Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретическая сущность бюджетной стратегии в управлении развитием региона 11
1.1 Бюджетная стратегия как инструмент управления развитием региона 11
1.2 Принципы и методы формирования бюджетной стратегии региона 30
1.3 Факторы разработки и реализации бюджетной стратегии региона 50
ГЛАВА 2. Анализ практики и типовые процедуры разработки бюджетной стратегии регионов 67
2.1 Сравнительный анализ процессов формирования и реализации бюджетной стратегии в регионах России 67
2.2 Практика стратегического планирования в Белгородской области 87
2.3 Анализ условий и ресурсов разработки региональной бюджетной стратегии (на примере Белгородской области) 106
ГЛАВА 3. Перспективы реализации бюджетной стратегии белгородской области на период до 2030 года 123
3.1 Сценарный прогноз основных показателей бюджетной стратегии Белгородской области до 2030 года 123
3.2 Организационное и кадровое обеспечение управления бюджетной стратегией Белгородской области 142
Заключение 154
Библиографический список 159
- Принципы и методы формирования бюджетной стратегии региона
- Факторы разработки и реализации бюджетной стратегии региона
- Практика стратегического планирования в Белгородской области
- Организационное и кадровое обеспечение управления бюджетной стратегией Белгородской области
Принципы и методы формирования бюджетной стратегии региона
В период с 2000 по 2008 гг. темпы экономического роста российской экономики ежегодно составляли около 7%. В 2010 году рост замедлился и составил 4%, а в 2013 и вовсе 1,3%. Тенденция к спаду, по мнению экономистов, носит структурный характер и усиливается геополитическими шоками 2014 года. В настоящий момент ни внутренние, ни внешние условия не способствуют ускорению экономического роста. Если на внешние факторы сложно оказать влияние, то выбор адекватной внутренней экономической политики может многое изменить. Для ускорения экономического роста потребуется совершенствование денежно-кредитной и бюджетной политики, а также улучшение инвестиционного климата.
Стабильность государственных финансов стала одним из столпов экономики 2000-х годов. Современное их состояние имеет более негативную тенденцию. К 2018 году расширение дефицита бюджета до 3% ВВП может стать новой реальностью. Бюджетное стимулирование уже производится выбранными мерами с быстрым, но непродолжительным эффектом. Задача ускорения экономического роста требует детального анализа приоритетов. Свобода для бюджетного маневра остается, однако остро возникает проблема эффективности расходования ресурсов.
На современном этапе для балансировки консолидированного бюджета предлагается увеличить налоговое бремя. Нельзя не отметить, что это повышение снизит перспективы экономического роста ввиду ухода от налогообложения и снижения деловой активности. У России есть финансовые ресурсы для ускорения экономического развития. К ним можно отнести Фонд национального благосостояния, резервный фонд, внешние и внутренние займы, резервы Центрального Банка. Очевидно, что возможности использования по следних ограничены. В данной ситуации особую актуальность приобретает еще один ресурс – повышение эффективности использования финансовых ресурсов.
На международном инвестиционном форуме «Сочи-2014» Министр экономического развития РФ А.В. Улюкаев подчеркнул, что постоянные мероприятия по снижению государственных расходов неэффективны. Если в 2000-х годах они составляли около 12% ВВП, то сейчас их размер достиг 20%. В своем выступлении он также отметил, что в современной экономике России можно выделить 2 негативных тренда – проблема в некачественных государственных расходах, а также нестабильность курса валюты и инфляция. Качественные расходы уместно отождествлять с производительными, под которыми понимают вложения в человеческий капитал и инфраструктуру. Непроизводительные расходы не ускоряют темпов экономического роста, а служат обеспечением функционирования государства.
По мнению экспертов, российская экономика в настоящее время находится в состоянии трех кризисов одновременно. К ним следует относить структурный кризис, геополитический кризис, снижающуюся стадию делового цикла. Данная тенденция обязывает правительство не просто ориентироваться на бюджетное стимулирование, но и выявить и устранить те узкие места, которые есть в экономике. С другой стороны, решение структурных проблем (транзакционные и другие издержки) сможет обеспечить ускорение экономического роста. Все это требует от правительства находить более эффективные меры по государственному регулированию и стимулированию экономики.
