Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в мегаполисах 14
1.1 Мегаполис как социально-экономическая среда предоставления государственных и муниципальных услуг 14
1.2 Государственные и муниципальные услуги как объект управления качеством 24
1.3 Приоритетные направления повышения качества государственных и муниципальных услуг в мегаполисах 35
Глава 2 Разработка направлений повышения качества государственных и муниципальных услуг в мегаполисах 46
2.1 Многопараметрическая стандартизация и грейдинг государственных и муниципальных услуг в мегаполисах 46
2.2 Адаптация методологии бережливого производства для квалиметрической оценки качества государственных и муниципальных услуг в мегаполисах 64
2.3 Изменение системы стимулирования работников органов власти для повышения качества государственных и муниципальных услуг 80
Глава 3 Реализация приоритетных направлений повышения качества государственных и муниципальных услуг в мегаполисах на примере Москвы 95
3.1 Выбор наиболее потребляемых государственных и муниципальных услуг и предварительная оценка их качества 95
3.2 Реализация инструментов бенчмаркинга и концепции бережливого производства для повышения качества наиболее востребованных услуг 107
3.3 Разработка практических рекомендаций по внедрению системы стимулирования на основе ключевых показателей деятельности 117
Заключение 131
Список использованных источников и литературы
- Государственные и муниципальные услуги как объект управления качеством
- Приоритетные направления повышения качества государственных и муниципальных услуг в мегаполисах
- Адаптация методологии бережливого производства для квалиметрической оценки качества государственных и муниципальных услуг в мегаполисах
- Реализация инструментов бенчмаркинга и концепции бережливого производства для повышения качества наиболее востребованных услуг
Государственные и муниципальные услуги как объект управления качеством
Мы считаем, что качество услуг зависит не только от перечисленных выше признаков и свойств, но и от плотности населения, а также от характера и стиля жизни. Исходя из данного тезиса, мы считаем, что в мегаполисах существует собственная уникальная система предоставления государственных и муниципальных услуг, поэтому требования и параметры качества услуг в такой форме компактного проживания людей имеет свои существенные особенности. Для определения этих особенностей целесообразно рассмотреть отличительные свойства мегаполисов как среды предоставления услуг.
Урбанизация, как процесс концентрации населения в городах, преобразования естественно-природных ландшафтов и распространения городского образа жизни является неотъемлемой частью социального развития. Повышение концентрации населения и изменение параметров качества жизни в городах и сельской местности вносят значительные коррективы в этот процесс, прежде всего в экономически развитых странах. Акцент в регулировании социальных и административных процессов в таких странах переносится на принципы устойчивого развития, когда на первый план выходят показатели качественного и стабильного роста основных социально-экономических показателей. Но в любом случае уровень административного развития территории во многом определяет перспективы и стратегию ее социально-экономического развития, открывая новые возможности и создавая новые проблемы, в том числе, в части предоставления государственных и муниципальных услуг.
На определенной стадии развития возникает агломерация, как «компактное расположение, группировка поселений, объединенных не только в территориальном смысле, но обладающих развитыми социальными, административными, производственными, культурными, рекреационными связями»1. При этом различают моноцентрические (сформировавшиеся вокруг одного крупного города – ядра, например Московская или Лондонская) и полицентрические, – имеющие несколько городов – ядер, например Рейнско-Рурская в Германии. Полицентрическая городская агломерация в специальной литературе получила название «конурбация».
Крупнейшие агломерации образуют мегагорода или мегаполисы, каждый из которых представляет собой «обширную площадь, на которой сливаются вместе несколько больших городов, образуя один огромный город»2. Численность жителей, социальный состав и уровень потребностей населения и в настоящее время являются наиболее важными критериями, на основании которых поселения подразделяются на «сельские» и «городские». Другим критерием является характер занятости или основной профиль экономической деятельности местных жителей. Как правило, в мегаполисах высокая плотность общения жителей, это означает, что многие имеют в своем ближнем кругу юристов, экономистов, которые четко понимают требования к качеству услуги и могут помочь в предъявлении требований по качеству.
