Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические основы интеграционных процессов муниципальных образований 10
1.1 Сущность интеграционных процессов и их особенности на уровне муниципальных образований 10
1.2 Характеристика типов и видов интеграционных процессов муниципальных образований 21
1.3 Факторы, обусловливающие интеграционные процессы муниципальных образований 32
Глава 2 Методические подходы к оценке уровня развития интеграционных процессов муниципальных образований 48
2.1 Алгоритм формирования модели оценки уровня развития интеграционных процессов муниципальных образований 48
2.2 Отбор факторов и формирование информационной базы для расчета показателей, характеризующих уровень развития интеграционных процессов муниципальных образований 57
2.3 Оценка уровня развития интеграционных процессов муниципальных образований на основе статистических показателей 69
Глава 3 Направления регулирования интеграционных процессов муниципальных образований 77
3.1 Оценка текущего и прогнозного уровней развития интеграционных процессов поселений муниципальных районов «Акшинский район», «Александрово-Заводский район» и «Шилкинский район» Забайкальского края .77
3.2 Актуализация программ социально-экономического развития на основе оценки уровня развития интеграционных процессов муниципальных образований 100
3.3 Преобразование территориальной организации местного самоуправления как направление регулирования интеграционных процессов муниципальных образований 124
Заключение 140
Список использованной литературы 145
Приложения 164
- Характеристика типов и видов интеграционных процессов муниципальных образований
- Отбор факторов и формирование информационной базы для расчета показателей, характеризующих уровень развития интеграционных процессов муниципальных образований
- Оценка текущего и прогнозного уровней развития интеграционных процессов поселений муниципальных районов «Акшинский район», «Александрово-Заводский район» и «Шилкинский район» Забайкальского края
- Преобразование территориальной организации местного самоуправления как направление регулирования интеграционных процессов муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время одним из ведущих направлений региональной политики Российской Федерации является сокращение глубоких диспропорций в развитии муниципальных образований. При этом, как правило, применяемые меры не включают ресурсы и возможности соседних территорий. Современная практика показывает, что использование положительных эффектов интеграционных процессов является одним из значительных факторов социально-экономического развития муниципальных образований. Более того, в мировом хозяйстве процессы интеграции приобретают все большую значимость, проявляются в новых формах и на различных уровнях, в том числе муниципальном. Скоординированная деятельность органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, бизнес-сообществ по активизации взаимодействий муниципальных образований в различных сферах может стать одним из механизмов их ускоренного развития.
Существующие подходы к оценке интеграционных процессов, как правило, направлены на исследование крупных территориальных образований (регионов, стран), при этом разработана обширная совокупность показателей и индикаторов оценки интеграции по отдельным направлениям. Данная теоретико-методическая основа, безусловно, может быть использована при изучении интеграционных процессов на муниципальном уровне. Однако особенности функционирования местного самоуправления обусловлены множеством специфических факторов организационного, нормативно-правового, административного, природно-ресурсного, социально-экономического характера. Более того, необходимо принимать во внимание, что интеграционные процессы на муниципальном уровне под воздействием указанных факторов находятся в состоянии постоянных изменений и при этом выходят за рамки административных границ муниципальных образований.
В связи с этим использование интеграционных процессов в форме консолидации ресурсов нескольких муниципальных образований требует разработки механизма управления указанными процессами. Исследование данной проблемы в качестве первоочередной задачи обусловливает разработку теоретико-методической основы комплексной оценки уровня развития межмуниципальных интеграционных процессов. Решение этой задачи позволит обосновывать направления, оценивать варианты развития указанных процессов. В конечном счете межмуниципальные интеграционные процессы будут целенаправленно использоваться в качестве фактора социально-экономического развития муниципальных образований и сокращения диспропорций в их развитии.
Таким образом, тема настоящего диссертационного исследования является актуальной, а решение поставленных теоретических задач имеет непосредственное практическое значение.
Степень научной разработанности проблемы. Сфера приложения интеграционных процессов является широкой, в связи с чем обозначились различные направления их исследования. Изучение вопросов сущности интеграционных процессов, их особенностей на международном и межрегиональном уровнях, в том числе на постсоветском пространстве, представлено в научных трудах У. Айзарда, А.А. Байкова, Б. Баласса, В.Г. Барановского, О.В. Буториной, С.Ю. Глазьева, А.Г. Гранберга, Р.С. Гринберга, В.В. Ивантера, П. Кругмана, В.Н. Лексина, Г. Мюрдаля, Н.И. Полушкиной, М. Портера, В. Репке, Н. Лумана, Я. Тинбергена, А.Н. Швецова, Ю.В. Шишкова и др.
Роль малого и среднего бизнеса, властных структур, финансовых и иных институтов в развитии интеграции представлена в трудах Е.Г. Анимицы, Г.Д. Антонова, П.Я. Бакланова, В.В. Герасимовой, В.Л. Глазычева, Е.А. Колодиной, А.И. Куропятника, И.В. Пилипенко, Б.В. Сазонова, И.В. Стрижкиной и др. Проблемы муниципальных образований и межмуниципального сотрудничества исследованы в работах Л.И. Абалкина, И.В. Бабичева, Р.В. Бабуна, А.Г. Воронина, Б.С. Жихаревича, В.Б. Зотова, В.А. Лапина, И.В. Стародубровской, Е.С. Шугриной, Б.Б. Шаралдаева и др.