В рамках форума «Сочи-2014» было предположено три стратегии развития экономики России: мобилизационная экономика, агрессивное стимулирование, повышение эффективности государственного управления. Участникам мероприятия, которыми являлись Губернаторы субъектов Российской Федерации, ведущие эксперты в области экономики, а также представители министерств и ведомств РФ, было предложено выбрать наиболее эффектив
ный путь развития российской экономики. Данные экспертного опроса показали, что 38,7% респондентов считают наиболее приоритетным повышение эффективности государственного управления, в свою очередь 34,5% выступают за мобилизацию экономики и только 26,8% экспертов являются сторонниками агрессивного стимулирования экономических отношений. В свою очередь, Г.О. Греф подчеркнул необходимость повышения инвестиционной привлекательности путем установления долгосрочных бюджетных ориентиров для представителей бизнес-среды [105].
Одной из приоритетных задач при переходе на новый уровень развития экономических отношений в Российской Федерации является устойчивое развитие регионов РФ. С одной стороны, субъекты должны владеть достаточным количеством ресурсов для обеспечения сбалансированного социально-экономического развития, повышения уровня жизни граждан, а также для повышения конкурентоспособности региона. С другой стороны, государственная региональная политика должна быть направлена на постепенное сокращение уровня межрегиональной дифференциации.
Развитие региона – многоаспектный поэтапный процесс, который рассматривается как совокупность социально-экономических целей. Направления модернизации регионов не имеют шаблонной формы в силу исходного уровня развития производственной инфраструктуры, географического положения и экономической конъюнктуры [107].
Целями социально-экономического развития регионов некоторые исследователи определяют увеличение доходов населения, улучшение качества здравоохранения и образования, снижение уровня бедности, а также расширение личной свободы граждан. Л.С. Шеховцева обозначает стратегические цели региона как намерения, которые детерминируют новые возможности субъекта (социально-экономические, конкурентные, экологические и пр.) и выступают как девиз, вдохновляющий население, деловое сообщество и сотрудников органов управления на достижение поставленных целей [116].
К задачам региональной политики, требующим реализации на федеральном уровне, следует относить: усиление процесса межрегиональной интеграции, снижение дифференциации условий социально-экономического развития регионов, обеспечение свободного перемещения товаров и услуг на территории РФ, обеспечение равных возможностей для регионов в конкурентной среде, законодательное определение условий получения государственной финансовой поддержки, создание равных возможностей для привлечения капитала и др. [11]. Соответственно целям развития региональной экономической системы строится система показателей, которые измеряют критерии развития субъекта. Так, можно выделить интегральные и частные показатели. Наибольший интерес представляют частные показатели, характеризующие уровень развития экономики территории в международной практике. К ним следует относить:
Факторы разработки и реализации бюджетной стратегии региона
Индикативный анализ позволяет сопоставить фактические значения и частные индикаторы, заложенные в прогнозе социально-экономического развития конкретного субъекта Российской Федерации. В свою очередь, индикативными показателями будут выступать те, которые характеризуют внешние и внутренние особенности, содержатся в поставленных средне- и долгосрочных целях и ориентирах развития конкретной социально-экономической системы.
При формировании прогнозов и определении трендов развития зачастую прибегают к методам экстраполяции, которая исходит из статистически складывающихся тенденций количественных характеристик тех или иных показателей. С помощью методов прогнозной экстраполяции определяются количественные показатели доходной части бюджета, соотношения отдельных блоков бюджетной системы и др.
Метод «минимакс» используется при анализе принимаемых управленческих решений по критериям максимизации полезного эффекта и минимизации потерь. Очевидно, что в рамках регионального и федерального стратегического планирования особое внимание уделяется оптимизации расходной части бюджета регионов. В бюджетном послании Президента РФ от 13 июня 2013 года «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» отмечается, что мо 45 дель постоянного роста бюджетных расходов, основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на ресурсы, исчерпала свои возможности. Данная тенденция еще раз подчеркивает необходимость повышения позитивного эффекта от реализуемых государственных программ и проектов с одной стороны, и минимизации издержек, с другой.
SWOT-анализ – один из наиболее распространенных методов, оценивающий внутренние и внешние факторы, влияющие на развитие компаний. Является предварительным исследовательским этапом при составлении стратегических планов, разработке стратегических целей и задач [120]. Доказав свою эффективность в способствовании повышению финансового состояния организаций, SWOT-анализ также стал широко использоваться в региональном стратегическом планировании. Данный метод анализа позволяет определить сильные и слабые стороны территорий, а также выявить потенциальные возможности и угрозы, которые могут оказать воздействие на экономику в целом. При проведении SWOT-анализа следует определить горизонт исследования: текущий период, краткосрочная или долгосрочная перспектива. При этом важно учитывать временной интервал, для которого осуществляется анализ, поскольку то, что в настоящий момент считается слабостью, может дать преимущества в будущем и наоборот [114]. В контексте разработки бюджетной стратегии SWOT-анализ, по нашему мнению, уместно применять для составления профиля среды в целях выявления специфических факторов развития региона. При помощи профиля внутренней среды удастся оценить относительную значимость для региона конкретных особенностей и выявить конкурентные преимущества.
PEST-анализ – изучение политических, экономических, социальных и технологических факторов. В региональном планировании применяется в качестве инструмента макроэкономического анализа внешней среды, а также способа определения ресурсного потенциала региона. Выделение определяющих социально-экономических, технологических и политических особенностей территории позволит выявить стержневые компетенции региона, проанализировать ресурсный и HR-потенциал, что позволит определить тенденции развития региона на долгосрочную перспективу.
GAP-анализ представляет собой изучение «разрыва» между текущим и ожидаемым состоянием. Являясь эффективным методом стратегического анализа, он позволяет поэтапно осуществить необходимые шаги для достижения поставленной цели. В общем случае анализ разрывов включает в себя 4 этапа: определение текущего значения; определение максимально доступного значения; выбор критерия, по которому будет происходить рассмотрение; определение путей достижения поставленных целей. В контексте регионального стратегического планирования их содержание можно определить следующим образом [114]:
1. Определение текущего значения. GAP-анализ начинается с того, что проводится оценка социально-экономического положения региона на плановый период. При этом используется метод экспертных оценок или применяются математические методы прогнозирования. Данный этап позволяет оценить конкурентные преимущества территории, которые она сможет получить вследствие принятия определенных управленческих решений.
2. Определение максимально доступного значения. В процессе оценки существующего разрыва необходимо понять, насколько возможно его преодолеть. В ситуации, когда разница между имеющимися и желаемыми результатами велика настолько, что ее невозможно устранить с помощью имеющихся ресурсов, то целесообразно либо скорректировать намеченную цель, либо разбить ее на составляющие подцели. Также возможно увеличить горизонт планового достижения цели.
3. Выбор критерия, по которому будет происходить рассмотрение. В рамках данного этапа необходимо разбить общий разрыв на составляющие, отвечающие каждому значимому функциональному, отраслевому, территориальному и другим направлениям деятельности. В ходе такого разбиения совокупности потребностей выявляют и группируют в определенные категории. Таким образом, каждый раздел планирования представляет собой груп 47 пу потребностей, оказывающих влияние на преодоление разрыва между настоящим и будущим [114]. Определение групп зависит от специфики региона. Их условно можно разделить на инфраструктурные, информационные, институциональные, финансовые и др.
4. Определение путей достижения поставленных целей. Основные задачи бюджетной стратегии, нацеленные на результат, могут быть решены при помощи различных инструментов, в зависимости от специфики региональной экономической системы, ее сильных сторон и реализуемых программ.
С учетом новизны проблемы, дефицита информации об исследуемом объекте, уместно прибегать к консультациям компетентных специалистов в данной области. Практика стратегического планирования доказала эффективность применения множества вариаций экспертной оценки. В научной литературе достаточно много работ, отражающих суть данного метода разработки стратегии всех уровней.
Практика стратегического планирования в Белгородской области
Вместе с тем, в долгосрочном бюджетном прогнозе отмечается, что, несмотря на высокую зависимость экономики автономного округа от нефтегазового сектора, подверженного сильным колебаниям мировых цен на энергоносители, динамика основных показателей социально-экономического развития региона демонстрирует устойчивость (в том числе и в кризисных условиях 2008-2009 годов). По нашему мнению, данный анализ является неотъемлемой частью разработки бюджетной стратегии региона Российской Федерации, поскольку он отражает уровень экономического развития территорий, а также состояние региональных финансов. Определение ряда анализируемых показателей, в свою очередь, должно основываться на специфике деятельности каждой отдельной территории и общепринятых показателях, характеризующих уровень развития экономики и отражающих темпы экономического роста.
Третий раздел бюджетной стратегии Ямало-Ненецкого автономного округа содержит анализ итогов бюджетной политики в 2005-2012 годах. Горизонт анализируемого периода вполне удовлетворяет требованиям долгосрочного финансового прогноза, поскольку отражает все бюджетные тенденции и конъюнктуру региона. Данный раздел финансового плана содержит в себе несколько подразделов, которые рассматривают доходы и расходы бюджетной системы, специфику межбюджетных отношений, а также способы сбалансированности бюджетной системы. В свою очередь, подраздел, содержащий ретроспективный анализ источников формирования бюджета региона, логично структурирован и содержит следующие блоки: 1. Структуру и динамику доходов консолидированного, окружного и местных бюджетов. 2. Отраслевую структуру доходов консолидированного, окружного и местных бюджетов. 3. Доходную базу и налоговую нагрузку на экономику, а также уровень собираемости налогов. 4. Налоговую политику автономного округа.
Структура доходов консолидированного бюджета состоит из налоговых, неналоговых и безвозмездных поступлений. В рассматриваемой стратегии бюджет разделен на три уровня: консолидированный, окружной и местный бюджет. Отметим, что бюджетные доходы демонстрируют стабильную положительную динамику – среднегодовой рост составляет порядка 113%. Что касается удельного веса отдельных источников дохода в структуре консолидированного бюджета, то более 80% занимают налоговые поступления. В свою очередь, окружной бюджет является доминирующим в части общего объема доходов. На него приходится 77% финансовых поступлений.
Основными налоговыми источниками формирования бюджета автономного округа являются налог на прибыль организаций, транспортный налог, налог на имущество организаций, а также НДФЛ. Что касается местного бюджета, то здесь доминирует налог на доходы физических лиц. На его долю приходится порядка 90% от общего объема местного бюджета.
По нашему мнению, содержание документа долгосрочного бюджетного планирования (в части анализа источников поступления денежных средств в консолидированный бюджет) создает основу для понимания общего состояния региональных финансов и может служить инструментом разработки прогнозной составляющей бюджетной стратегии на основе метода динамической экстраполяции и с помощью инструментария форсайт-прогнозирования. В то же время представляется необходимым проводить дифференцированный анализ поступления денежных средств в бюджеты разных уровней.
С точки зрения отраслевой структуры доходов в налоговых поступлениях Ямало-Ненецкого автономного округа, доминирует нефтегазовый сектор, на который пришлось порядка 80% всех поступлений в рассматриваемый период. Однако в составе ВРП автономного округа доля добычи полезных ископаемых не превысила 50%. Из прочих видов деятельности следует выделить операции с недвижимым имуществом, строительство, розничную и оптовую торговлю. Вместе с добычей полезных ископаемых эти сферы деятельности составляют более 90% поступлений в бюджетную систему. В бюджетной стратегии Ямала подробно представлена динамика нефтегазовых и иных доходов. Первая группа является укрупненной, и в ее состав входит совокупное налоговое бремя предприятий топливно-энергетического сектора. В рассматриваемом случае данное допущение имеет под собой ряд оснований, однако практика бюджетного прогнозирования в других регионах должна рассматривать более широкий ряд показателей, группирующихся исходя из ориентированности и развития региональной экономической системы.
Динамика изменения налоговой базы по налогу на прибыль и налогу на имущество организаций имела устойчивую тенденцию к росту. Ежегодно рост ее составлял 24% и 15% соответственно по каждому из указанных выше видов обязательных платежей. Средняя эффективная ставка по налогу на прибыль организаций в 2006-2011 годах составила 17,7%. Небольшой спад (менее чем на 1 процент) наблюдался в период кризиса 2008-2009 гг. В целом уровень налоговой нагрузки в Ямало-Ненецком автономном округе следовал общероссийскому тренду и заметно снизился к 2010 году.
Организационное и кадровое обеспечение управления бюджетной стратегией Белгородской области
Среди регионов Центрально-Черноземного экономического района финансовый потенциал Белгородской области дважды (в 2010 и 2014 году) уступал только Воронежской области. На основании данного ранжирования можно сказать, что рассматриваемый регион обладает наибольшим бюджет ным потенциалом, что является прямым основанием для сохранения уровня расходной части бюджета Белгородского региона как источника изыскания дополнительных ресурсов для развития. Очевидная положительная динамика отдельных показателей Белгородской области говорит о том, что в регионе созданы условия для реализации возможностей к разработке долгосрочной бюджетной региональной стратегии. Это предопределяет актуальность сценарного прогноза основных финансовых показателей стратегии.
Еще раз подчеркнем, что социально-экономическая политика Белгородской области строится, исходя из реализации мероприятий, способствующих повышению качества жизни населения. По уровням социального, производственного и экономического развития регион занимает лидирующее положение среди других субъектов, входящих в состав Центрального федерального округа. Важно отметить, что использование проектно-целевого подхода к осуществлению государственных затрат на настоящем этапе развития системы государственных финансов является наиболее перспективным. Необходимая совокупность нормативных правовых актов, финансовые возможности, развитая инфраструктура, а также кадровый потенциал (более подробно – далее в исследовании) свидетельствуют о том, что в Белгородской области созданы условия и имеются необходимые ресурсы для разработки региональной бюджетной стратегии.
В конце 2014 года на заседании Правительства Белгородской области обсуждались ключевые вопросы развития региона. Было отмечено, что в основу формирования проекта консолидированного бюджета территории на среднесрочную перспективу положены Бюджетное послание Президента Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетно-налоговой политики, а также совокупность государственных и муниципальных программ [78]. Изложенные перспективы бюджетной политики, по нашему мнению, должны стать ориентирами финансового плана региона на среднесрочную перспективу.
Налоговая политика, с одной стороны, должна создавать стимулирующие условия деловой активности в реальном секторе экономики, с другой -обеспечивать сбалансированность бюджетной системы. Ввиду этого, основными направлениями налоговой политики должны выступать:
В частности, в среднесрочной перспективе по различным налоговым источникам формирования бюджета Белгородской области предусмотрен ряд приоритетных направлений развития. Рекомендуется сохранить ставку по налогу на прибыль организаций, зачисляемую в бюджет области, на уровне 18%. По нашему мнению, это позволит увеличить объем поступлений по данному виду налога по сравнению с предыдущими периодами, особенно ввиду того, что крупнейшие налогоплательщики региона (ОАО «Липецкий ГОК» и ОАО «Оскольский электрометаллургический комбинат») попадают под условия распределения налога на прибыль по регионам, пропорционально численности работников и стоимости основных фондов. С 1 января 2015 года вступили в силу изменения бюджетного кодекса, которые касаются распределения налога на доходы физических лиц с территорий сельских поселений. Ввиду этого ожидается рост доходов бюджетов муниципалитетов, поскольку норматив отчислений установлен в размере 13% вместо 10%.
В части перспектив формирования налоговых доходов немаловажную роль играет налог на имущество организаций. На наш взгляд, признание кадастровой стоимости имущества объектом налогообложения является необходимым требованием. В процессе разработки бюджетной стратегии в краткосрочной перспективе следует ожидать увеличение поступлений по данной категории ввиду изменения законодательства. Наиболее вероятным представляется изменение уплаты налога на имущество физических лиц. В настоящий период органами власти региона уже проводится переоценка кадастровой стоимости недвижимого имущества, которая в дальнейшем станет объектом налогообложения по данному виду финансовых поступлений. Для бюджетной стратегии это является приоритетным, поскольку позволит изыскать дополнительные бюджетные ресурсы. В том числе необходимо учитывать перспективы введения налога с продаж на территории Белгородской области. Однако увеличение нагрузки на предпринимателей может привести к сокращению доходной части бюджета ввиду ухода от налогообложения. Несмотря на это, в перспективе бюджетной стратегии региона это изменение может стать вполне реальным. Приоритетным для долгосрочной финансовой стратегии региона представляется также увеличение процентной доли прибыли областных и муниципальных унитарных предприятий и увеличение стоимости платных услуг, оказываемых населению.
Главной целью бюджетной стратегии Белгородской области в части политики расходных обязательств в ближайшее время должно стать повышение эффективности государственных затрат и их оптимизация. В связи с этим можно выделить несколько ключевых расходных групп, финансирование которых, по нашему мнению, попадет под сокращение в среднесрочной перспективе:
