в его компетенцию входит безразличное, с точки зрения государства, осуществление местными союзами тех задач, которые эти союзы сами себе ставят [86, с. И], т.е. органы самоуправления являются органами не государства, а «местного сообщества» [S3, с.40].
Постепенно идея противопоставления общины государству перестала существовать. Местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями, исходя из того, что «опыт, прежний и новый, убедительно показал, что вполне централизованная бюрократия - т.е. самовосполняющаяся группа должностных лиц, действующая из одного центра и ответственная лишь сама перед собой, - не может вести управление обширной страны: она склонна игнорировать различия в местных условиях, застыть в своих идеях и приемах и оказаться перегруженною; рано или поздно неизбежным становится ее крушение»
[20, c.lj, поэтому необходимость определенной автономии мест не вызывала сомнений, а теоретические разработки посвящались исследованию отдельных проблем, в частности, разграничению компетенции между центральными и местными учреждениями.
На смену общественной пришла «государственная» теория самоуправления, последователи которой в той иди иной форме выражали мысль: самоуправление есть форма государственного управления [57, с.48]. Это положение легло в основу государственной теории самоуправления.
Английские ученые, сторонники государственной теории, понимали местное самоуправление как такой строй, при котором «на местные выборные органы ложится ответственность за то, чтобы в данной местности в соответствии с законом, но и с соображением особенностей местных условий, осуществлялось заведование важными отраслями общественного управления под наблюдением центрального правительства, для которого нормальный путь вмешательства и понуждения состоит в обращении к общим судам» [20, с. X-XIJ.
Немецкие исследователи, в свою очередь, считали, что самоуправление образует исключительно то гармоничное соединение государства и общества, которое с политической точки зрения называется обыкновенно равновесием властей, а с правовой - правовым государством [134, с.349]. Такое значение придавал самоуправлению Рудольф Гнейст, посвятивший изучению данной проблемы специальную книгу, в которой он и ввел это понятие [selfgovernment].
Отдельными авторами высказывалось мнение, что самоуправление заключается в признании несуверенного политического общения со стороны суверенного (Розин). Этот тезис выводился из следующих посылок. Управление есть всякая деятельность, направленная к достижению определенной цели определенными средствами. Понятие это становится публично-правовым, когда его субъектом является юридическое лицо публичного права - государство, община, корпорация. И вот здесь проявляется различие между суверенными политическими общениями и несуверенными. Первые имеют право самостоятельно развивать свою деятельность по своему усмотрению, право вторых зависит от признания его за ними со стороны высшего, суверенного союза. Поскольку это право за ними признано, они являются субъектами самоуправления [99, с. 168]. Автор ввел, таким образом, политическое понятие самоуправления.
Относительно таких проблем, как структура органов местного самоуправления, их компетенция, также существовали разные взгляды. Широко распространена была идея о классификации компетенции местных органов на собственную и «порученную». Согласно
Г. Еллкнеку, община имеет свои собственные права, (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом и т.д.), а также выполняет государственные функднл, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою административную организацию. Следовательно, община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, «порученную» ей государством [58, с.476-477].
В этом его поддерживал Л. Штейн. Он выделял два вида функций органов местного самоуправления - функции, происходящие из самостоятельности «организмов самоуправления», он называл естественными, или свободными, а совокупность функций, которые «проистекают из их органического отношения к единству государства», называл служебными, государственными, или переносным кругом действия самоуправления [188, с31].
Никакое ведомство, по мнению Штейна, не имеет права распоряжаться в признанном за самоуправлением круге действии [188, с. 33].
В начале XX в. получила некоторое распространение теория, согласно которой органы самоуправления хотя и исполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, а общин как особых от государства публично-правовых юридических лиц (Лабанд, Эрнст Мейер) [86, с. 18].
Разрабатывая теорию самоуправления, ученые останавливались на различных сторонах проблемы.
Так, Р. Оуэн рассматривал идею устройства общины, где каждый член общины может быть субьектом управления, ибо «управляющие должны будут через несколько лет сделаться управляемыми» [И7, с.255-256], т.е. Оуэн повторил идею Морелли, высказанную последним еще в 1755 г., - участие граждан в управлении на основе сменяемости управленческого аппарата [ і і 0, с. 168].
Модели общин, построенных на самоуправлении и самодеятельности граждан, создавали и другие ученые.
А. Сен-Симон писал; «В обществе, организованном с определенной целью -стремиться к процветанию при помощи наук, искусств и ремесел, наиболее важный политический акт, состоящий в определении направления, в котором общество должно идти, не совершается больше людьми, занимающими общественные должности, - оно совершается самим общественным организмом» [147, с.228].
Социально - экономические особенности мегаполиса
К началу третьего тысячелетия процесс урбанизации в мире принял небывалый размах по масштабам и темпам. Особую актуальность приобрели проблемы развития крупных городов и их обширных пространственно-территориальных образований, получивших название "мегаполисов". Это крупнейшие городские агломерации от 6 до 10 и более миллионов жителей. Многие их них, приобретая черты и свойства глобальных городов или мировых центров, оказывают огромное воздействие на экономику, политику и культуру в общемировом масштабе.
Развитие мегаполисов в России практически сводится к укрупнению и так самого большого и, по мнению аналитиков, единственного в стране мегаполиса - Москвы.
Городское управление остается одной из наиболее сложных и неразработанных проблем, связанных с ростом больших городов и их превращением в урбосистемы. Как отмечают специалисты, коренной поворот в познании закономерностей развития городов и эффективного управления этим процессом еще не произошел. Крупнейшие города мира и их агломерации до сих пор остаются неуправляемыми или слаборегулируемыми со стороны городских властен.
О сложности и комплексности этой сферы говорит перечень проблем, обсуждавшихся на 5 Международной конференции мэров мегаполисов мира, состоявшейся в 1997 г.: экология, градостроительство, сохранение исторического наследия, реорганизация структур управления, финансы и привлечение инвестиций, трудоустройство, борьба с преступностью и др. При этом; как показали выступления мэров, проблемы, с которыми сталкиваются мегаполисы, практически одни и те же.
В нашей стране положение осложняется тем обстоятельством, что в течение длительного времени управление городами как объектами сложной социальной природы не получало должных теоретических основ и правового обеспечения и заменялось жестким централизованным отраслевым планированием. "...Несмотря на быстрое строительство городов; не была создана наука о городе н не сформировалось собственно городское управление". [93]
Развитее современного крупного города характеризуется динамичностью и противоречивостью. Чрезвычайно быстрый количественный и качественный рост городов и городских агломераций создает немало социальных и экономических проблем. Управление такими сложными объектами требует постоянного внимания и должно опираться на строгий научный подход.
Мощными факторами, воздействующими на развитие городов и управление ими, являются общие процессы технологического развития и демографические сдвиги, В России эти явления осложняются проблемами переходного периода, связанными с демократизацией и развитием местного самоуправления.
Развитие городов является сочетанием как стихийных еннергетических процессов, так и целенаправленных управленческих воздействий. Задача управления развитием городов сводится к контролю за изменениями, максимально эффективно дополняя стихийные тенденции управленческими воздействиями. Управление развитием городов поддерживает их в состоянии наивысшей экономической и социальной эффективности.
Перед управлением городом н его развитием выдвигаются две цели: создание благоприятных условий (повышение качества) жизни населення и увеличение вклада города в развитие всего общества. Первая является внутренней целью системы города, а последняя привносится включенностью города в национальное хозяйство. В качестве средств реализации этих целей выступают управление формированием функциональной структуры, планировочной структуры и инфраструктуры (социальной и производственной) города.
В идеале городская администрация выполняет двоякую функцию: она управляет городом и обслуживает его. "Управление городом... превращается в производственный процесс" [115J при этом городское управление оказывает услуги городской общине за определенную плату, собираемую в том числе в виде налогов.
В Москве концентрируется значительная часть социально-демографических, научно-технических, производственно-экономических, культурно-духовных, административно-организационных, информационных, финансовых и других ресурсов. Этот субъект Федерации располагает более благоприятными по сравнению с другими регионами России условиями для вовлечения данных ресурсов в экономический оборот с целью наращивания экономического потенциала. Поэтому результаты социально-экономического развития города более высокие по сравнению со средне российскими показателями и соответственно в большей степени воздействуют на приумножение национального богатства и развитие национальной экономики.
В связи с этим важно определить совокупный социально-экономический потенциал города, оценить его нынешнее состояние, уровень использования и стратегию развития, соответствие уровня использования имеющегося социально-экономического потенциала достигнутым результатам, характеризующим уровень и качество жизни населения, а также его вклад в развитие национальной экономики России.
При оценке социально-экономического потенциала важно учитывать не только ресурсную, но и целев\то компоненту его формирования, а также возможности не только производства валового регионального продукта, но и его использования для повышения уровня жизни населения региона и обеспечения соответствующего вклада в развитие экономики страны. Данный потенциал определяется многими факторами, например, площадью территории, численностью населения и его активной части, запасами природных ресурсов, величиной основных и оборотных фондов и др. Каждый из этих факторов по-своему влияет на формирование и использование социально-экономического потенциала того или иного региона.
Характерные черты управления муниципальным образованием г.Москвы
В 1995 г. Московская городская Дума приняла закон "О территориальном делении г. Москвы". При определении административных границ учитывались следующие факторы: природный, исторический, транспортный, экологический, а также численность населения. Территория города была разделена на 10 административных округов, округа - на 125 районов.
Основная задача структурной перестройки управления - нахождение оптимального соотношения централизации н децентрализации управления, сбалансированного разделения функций, прав и ответственности между центром городского управления и районами. Городские районы фактически являются интегрированными и взаимозависимыми структурами: большинство проблем - жилье, транспорт, трудоустройство, образование, землепользование- носит общегородской характер. Отдельные административные единицы, составляющие город, не обладают полномочиями для эффективного решения этих проблем. Требуются скоординированные совместные действия всех уровней городских структур на основе консолидации и централизации их деятельности.
Вместе с тем чрезмерная.централизацня власти ведет к снижению обоснованности и оперативности решения возникающих на местах проблем. В этом случае местные органы управления становятся простыми исполнителями директив центра и недостаточно учитывают нужды и запросы населения данной территории. Кроме того, децентрализация системы управления городским хозяйством непосредственно связано с разграничением компетенции по уровням управления: город - административный округ - муниципальный округ. При этом на уровне города должны рассматриваться лишь те вопросы, которые не могут быть эффективно решены муниципальными и административными округами. Законодательные власти города определяют полномочия, финансовую базу и свободу действий местных органов власти, а последние самостоятельно и под свою ответственность реализуют эти полномочия в интересах населення, изыскивают возможности для оказания дополнительных услуг,, способствуют повышению социальной активности жителей и создают конкурентную среду.
Мощным организационным резервом городского управления является широкое внедрение местного самоуправления, которому в Москве придается важное значение. В Москве проведена и продолжается реформа органов управления городом, совершенствование их структуры. Создана трехзвенная система управления: город (мэрия) округ (префектура) - район (управа), которая имеет некоторые характерные особенности (например, округ характеризуется лишь наличием исполнительной власти). В ближайшее время префекты административных округов станут как бы министрами городского правительства на территории своих округов, и по новому законодательству Москва фактически вернется к двухуровневой системе управления: город - район.
Как глава администрации округа, префект руководит разработкой программ социально-экономического развития округа, участвует в планировании и формирует приоритетный префектурный заказ на строительство жилого фонда и других объектов на территории округа, ведает отведением земельных участков под строительство, осуществляет контроль за разработкой проектно-сметной документации и ходом строительных работ, утверждает акты сдачи в эксплуатацию строительных объектов, курирует работу городского транспорта и связи на территории своего округа. Префект обладает правом распределять материальные ресурсы подведомственным службам. Обязанностями префекта являются организация работы по текущему и капитальному ремонту жилого фонда, объектов соцкультбыта, благоустройству и озеленению, строительству и ремонту дорог, водопроводных, канализационных и электросетей, планирование работы учреждений здравоохранения, народного образования, культуры на своей территории, разработка программ торговли, общественного литания, бытового обслуживания и осуществления контроля за работой этих организаций (10. 12],
В ведении префекта находятся учет и распределение жилой площади между муниципальными районами и организациями. Одной из важнейших функций префекта являются разработка и осуществление мероприятий по охране природы, улучшению экологической ситуации в административном округе.
Структура управления в административных округах Москвы имеет различия, обусловленные территориальными особенностями округов, в численности населения, в экономическом потенциале. Поэтому различны задачи в управлении и в функциях управленческих стр.млур. Вместе с тем, в структуре управления имеется и общее. Во всех административных округах существуют заместители префекта, курирующие различные управления. Независимо от различий во всех округах в структуре присутствуют: управление строительства, реконструкции и землепользования, управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, управление социального развития, управление потребительского рынка и услуг, а также управление делами и отделы, необходимые для любой структуры управления. Типовая структура префектуры административного округа показана на рис. 3.1.