В то же время следует отметить, что названные авторы обращаются к проблемам интеграции на уровне хозяйствующих субъектов (предприятий), либо крупных территориальных образований. Между тем существует потребность в разработке теоретико-методических основ управления интеграционными процессами на муниципальном уровне, которая обусловлена, в первую очередь, необходимостью консолидации ресурсов местного самоуправления для достижения цели социально-экономического развития муниципальных образований.
Цель и задачи исследования. Цель данного диссертационного исследования состоит в разработке методических подходов к оценке уровня развития интеграционных процессов муниципальных образований как инструмента консолидации ресурсов местного самоуправления и определении направлений их регулирования как фактора повышения социально-экономического развития территорий.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих задач:
- исследовать сущность, содержание и особенности интеграционных процессов муниципальных образований;
- выявить факторы, обусловливающие интеграционные процессы муниципальных образований;
- разработать и обосновать методические подходы к оценке уровня развития интеграционных процессов муниципальных образований;
- определить направления регулирования интеграционных процессов муниципальных образований на основе выявленных факторов;
- апробировать предложенный методический подход к оценке уровня развития интеграционных процессов поселений муниципальных районов;
- сформировать предложения по регулированию интеграционных процессов муниципальных образований на основе оценки уровня их развития.
Объект исследования – муниципальные образования.
Предмет исследования – интеграционные процессы муниципальных образований.
Область исследования диссертационной работы соответствует п. 3.5 «Пространственно-экономические трансформации; проблемы формирования единого экономического пространства в России; региональная социально-экономическая дифференциация; пространственная интеграция и дезинтеграция страны. Формирование сетевых структур в экономическом пространстве России» паспорта специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)».
Теоретическая, методологическая и информационная основы исследования. Диссертационное исследование основано на трудах отечественных и зарубежных ученых в области государственного и муниципального управления, региональной экономики, муниципального права. Методологическую основу исследования составил системный подход с использованием методов экспертных оценок, статистического и факторного анализа, экономико-математического моделирования. Информационная база представлена данными Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и ее территориальных органов, аналитическими и отчетными материалами органов управления Забайкальского края, муниципальных образований; материалами, представленными в сети Интернет; результатами опросов экспертов, предпринимателей, глав муниципальных образований, населения, руководителей органов управления Забайкальского края, а также результатами, полученными автором в процессе исследования.
Наиболее существенные результаты, полученные автором:
-
Выявлено, что интеграционные процессы являются механизмом восполнения целостности ресурсной системы муниципальных образований, обеспечивающих их стабильное функционирование и развитие. Определены особенности исследуемых процессов, которые заключаются в обусловленности необходимостью объединения однородных ресурсов, большей оперативности реализации возможностей развития. В то же время отсутствуют методические основы их регулирования.
-
Предложена многофакторная экономико-математическая модель оценки уровня развития интеграционных процессов муниципальных образований, учитывающая влияние совокупности факторов; сформированы показатели проверки ее адекватности.
-
На основе разработанного алгоритма регулирования межмуниципальных интеграционных процессов обоснованы направления актуализации программ социально-экономического развития муниципальных образований «Акшинский район», «Александрово-Заводский район», «Шилкинский район» Забайкальского края.
Обоснованность и достоверность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе, подтверждается исследованием значительного числа научных публикаций отечественных и зарубежных ученых по разрабатываемой проблематике, на что имеются соответствующие ссылки в тексте диссертации, анализом статистических показателей, методических материалов, отчетной информации органов власти федерального, регионального и муниципального уровней, изучением законодательных и иных правовых актов Российской Федерации.
Элементы научной новизны исследования:
-
Разработана типология интеграционных процессов муниципальных образований по инициирующим их субъектам. Выделены интеграционные процессы, инициируемые населением, бизнес-структурами, органами власти. В каждом из типов определены виды, отличающиеся конкретными способами организации взаимодействия инициирующих субъектов и связующих элементов. В отличие от существующих типологий предложенный вариант позволяет разграничить интеграционные процессы муниципальных образований по ведущим субъектам и сферам их взаимодействия.
-
Выявлены и систематизированы факторы развития различных видов интеграционных процессов муниципальных образований. Факторы проранжированы по степени значимости, что позволяет определить наиболее перспективные направления приложения регулирующих воздействий. Сформирована система показателей, характеризующих влияние факторов на уровень развития межмуниципальных интеграционных процессов.
-
Разработан методический подход к оценке уровня развития интеграционных процессов муниципальных образований на основе использования теории нечетких множеств. В отличие от существующих, разработанный подход позволяет проводить оценку по каждому направлению взаимодействий, всей их совокупности, а также учесть влияние сложно формализуемых факторов.
-
Предложен алгоритм регулирования интеграционных процессов для достижения целей социально-экономического развития муниципальных образований, который имеет не только теоретическую, но и практическую значимость при разработке и реализации программ социально-экономического развития муниципального и регионального уровней, включая аспекты совершенствования территориальной организации местного самоуправления.
Апробация и внедрение результатов исследования
Основные результаты диссертационного исследования были представлены и обсуждались на следующих конференциях: региональные научно-практические конференции «Проблемы экономики, социальной сферы и права» (Чита, 2010-2013); гражданский форум «Забайкальцы – Забайкалью 2010»; международная научно-методическая конференция «Социально-экономические проблемы развития предприятий и регионов» (Пенза, 2011); Байкальский экономический форум «Новая экономика – новые подходы» (Улан-Удэ, 2012); международная научно-практическая конференция «Приоритетные научные направления: от теории к практике» (Новосибирск, 2012); международная научно-практическая конференция «Актуальные вопросы экономических наук» (Новосибирск, 2012), «Байкальские экономические чтения» (Улан-Удэ, 2013); межрегиональная научно-практическая конференция «Модернизация государственного и муниципального управления» (Чита, 2013).
Отдельные результаты исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин «Региональная экономика и управление», «Система государственного и муниципального управления», «Моделирование социально-экономических процессов» в ЧИ БГУЭП.
Предлагаемая методика оценки уровня развития интеграционных процессов использована рабочей группой при губернаторе Забайкальского края по совершенствованию территориальной организации местного самоуправления при разработке соответствующих предложений (имеется справка о внедрении).
Отдельные результаты диссертационного исследования использовались при разработке и актуализации комплексных программ социально-экономического развития муниципального района «Шилкинский район» Забайкальского края (имеется справка о внедрении).
Публикации по теме диссертации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 12 публикациях автора общим объемом 4,1 п.л. Четыре статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки РФ.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в разработке методического инструментария, позволяющего оценить уровень развития интеграционных процессов муниципальных образований для обоснования приоритетных направлений регулирования их социально-экономического развития.
Структура, содержание, объем диссертации определены поставленной целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 180 наименований. Основной текст диссертации содержит 14 рисунков, 47 таблиц. Объем работы – 163 страницы машинописного текста.
Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы цели, задачи, определены объект, предмет исследования, раскрыты элементы научной новизны, теоретическая и практическая значимость работы.
В первой главе «Теоретические основы интеграционных процессов муниципальных образований» рассмотрена сущность, особенности интеграционных процессов муниципальных образований, обоснована необходимость их учета в принятии управленческих решений в сфере социально-экономического развития территорий. Представлена характеристика типов и видов указанных процессов; выявлено, что их структура определяется особенностями и интересами основных субъектов, их инициирующих, и сферами деятельности. Определены и сгруппированы по видам интеграции факторы, обусловливающие развитие интеграционных процессов муниципальных образований.
Во второй главе «Методические подходы к оценке уровня развития интеграционных процессов муниципальных образований» представлен алгоритм построения экономико-математической модели, позволяющей оценить уровень развития межмуниципальных интеграционных процессов. Осуществлен отбор наиболее значимых факторов, обусловливающих развитие интеграционных процессов, сформирована информационная база для расчета показателей, характеризующих уровень использования данных факторов.
Предложен подход к оценке уровня развития интеграционных процессов на основе статистического исследования, позволяющий осуществить проверку адекватности сформированной модели.
В третьей главе «Направления регулирования интеграционных процессов муниципальных образований» представлен алгоритм регулирования интеграционных процессов в соответствии с выделенными видами для повышения уровня социально-экономического развития муниципальных образований. Произведена оценка текущего уровня развития интеграционных процессов поселений муниципальных районов «Акшинский район», «Александрово-Заводский район», «Шилкинский район» Забайкальского края, осуществлен прогноз их развития к 2020 году. Определены приоритетные направления деятельности органов местного самоуправления в сфере регулирования социально-экономического развития поселений на основе полученных оценок. Предложен вариант совершенствования территориальной организации местного самоуправления с учетом тенденций развития интеграционных процессов муниципальных образований.
В заключении сформулированы основные выводы и результаты исследования.
Характеристика типов и видов интеграционных процессов муниципальных образований
Прежде, чем осуществить разделение муниципальных интеграционных процессов по типам, следует отметить сложность реализации данной задачи: отнесение процессов исключительно к определенному типу (социальному, экономическому и т.д.) не всегда возможно, поскольку они являются неразрывным единством составляющих частей. Одни процессы порождают другие, сливаются с третьими, а взаимодействие одного и того же субъекта с разнородными элементами может инициировать различные по характеру процессы. К примеру, взаимодействие предпринимателей муниципальных образований может осуществляться по вопросам расширения сферы своей деятельности, освоения новых рынков сбыта, координации деятельности. Предпринимателей одного муниципального образования и органы местного самоуправления другого может связывать работа по муниципальным контрактам, включающим, в том числе и трудоустройство незанятого населения, что позволяет ему получить или сменить работу без перемены места жительства. Взаимодействие предпринимателей и населения осуществляется через предоставление товаров и услуг. При этом все отношения подвергаются регулированию институтами власти. Таким образом, к примеру, в случае инициации интеграционного процесса бизнес-структурами, он не может исчерпываться исключительно экономическими отношениями - в него включаются социально-культурные аспекты, взаимоотношения органов управления рассматриваемых территорий. При этом имеется возможность определения характера частных подпроцессов, определяющих направленность и интенсивность совокупного интеграционного процесса муниципальных образований.
Исследуя множество связей между муниципальными образованиями, прежде всего, необходимо выделить основных инициаторов (субъектов) интеграции и элементы их взаимодействия. Основными субъектами процесса, на наш взгляд, являются население и создаваемые им структуры гражданского общества, бизнес-структуры (предпринимательство) и органы управления. Специфика субъектов и элементы взаимодействия определяют особенности и характер соответствующего интеграционного процесса. Так, связующими элементами для населения двух муниципальных образований могут быть места приложения труда, а маятниковая миграция трудовых ресурсов -соответствующим интеграционным процессом, обусловленным, как правило, несоответствием размещения производства расселению населения.
Связующие элементы являются объектами разнонаправленной воспроизводственной деятельности людей, функционируют во многих сферах деятельности и находятся в различных формах собственности, могут порождать различные интеграционные процессы. Однако для целей исследования необходимо разграничить и определенным образом упорядочить всю совокупность взаимодействий, определяющих в конечном итоге интеграционный процесс. Выделим, в первую очередь, типы интеграционных процессов по инициирующим субъектам и сферам их деятельности, и в каждом типе представим виды - конкретные способы организации взаимодействия субъектов в рамках связующих элементов (рисунок 1.4):
Обозначим первый тип - интеграционным процессом, инициируемым населением, второй - инициируемым бизнесом, третий — инициируемым властными структурами. Определяя население в качестве субъекта интеграционного процесса, следует отметить, что оно является элементом производительных сил, носителем производственных отношений, потребителем материальных благ и услуг. При этом население выступает и фактором формирования духовных потребностей общества, характеризуется социально-демографическим, этническим и религиозным составом, что обусловливает специфику его взаимодействия не только в экономической, но и политической, социальной и духовной сферах общественной жизни. Население - это особый субъект, который, ориентируясь на собственные потребности и интересы, преодолевает функциональное и отраслевое разделение воспроизводственной деятельности, выступая интегрирующим фактором всех процессов территории. Интеграционные процессы, инициируемые населением, как правило, обусловлены поиском мест приложения труда, использованием объектов инфраструктуры, необходимых для обеспечения процессов жизнедеятельности, а также включенностью населения в общие процессы культурной и духовной жизни.
Определяя и группируя связующие элементы, можно выделить следующие виды интеграционных процессов, инициируемых населением (таблица 1.4):
Трудовой вид характеризует уровень трудовой мобильности населения. Ему соответствует ситуация, в которой места приложения труда и места проживания работников находятся на территориях разных муниципальных образований. По своей сущности данный вид процесса есть маятниковая трудовая миграция — ежедневное челночное перемещение части населения между местами работы и проживания, находящимися друг от друга на значительном расстоянии и на территории различных экономических субъектов (поселений, районов, регионов и пр.) [172, с.64].
Инфраструктурный вид интеграционного процесса характеризуется связанностью муниципальных образований общим использованием объектов социальной инфраструктуры. При этом под социальной инфраструктурой понимается совокупность отраслей, подотраслей экономики и видов деятельности, функциональное назначение которых выражается в производстве и реализации услуг и благ для населения. Не смотря на то, что по мере развития общества среда обитания становится все более сложной, традиционно к условиям жизнедеятельности человека относят: жилище, продукты питания, одежду, транспорт, образование, здравоохранение, культурный досуг. Связанность муниципальных образований процессом данного вида говорит, как правило, об отсутствии соответствующей инфраструктуры для жизнедеятельности человека на территории одного из муниципальных образований или низком качестве предоставления соответствующих услуг.
Следует отметить значение социальной инфраструктуры в обеспечении качества жизни населения. Независимо от места проживания каждый гражданин имеет право на полное обеспечение потребностей во всех видах услуг, предоставляемых социальной сферой. Однако в небольших муниципальных образованиях, в том числе в сельской местности, зачастую предоставляется более узкий спектр данных услуг, что и обусловливает инфраструктурную интеграцию муниципальных образований как друг с другом, так и с центрами, оснащенными более высокотехнологичным оборудованием и укомплектованными более квалифицированными кадрами [79, с.81]. Невозможность постоянного обращения в такие центры, расположение ключевых объектов социальной инфраструктуры вне пределов доступности, а также процессы реформирования социальной сферы обусловливают низкое качество жизни населения и влекут за собой миграционные процессы, ведущие не только к дезинтеграции муниципальных образований, но и, зачастую, к их упразднению.
Культурный вид интеграционного процесса характеризует социально-культурную, этническую и религиозную общность населения муниципальных образований, его участие в совместных культурно-массовых мероприятиях, совместное использование зон и мест отдыха. Согласно Сазонову Б.В., культурные процессы являются мощным фактором интеграции того сообщества, в котором они протекают. Одновременно они являются и фактором дезинтеграции для сообществ с разными культурными ценностями [145], [180]. При этом процессы данного вида могут проявляться не только в поддержании традиций в силу сложившихся родственных связей или религиозных установок, но и в виде организационно оформленных институтов гражданского общества, таких как общественные организации, политические партии, союзы и ассоциации и пр.
В целом, интеграционные процессы, инициируемые населением, формируют единое сообщество, не всегда привязывая его территориально к месту проживания. Концептуальную основу данного типа интеграционных процессов разработал К. Дойч (теория коммуникативной интеграции), согласно которому субъекты социальной интеграции объединены, в первую очередь, общей культурой, неформальными нормами, обычаями, нравами и ценностями, а затем лишь территорией [155].
Отбор факторов и формирование информационной базы для расчета показателей, характеризующих уровень развития интеграционных процессов муниципальных образований
Выбор факторов для включения их в модель был произведен на основе метода экспертных оценок. Мнения экспертов по исследуемому вопросу были сформированы на основе опросного листа (Приложение А), предпочтения в пользу тех или иных факторов выявлены в соответствии с проставленными баллами по шкале от 1 до 5. В качестве экспертов выступили главы муниципальных образований (100 чел.), специалисты министерств и члены Правительства Забайкальского края (25 чел.), преподаватели Читинского института Байкальского государственного университета экономики и права (15 чел.). Всего в работе приняли участие 140 экспертов. Их отбор осуществлялся по трем основным критериям: профиль работы (связь с предметной областью), опыт работы и степень объективности и беспристрастности при оценке предлагаемых вариантов.
Групповая оценка экспертных мнений может считаться достаточно надежной только при условии высокой степени их согласованности. Полученные результаты были обработаны посредством количественной оценки согласованности мнений экспертов по альтернативам с помощью коэффициента конкордации Кендалла (W). Вычисление данного коэффициента в случае наличия связанных рангов осуществляется по формуле
Коэффициент конкордации Кендалла изменяется в пределах от 0 до 1, где значение 0 соответствует несогласованным ранжировкам, а 1 — полной согласованности мнений экспертов. Значение коэффициента согласованности выше 0,7 является приемлемым для проведения дальнейших действий. Как следует из таблицы, величина коэффициента конкордации в случаях инфраструктурного и культурного вида интеграционных процессов подтверждает согласованность мнений экспертов, а во всех остальных свидетельствует об ее отсутствии.
В случае рассогласованности результаты исследования группируются в сходные группы с помощью кластерного анализа. Поскольку отбор факторов на основании усреднения без кластеризации может дать результат, далекий от истинного значения, и привести к формированию модели на основе иных, не соответствующих действительности, факторов, мы использовали кластерный анализ, т.е. осуществили распределение совокупности наблюдений на сходные по определенным признакам группы. В данном случае, необходимо выделить подгруппы экспертов со сходными мнениями, чтобы значение коэффициента конкордации превышало значение 0,7 для вновь образованного кластера, а количество экспертов внутри данной группы было достаточно большим. Проведение кластерного анализа было реализовано в пакете SPSS с использованием наиболее распространенных методов кластеризации - методов одиночной, полной связи, центроидного. Результаты проведенной кластеризации представлены в таблице 2.4
Из таблицы следует, что коэффициент конкордации после кластеризации по данным группам принимает необходимое значение для осуществления дальнейших исследований. Далее на основании согласованных мнений экспертов было произведено ранжирование факторов внутри каждой из групп.
Для определения факторов, которые необходимо включить в модель, следует рассчитать значимость (весомость) каждого из рассматриваемых факторов. На основании результатов опроса экспертов был определен вес каждого из факторов по следующей формуле
Таким образом, были подсчитаны значения суммарных рангов, проставленных экспертами, для каждого из факторов в группах, затем была рассчитана сумма полученных рангов для всех факторов каждой группы и рассчитаны весовые коэффициенты для каждого фактора по вышеприведенной формуле. Результаты отбора факторов представлены в таблицах 2.5 - 2.7 (расположены по значимости).
Исходя из полученных данных, наименее значимыми для модели можно признать следующие факторы интеграционных процессов муниципальных образований, инициируемых населением: информированность рабочей силы о возможных вариантах приложения труда, численность населения поселений - для трудового вида интеграции; социально-демографические характеристики населения, поддержка развития инфраструктуры поселений - для инфраструктурного вида интеграции; сходство этнического состава населения поселений - для культурного вида интеграции.
Из таблицы следует, что наименьшую значимость для исследования имеют следующие факторы: для торгового вида - различие в специализации поселений, транспортная доступность поселений, общая экономическая ситуация в регионе; для партнерского - внутренняя интеграция поселений, поддержка партнерства, транспортная доступность поселений, наличие альтернативных центров интеграции; для кластерного - стабильные партнерские отношения между поселениями, концентрация предприятий на территории поселений, использование новых технологий в производстве, наличие и состояние рыночной инфраструктуры.
Далее рассмотрим веса факторов управленческой интеграции (таблица 2.7).
Как следует из таблицы, в модель включается 34 фактора, из которых 14 являются факторами интеграции, инициируемой населением, 15 -бизнес-структурами, 5 — управленческой системой.
Сформируем базу показателей, характеризующих влияние факторов на уровень развития интеграционных процессов. Влияние каждого из факторов может быть представлено одним или несколькими показателями. В случае необходимости оценки влияния фактора несколькими показателями, в каждом случае необходимо формировать нечеткую модель, позволяющую измерить совокупное влияние показателей на итоговый результат. Особенность формируемой базы показателей состоит в необходимости учета влияния каждого фактора на интеграционный процесс пары поселений.
К показателям, характеризующим влияние факторов влияния на уровень развития трудового вида процессов, относятся:
различие в доходах занятого населения, рассчитывается отношением среднемесячных номинальных начисленных заработных плат работников организации рассматриваемой пары поселении і HJ: Разлдох = —;
баланс между территориальным расположением трудовых ресурсов и местами приложения труда, определяется отношением общего количества рабочих мест в поселениях к численности экономически активного населения
расстояние Расст. между поселениями, в качестве показателя принимается удаленность административных центров поселений друг от друга, в километрах по кратчайшему автомобильному сообщению;
транспортная доступность Тр.дост. поселений характеризуется возможностью передвижения между исследуемыми поселениями на общественном автомобильном или железнодорожном транспорте, т.е. количеством регулярных автобусных и железнодорожных рейсов в неделю между поселениями, ед.;
поддержка труда, занятости, развития кадрового потенциала Подд. тр. рассчитывается как сумма средств бюджетов всех уровней, направленных на поддержку данной сферы в течение года по исследуемой паре поселений, тыс. руб.
Влияние факторов, обусловливающих инфраструктурный вид интеграционного процесса, характеризуются следующими показателями:
обеспеченность поселений объектами социальной инфраструктуры Обесп.социнфр.: число объектов и учреждений образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, культуры и досуга, имеющиеся в двух интегрируемых поселениях;
обеспеченность поселений объектами потребительского рынка Обесп.ПОТр,рЫН : число объектов потребительского рынка (объекты торговли и бытовые услуги), приходящихся на интегрируемую пару поселений;
различие в качестве предоставления услуг характеризуется двумя показателями
Оценка текущего и прогнозного уровней развития интеграционных процессов поселений муниципальных районов «Акшинский район», «Александрово-Заводский район» и «Шилкинский район» Забайкальского края
В качестве объекта исследования определены три муниципальных района Забайкальского края: Шилкинский, Александрово-Заводский, Акшинский. Такой выбор обусловлен реализацией проектов на территории районов, способствующих развитию интеграционных процессов.
Акшинский район принадлежит территории приграничного периметра Забайкальского края (граничит с Монголией), традиционно специализируется на производстве сельскохозяйственной продукции, в которой 84,5% объема произведенной продукции принадлежит животноводству. Перспективы развития района связываются с дальнейшим развитием животноводства и созданием предприятия по добыче полезных ископаемых на основе сырьевых ресурсов. Формирование добывающего предприятия предусматривается за счет реализации инвестиционного проекта по разработке Нарын-Кундуйского месторождения (Илинское рудное поле) сурьмы ООО «Забайкальские ресурсы». В настоящее время в составе района 15 сельских населенных пунктов, которые с вступлением в силу Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] объединены в 12 сельских поселений.
Александрово-Заводский район находится на юго-востоке края, является составляющей Забайкальского горно-металлургического комплекса. В настоящее время район не имеет железнодорожного ресурса, отсутствуют федеральные автомагистрали, однако перспективы его развития связаны с реализацией комплексного проекта «Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области» с участием Инвестиционного фонда РФ, а также с крупных инвестиционных проектов в сфере добычи и переработки минеральных ресурсов. В Александрово-Заводском районе начато строительство Найон-Талагойской горнообогатительной фабрики, по Бугдаинскому месторождению - крупнейшему в России по содержанию молибдена - завершены проектно-изыскательные работы. Однако, несмотря на богатейший ресурсный потенциал полезных ископаемых, на сегодняшний день район характеризуется аграрной специализацией экономики. В районе 27 населенных пунктов, объединенных ВІЗ сельских поселений.
Шилкинский район относится к территории-транспортно-инфраструктурного пояса края; по своей экономической структуре является аграрно-индустриальным. В муниципальном районе реализуется пилотный проект по развитию сельского поселения «Мирсановское» и городского поселения «Шилкинское», основанный на создании логистически-структурированного мясомолочного комплекса, основой которого является муниципально-частное партнерство, представленное администрациями данных поселений, частным инвестором и двадцатью фермерскими хозяйствами. Вторым направлением развития района является планирование расширения деятельности ОАО «Забайкальский горно-обогатительный комбинат» (городское поселение «Первомайское»), требующий привлечения трудовых ресурсов соседних территорий. Первый год реализации проекта в сельском хозяйстве и планируемое расширение деятельности горно-обогатительного комбината требуют учета и адаптации проводимых мероприятий к сложившимся интеграционным процессам, инициируемым населением, бизнесом, органами управления. В районе 41 населенный пункт, объединенный в 14 поселений.
Районы различаются по уровню бюджетной обеспеченности, структуре экономики, существующим проблемам. Характеристика районов по основным показателям социально-экономического развития представлена в таблице 3.1.
Апробация предложенного во второй главе подхода к оценке уровня развития интеграционных процессов муниципальных образований будет проведена на примере поселений муниципального района «Шилкинский район». По Акшинскому и Александрово-Заводскому районам будут представлены итоговые оценки (Приложение Е).
Муниципальное образование «Шилкинский район» расположено в центральной части Забайкальского края, в 220 км от Читы. Территориальная организация местного самоуправления в районе представлена 3 городскими и 11 сельскими поселениями (таблица 3.2).
Территория района составляет 6,07 тыс. км2 плотность населения 7,2 чел./ км (4-место по Забайкальскому краю). Плотность населения неравномерна, сконцентрирована в двух городских поселениях. По степени освоенности и характеру использования территории район относится к слабо освоенным.
В соответствии с географическим расположением поселений и схемой территориального планирования района для оценки уровня развития интеграционных процессов муниципальных образований необходимо рассмотреть 26 пар поселений, имеющих смежные границы. В таблице 3.3. указаны общая численность населения в каждой из исследуемых пар поселений, а также расстояние между ними по кратчайшему автомобильному сообщению. Так, расстояния между поселениями лежат в диапазоне от 7 до 85 км, а численность населения в парах варьируется в пределах от 1715 чел. до 16492 чел. Значения показателей, необходимых для оценки уровня развития интеграционных процессов с помощью разработанной модели, приведены в приложении В.
Для удобства анализа представим полученные результаты в табличном виде, укажем порядковые номера и наименования пар исследуемых поселений (согласно табл. 3.3), расстояния между ними (Расст.). В таблицах представим показатели, полученные с помощью модели, а также рассчитанные на основе статистики в соответствии с п. 2.3 главы 2. При этом для интеграционных процессов, инициируемых населением, укажем общее число жителей в исследуемой паре поселений (всего жителей) и число жителей, участвующих в процессе. В приложении Г представлен пример собранных статистических данных для расчета коэффициентов интеграции, инициируемой населением. Для интеграционных процессов, инициируемых бизнесом, укажем количество субъектов предпринимательства в целом, а также по каждому виду процесса.
Как следует из таблицы, только одна пара поселений «Шилкинское -Мирсановское» имеет уровень развития процессов «выше среднего», 16 пар поселений имеют среднюю степень интегрированности по данному виду, 9 пар поселений - ниже среднего. Высокая степень взаимодействия по данному типу процессов не сложилась ни в одной паре поселений.
Рассмотрим процессы трудового вида. В таблице 3.5 представлены пары поселений, проранжированные в порядке убывания по данному показателю. Согласно полученным результатам, самый высокий уровень развития процессов трудового вида отмечается у пары поселений «Шилкинское - Мирсановское». Значение коэффициента в данном случае составляет 0,634 и попадает в интервал значений «выше среднего». В группу поселений со средним значением коэффициента [0,4; 0,6) попадает 9 пар поселений. Остальные 16 пар поселений попадают в группу с уровнем развития интеграционных процессов «ниже среднего».
Следует отметить, что в 8 из 10 случаев наиболее высокие результаты можно объяснить присутствием в интегрируемой паре городских поселений, которые, как правило, отличаются более широким предложением вакансий на рынке труда в силу развитой инфраструктуры, наличия градообразующих и градообслуживающих предприятий и т.д., более высоким уровнем заработной платы и поэтому притягивают на свою территорию свободные трудовые ресурсы. Также, в случаях средней степени интегрированное и выше среднего» наблюдается относительный баланс между территориальным расположением трудовых ресурсов и местами приложения труда, характеризующийся отношением общего количества рабочих мест в поселениях к общей численности экономически активного населения. Часть населения небольших сельских поселений Шилкинского района, в силу отсутствия вакансий на рынке труда работает вахтовым методом в других муниципальных районах края. Степень связанности поселений с невысокой численностью населения достаточно низкая, что и отражено в результатах, полученных с помощью модели. Исключение составляют две пары поселений с общей численностью населения более 14 тысяч человек: «Шилкинское - Усть-Теленгуйское» в силу большого расстояния и низкой транспортной доступности сельского поселения, и высокой степени занятого населения в поселении «Размахнинское» в паре «ГП Первомайское - СП Размахнинское».
Преобразование территориальной организации местного самоуправления как направление регулирования интеграционных процессов муниципальных образований
Согласно первой главе диссертационного исследования и представленным в п.3.2. расчетам, положительные эффекты интеграционных процессов могут вывести уровень социально-экономического развития муниципальных образований на качественно более высокий. Однако использование интеграционных механизмов часто ограничено отсутствием их предпосылок и условий на отдельных территориях, поэтому задача регулирования интеграционных процессов заключается в поиске такой территориальной базы, которая будет являться благоприятной площадкой для развития интегрированных структур. В связи с этим актуальным представляется исследование интеграционных процессов в тесной связи с территориальной организацией местного самоуправления, которая является основой для решения организационных, финансово-экономических и других вопросов социально-экономического развития муниципального образования. Так, территория муниципального образования определяет содержание процесса реализации властных полномочий тех органов, которые на ней расположены: в зависимости от размера и статуса решается определенный круг вопросов местного значения [2, гл. 3]. Любое изменение ее границ и/или статуса необходимо влечет за собой изменение структуры органов управления. Одновременно территория муниципального образования характеризуется финансово-экономическим потенциалом, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей местного сообщества, определяет число объектов инфраструктуры, необходимой для обеспечения населения соответствующими услугами. В соответствии с территориальной организацией местное самоуправление может осуществляться с различной эффективностью: ее недостатки являются препятствием для целостного и эффективного решения задач, а оптимальная организация - служит ресурсом социально-экономического развития. Таким образом, территориальные основы являются базисом для решения организационных, финансово-экономических и других вопросов социально-экономического развития муниципального образования (рисунок 3.3).
С начала реализации ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прошло уже достаточно много времени, но вопрос территориальных основ, подходов к их формированию и реформированию до сих пор остается одним из самых дискуссионных. Территориальная реформа как одно из основных направлений ФЗ-131 до сих пор не может считаться завершенной, что подтверждает непрекращающееся изменение числа муниципальных образований (рисунок 3.4). Согласно представленному графику, очевидна тенденция к укрупнению муниципальных образований.
Так, согласно таблице за исследуемый период произошло наибольшее сокращение сельских поселений - на 1202 ед. При этом процессы укрупнения сталкиваются с теми же сложностями, что и в первый период территориальной реформы в 2003 - 2005 гг., а именно с отсутствием научно обоснованных подходов к определению территории муниципального образования [90], [125]. Сегодня можно утверждать, что результаты территориальной реформы не достигли в полной мере тех целей, которые были положены в ее основу, в частности, не сформировали стабильную экономическую базу для решения вопросов местного значения.
Современная территориальная организация местного самоуправления строится на основе следующих базовых принципов [2]:
1) Осуществление на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
2) Закрепление определенного круга вопросов за каждым типом муниципального образования, которое создается для осуществления местного самоуправления, выступает пространственной сферой деятельности его основных субъектов - населения и органов местного самоуправления - по реализации вопросов местного значения. При этом территориальная организация имеет иные цели, нежели административно-территориальное деление. Административно-территориальное деление - это организации территории, в соответствии с которой строится и функционирует система органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно общероссийскому классификатору\ объектов административно-территориального деления, объектами классификации являются республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область, районы, города, внутригородские районы, округа города, поселки городского типа, сельские поселения, сельские населенные пункты. Таким образом, административно-территориальное устройство не совпадает с территориальной организацией местного самоуправления и несет в себе иные функции.
3) Принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения, который раскрывает сущность местного самоуправления: используя различные формы волеизъявления, население должно иметь возможность коллективно решать указанные вопросы. Таким образом, данный принцип требует определения такой территории, чтобы она могла обеспечить эффект самоорганизации жителей.
4) Принцип доступности местной власти определяет минимальные границы территории для наиболее оперативной реакции управляющих органов на потребности населения. Местное самоуправление — это власть, наиболее приближенная к населению. Функция непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения с учетом исторических и иных местных традиций оптимально реализуется на компактной территории, поэтому властные полномочия местного самоуправления определяют предел делимости территории. Приближение власти к народу означает расширение возможностей непосредственного участия населения в решении местных вопросов.
5) Принцип экономической самостоятельности, требующий наличия собственной финансово-экономической базы, поскольку без возможности пользования и распоряжения ресурсами самостоятельность реализации власти нарушается. Размер территории должен обеспечить соответствие материальных и финансовых ресурсов его полномочиям.
6) Принцип учета исторических и иных местных традиций, фиксирующий неприемлемость создания территорий, игнорирующих жизненный уклад проживающего на ней населения и других специфических условий, что гарантирует создание института, основанного на инициативе и самоорганизации населения.
7) Принцип учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований гарантирует демократические основы власти и управления в Российской Федерации.
Настоящие принципы, а также количественное определение отдельных параметров муниципального образования, таких как требование учета численности населения, пешеходной и транспортной доступности, должны были устранить недостатки предыдущего закона о местном самоуправлении в Российской Федерации, в котором разные типы территориальных единиц наделялись одним и тем же набором задач при разных возможностях их решения и других. Но сложившаяся к настоящему времени территориальная организация в субъектах РФ, продолжает показывать глубокие различия по площади, численности населения и финансово-экономическому потенциалу между одноименными единицами. Это свидетельствует о комплексности данной проблемы, наличии множества критериев определения территории муниципального образования, которое по своей сущности является не только географической категорией. Сложившаяся ситуация связана, в частности, с различным пониманием принципов и норм, указанных в законодательстве. Так, одной из основных проблем для большинства субъектов явилась унификация территориальной структуры, не всегда учитывающая ранее существовавшую и исторически сложившиеся особенности формирования земель поселений и районов. В части субъектов РФ изменения были радикальными, в части - в противоположность коренному реформированию - стал подход «подгона» новой территориально организации под существующую сеть местных администраций.
Указанная в законе унификация территориальной основы не учла ключевой фактор эффективности местного самоуправления - адекватность складывающейся системе расселения. При снижении общей численности населения страны, в городах наблюдается относительная стабильность с человеческим ресурсом, а в сельской местности - две тенденции: растет доля крупнейших сел с численностью населения более 5 тыс. человек, однако их количество крайне мало (рисунок 3.5).