Словарь экологических терминов и определений, 2010. // Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.dic.academic.rudic.nsf/ecolog/639/МЕГАПОЛИС «С чисто экономической точки зрения город может быть определен как поселение, жители которого занимаются в преобладающей своей части не сельским хозяйством, а ремеслом и торговлей»3. Так, в России еще в 1920-е годы к категории городских поселений относились населенные пункты с количеством взрослого населения не менее одной тысячи человек, при условии, если сельское хозяйство является основным занятием не более чем для 25% процентов населения4.
Согласно внесенного 10 октября 2012 г. в Государственную думу проекта закона «О мегаполисах» к ним предлагается относить «административно-территориальную единицу с особым статусом, численность населения которой составляет 1 миллион и более человек»5. В статистических материалах ООН к мегаполисам относятся города с населением не менее 10 млн. чел.6 (таблица 1). Помимо численности жителей к демографическим характеристикам мегаполиса относятся высокая плотность населения, которое концентрируется вдоль транспортных магистралей, а также наличие такого явления, как масштабная маятниковая миграция.
Как видно из приведенной таблицы плотность населения в крупнейших городских агломерациях варьируется в диапазоне от 347 чел./км2. в г. Дакка до 11642 чел./км2 в Нью-Йорке. Маятниковая миграция в мегаполисах связана с диспропорциями между размещением производства и системой расселения. Например, по данным Правительства Москвы ежедневная маятниковая миграция между Москвой и Московской областью составляет более 2,6 млн.
Маятниковая миграция характеризует еще одну более общую особенность мегаполиса, как типа поселения, столь важную, что она находит отражение в ряде определений данного понятия. Речь идет о диспропорциональности развития, противоречиях, возникающих в ходе урбанизации между процессами концентрации производства, населения и средой его обитания. Это отражается на требованиях к территориальной и ситуационной плотности органов власти, оказывающих услуги населению.
По мнению Дж. Фридмана – одного из авторов теории мировых городов, в последних наиболее сильно проявляются «противоречия индустриального капитализма, в частности, пространственная и классовая поляризация. Появление таких агломераций порождает рост социальных издержек, темпы которого опережают ресурсные (фискальные) возможности государства. Кроме того, мировые города являются «пунктами назначения (ключевыми дестинациями) межрегиональной и международной миграции»9. В том числе, – миграции с трудовыми, научными и культурными целями. Чем крупнее мегаполис, чем больше его экономическое, политическое, культурное значение, тем важнее его роль, как среды предоставления государственных и муниципальных услуг для различных категорий клиентов.
Приоритетные направления повышения качества государственных и муниципальных услуг в мегаполисах
Стандартизация используется в различных сферах деятельности для повышения качества продукта за счет установления единых правил производства, критериев оценки результатов и способов мониторинга процесса. Поскольку государственные и муниципальные услуги являются результатом деятельности различных органов власти, по нашему мнению, целесообразно проводить многопараметрическую стандартизацию. Многопараметрическая стандартизация существенно расширяет типовой набор требований и позволяет не только установить свод правил производства продукта, но и ранжировать продукт (в рамках исследования – государственные и муниципальные услуги) для реализации дальнейших мероприятий по повышению качества.
Стандартизация услуг как элемент повышения их качества позволяет раскрыть всем потенциальным потребителям информацию о том, каковы должны быть нормативные параметры получаемой ими услуги, поэтому стандартизация создает базу для оценки результативности каждого работника органа власти. Параметры и показатели качества государственных и муниципальных услуг могут использоваться для оценки деятельности органов власти различного уровня не только в момент анализа, но и в ретроспективе. Поэтому значения показателей являются основой для повышения качества и определения приоритетных направлений адаптации органов власти к сложившимся требованиям и новым технологиям.
Нужно понимать, что в Российской Федерации действует ряд документов, определяющих связь различных нормативных документов и стандартов государственных услуг в части отдельных направлений административной реформы, например, Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»20 определяет, что процесс регламентации деятельности органов власти включает следующие элементы: требования к порядку предоставления государственной услуги, как часть административного регламента; обязательность независимой экспертизы и публичного обсуждения административных регламентов; проведение опросов получателей государственных услуг как часть технологической цепочки разработки стандартов.
Для проведения многопараметрической стандартизации целесообразно использовать различные подходы и методы. Мы считаем, что наиболее важными в настоящее время являются те подходы и методы, которые расширяют нормативное описание алгоритмов и правил предоставления государственных и муниципальных услуг и переводят вопросы повышения качества в экономическую и управленческую сферы. Исходя из данных тезисов, мы считаем, что в настоящее время целесообразно внедрять в практику деятельности органов власти такие методы стандартизации как бенчмаркинг и грейдинг услуг.
В рамках бенчмаркинга устанавливается осязаемый стандарт на основе сравнения лучших практик предоставления государственной или муниципальной услуги. Однако, не по всем параметрам конкретной услуги могут устанавливаться лучшие значения. Поэтому из всего набора стандартизируемых параметров и стандартов необходимо выбрать те, которые
Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» [Текст]. // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства РФ», 21.11.2005, №47, ст. 4933. поддаются количественной оценке и являются сравнимыми величинами. В частности, для всех видов государственных (муниципальных) услуг в настоящее время установлены следующие характеристики:
Рассматривая перечисленные выше характеристики, можно указать, что для сравнения и построения эталонов можно использовать все перечисленные характеристики за исключением характеристики основных групп потребителей. По нашему мнению, практически все характеристики государственных и муниципальных услуг могут быть количественно измерены, то есть может быть выбран эталон по данной характеристике. Тогда первым этапом многопараметрической стандартизации становится комплексный бенчмаркинг, основные виды которого для органов власти, действующих в мегаполисе, представлены на рисунке 9. Бенчмаркинг услуги Бенчмаркинг процесса Бенчмаркинг органа власти
Для решения первой задачи, по мнению отдельных специалистов, в качестве эталона можно использовать компанию лидера21, или в рамках нашего исследования, орган власти, который признается коллегами и потребителями как лучший по какой-либо услуге. Мы считаем, что для обеспечения высокого уровня проводимых исследований целесообразно устанавливать виртуальный эталон, Белокоровин Э., Маслов Д. Бенчмаркинг – большие возможности малого бизнеса. // Управление компанией, №1, 2005 г. который получает лучшие свойства различных органов. То есть, для создания эталона целесообразно использовать модернизированный подход на основе «лучших практик»22.
Порядок анализа результатов представляет собой последовательность вычислительных и аналитических процедур, в результате которых значения отдельных опрашиваемых органов власти приходят в ранжированное соответствие, когда можно указать не только лидера, но и определить, насколько анализируемый орган власти или услуга отстает от эталона. В качестве схемы алгоритма анализа результатов можно использовать адаптированный механизм, предложенный
Адаптация методологии бережливого производства для квалиметрической оценки качества государственных и муниципальных услуг в мегаполисах
Основной принцип, обеспечивающий успешность внедрения ключевых показателей эффективности, состоит в строгом соблюдении вертикально интегрированной каскадной модели планирования как собственно состава показателей, так и их численных значений. Стартовым событием определения актуального перечня показателей и их весов является определение руководством органов власти основных целей мегаполиса на ближайший период планирования. Цели взвешиваются по степени важности. Далее выстраивается каскадная модель показателей, ориентированная на достижение приоритетных целей и задач органов власти в части предоставления государственных и муниципальных услуг: на уровне мегаполиса устанавливаются 7-Ю показателей (командных и личных) для каждого из заместителей руководителя мегаполиса с присвоением весов. Проводится детальное согласование с заместителями руководителя во время формирования оценочных листов; заместители руководителя планируют показатели и их веса (заполняют оценочные листы) для своих непосредственных подчиненных - руководителей департаментов; руководители департаментов выстраивают список показателей с весами для начальников управлений, отделов и т.д.
Рекомендуемое количество показателей на один период планирования для каждого работника - от 5 до 10. Специфика предоставления услуг в мегаполисе такова, что нужно учитывать несколько принципиальных моментов:
1) залогом достижения целей мегаполиса и успеха выполнения показателей на каждом уровне власти является: ? использование каскадной схемы, то есть, когда показатели подчиненных поддерживают показатели их руководителей, а также обязательное согласование показателей с подчиненными, которые могут предлагать свой перечень показателей либо не до конца понимать, стоящие перед ними задачи;
2) рекомендуется использовать трехступенчатую систему планирования и согласования показателей (на этапе внедрения системы), когда оценочные листы помимо непосредственных руководителей визируют руководители следующего уровня управления. Это позволит снять возникающие противоречия и конфликты, а также обеспечить объективность при планировании;
3) во избежание ситуаций с планированием показателей по принципу «сделки», а также снятия возникающих методологических проблем, на этапе внедрения системы желательно участие в процессе планирования показателей работников кадровых подразделений в роли консультантов-контролеров процесса.
Выбор актуальных показателей в оценочные листы осуществляется из меню показателей, разработанного для каждого функционального блока. Однако меню должно регулярно пополняться новыми показателями, возникающими в связи со сменой приоритетов, появлением новых целей и задач; новых позиций и должностей. Целесообразно ввести обязательную процедуру коррекции меню показателей, закрепив ее в соответствующих регламентах для каждого органа власти. Период коррекции должен совпадать по длительности с периодом планирования показателей на очередной плановый или контрольный год.
При установлении весов показателей важно ориентироваться на приоритетность поставленных перед органом власти целей и задач на период. Наибольший вес устанавливается тем показателям, которые способствуют достижению цели с максимальным приоритетом, и так далее по убыванию значимости. Желательно, чтобы групповые веса показателей, относящихся к одной цели, находились в одинаковой пропорции с весами соответствующих целей органов власти мегаполиса, установленных для высшего руководства.
Отдельные руководители под свою ответственность могут устанавливать индивидуальные задачи и показатели, идя на нарушение общего правила, например, в тех случаях, когда показатель является «узким местом» для конкретной услуги, то есть длительное время показывает отрицательную динамику, являясь в то же время достаточно важным. Его вес в результате может быть повышен по усмотрению руководителя, формирующего и утверждающего оценочный лист (рисунок 15).
В ходе планирования показателей, как правило, возникает необходимость стыковки показателей со смежными подразделениями. Для этого на уровне руководителей департаментов в каждом функциональном блоке формируется общий перечень показателей, рекомендуемый для смежных подразделений. Возможно, это будут не конкретные показатели, а список результатов, которые в будущем будут трансформированы в показатели. Обсуждение и принятие решений о включении показателей от смежных подразделений в оценочные листы работников происходит на заседаниях правительства мегаполиса. Опыт показывает, что подобные совещания целесообразно проводить раз в квартал.
Особое внимание нужно обращать на управление персоналом. Данная функция входит в ответственность каждого руководителя любого органа власти мегаполиса, а не ограничивается рамками кадровых подразделений. В настоящее время это осознается далеко не всегда. Поэтому при внедрении системы целесообразно на уровне правительства мегаполиса определить 1-2 наиболее важных показателя из сферы управления персоналом и включить их в оценочные листы заместителей главы мегаполиса с дальнейшей трансляцией руководителям всех уровней ответственности.
Реализация инструментов бенчмаркинга и концепции бережливого производства для повышения качества наиболее востребованных услуг
Обучить работников кадровых подразделений и сформировать группу постоянного мониторинга и поддержки системы в работоспособном и актуальном состоянии.
Для снижения рисков стимулирования при внедрении системы управления по КПЭ необходимо реализовать следующие мероприятия:
1. Обеспечить широкое вовлечение работников в новую систему стимулирования, разъяснение механизмов действия, прозрачности и справедливости системы. Этому способствуют специальные акции, проведение ежемесячных обсуждений в подразделениях результатов оценки и динамики выполнения показателей конкретными работниками, а также специальные мероприятия, причем не только внутренние, но и внешние, например, статьи в СМИ, выступления на конференциях и пр.
2. Обязательно гласно отмечать лучших работников по результатам личной динамики в выполнении показателей – то есть не просто «звезд» месяца или квартала в абсолютном выражении, но и тех, кто улучшает результаты по сравнению с самим собой в прошлые периоды оценки. «Вилки» премиальной части не могут быть маленькими, так как иначе не хватит «рычага» для материального поощрения улучшения личного результата, либо наказания за неисполнение показателей. Необходимо привязать распределение льгот и социальных благ к результатам выполнения показателей, а также повышение / понижение тарифного разряда – к устойчивому положению в высшей категории оценки по оценочному листу.
3. Обеспечить наглядность результатов выполнения показателей как на по административным округам, так и по подразделениям, а также быструю обратную связь с работником по результатам оценки.
Типовой план внедрения системы стимулирования, ориентированной на достижение целей органа власти по предоставлению государственных и муниципальных услуг, описан в таблице 19.
Сбор статистики по достижению целей, выполнению планов и начислениям зарплат за 2 года Выбор уровня среднемесячного дохода и соотношения премиальной / постоянной части для каждой должности (в сочетании с результатами ранжирования должностей). Утверждение структуры премиальной части (месяц / квартал / год, индивидуальная / групповая)
В процессе внедрения новой системы стимулирования могут возникать позитивные и негативные последствия, обусловленные консерватизмом и низкой готовностью к переменам со стороны рядовых работников органа власти. По нашему мнению, целесообразно учитывать, что наиболее важными позитивными моментами внедрения новой системы могут стать: заинтересованность и активное включение в проект руководителей органов власти и мегаполиса для улучшения понимания роли конкретных работников в достижении стратегических целей; участие в рабочих группах по внедрению системы стимулирования сильных работников с хорошей потребностью в развитии и ориентированностью на улучшение результатов; вовлечение серьезных профессионалов в своих областях для обмена лучшей практикой и формирования реальных ориентиров по качеству предоставляемых услуг; снижение сопротивления работников благодаря их обученности методике разработки целевых показателей и применению системы стимулирования в управлении на обучающих мероприятиях и заседаниях рабочих групп; понимание и принятие того, что новая система стимулирования работает на всех уровнях управления и для всех руководителей; позитивная эмоциональная динамика отношения к новой системе стимулирования и основной ее идее с «сильным» завершающим этапом; декомпозиция целей и показателей «сверху - вниз», что позволяет не только руководителям, но и работникам четко понимать свою роль в процессе предоставления услуги и возможности улучшения своей работы.
Однако при всех позитивных последствиях внедрение системы может повлечь ряд негативных моментов не только для отдельных работников, но и для органа власти в целом. По нашему мнению, наиболее важными негативными факторами, затрудняющими внедрение системы, могут стать: нежелание найти время на участие в процессе внедрения со стороны руководителей, не всегда руководители высшего уровня проявляют необходимое участие и заинтересованность, часто ссылаясь на занятость. Без их активной позиции система стимулирования может не заработать;
Руководству органов власти следует понимать, что внедрение любой новой системы стимулирования затрагивает большое количество индивидуальных интересов, поэтому при внедрении таких систем существуют определенные риски. Мы считаем, что наиболее важными группами рисков являются управленческие, мотивационные и методические риски. Для расширения возможностей по сокращению рисков важно понимать их характер и причины. Поэтому мы предлагаем фиксировать следующие риски в разрезе указанных групп:
