Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретическая основа регулирования экономического развития регионов центральными органами власти 14
1.1. Место регулирования экономического развития регионов в деятельности государства и региональных теориях 14
1.2. Теории размещения как базовые в региональной экономике 20
1.3. Теории регионального роста 25
1.4. Теории региональной экономической политики 42
Глава 2. Основные особенности регулирования экономического развития регионов центральными органами власти в зарубежных странах 52
2.1. Общая характеристика региональной экономической политики в зарубежных странах 52
2.2. Выбор регионов - объектов региональной экономической политики 58
2.2.1. Выбор сетки регионов и перекройка административно-территориального деления 59
2.2.2. Выбор показателей для оценки уровня социально- экономического развития регионов 67
2.2.3. Типология регионов 76
2.2.4. Выделение полюсов роста 81
2.2.5. Определение доли поддерживаемых территорий 85
2.3. Инструменты регулирования экономического развития регионов центральными органами власти 87
2.3.1. Классификация инструментов региональной экономической политики 87
2.3.2. Редко используемые инструменты региональной экономической политики 91
2.3.3. Развитие инфраструктуры и помощь предприятиям как основные инструменты региональной экономической политики 94
2.3.4. Комплексные инструменты региональной экономической политики 111
2.3.5. Свободные экономические зоны 119
Глава 3. Факторы экономического развития регионов России 126
3.1. "Объективные" факторы экономического развития регионов .. 127
3.2. Роль экономической политики властей субъектов Федерации. 141
3.2.1. Составляющие экономической политики властей субъектов Федерации и возможности их оценки 141
3.2.2. Налоговая политика 148
3.2.3. Расходы региональных бюджетов 172
3.3. Роль федерального регулирования экономического развития регионов в России 191
3.3.1. Общая характеристика региональной экономической политики в России 191
3.3.2. Федеральные инвестиции в регионах 196
3.3.3. Российские свободные экономические зоны 208
Глава 4. Концепция федерального регулирования экономического развития регионов в Российской Федерации 224
4.1. Предложения по концепции региональной экономической политики в России 224
4.2. Федеральная экономическая политика по отношению к отдельным территориям 246
4.2.1. Федеральная экономическая политика по отношению к Калининградской области 246
4.2.2. Федеральная экономическая политика по отношению к Сибири 251
4.3. Перспективы свободных экономических зон в России 263
4.3.1. Предложения к закону о свободных экономических зонах в России 263
4.3.2. Перспективы развития Особой экономической зоны в Калининградской области 270
Заключение 275
- Место регулирования экономического развития регионов в деятельности государства и региональных теориях
- Общая характеристика региональной экономической политики в зарубежных странах
- "Объективные" факторы экономического развития регионов
- Предложения по концепции региональной экономической политики в России
Введение к работе
Актуальность исследования. Переход от плановой экономики к рыночной в России проявился и в кардинальных изменениях в системе регулирования центральными органами власти социально-экономического развития территорий: тотальное планирование сменилось практически полным отсутствием какого-либо целенаправленного воздействия на экономическое развитие отдельных регионов. Вплоть до настоящего времени основное внимание уделяется совершенствованию межбюджетных отношений, которые в России служат в основном для снижения различий между регионами в их возможности финансировать текущие расходы региональных и местных бюджетов. Роль федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, а также созданных по решению центральных властей свободных экономических зон - инструментов федерального регулирования, предназначенных для привлечения инвестиций в отдельные регионы, продолжает оставаться незначительной.
Вместе с тем и многие ученые, и целый ряд представителей федеральных органов власти настаивали и продолжают настаивать на том, что в России должна существовать гораздо более значимая система федерального регулирования экономического развития регионов. Причем утверждения эти основываются в значительной степени на опыте стран с рыночной экономикой, где достаточно активно используются механизмы воздействия центральных властей на развитие экономики отдельных территорий. Однако несмотря на существование немалого числа исследований, посвященных и зарубежному опыту регулирования экономического развития территорий центральными органами власти (чаще называемого региональной экономической политикой), и социально-экономическому развитию российских регионов в последнее десятилетие, остается немалое число вопросов, на которые эксперты не дают однозначных ответов:
если в России федеральные власти не будут проводить региональную экономическую политику, могут ли сократиться диспропорции в уровне экономического развития территорий (речь идет именно об уровне экономического развития, а не о наличии средств в региональных и местных бюджетах на финансирование текущих расходов)?
что лучше в российских условиях - стимулировать экономическое развитие в наиболее перспективных с этой точки зрения регионах или, наоборот, в наиболее проблемных, или нужно какое-то сочетание поддержки перспективных и проблемных регионов?
в каких границах должны выделяться регионы - объекты региональной экономической политики - субъектов Федерации или муниципальных образований?
если федеральное регулирование экономического развития регионов необходимо, то какие его инструменты в наибольшей степени способствуют достижению ускоренного роста в отдельных регионах - налоговые льготы, кредиты, гарантии, инвестиционные субсидии, инвестиции в образование, инфраструктуру и т.д. и т.п.?
Отсутствие научно обоснованных ответов на эти вопросы препятствует созданию эффективной системы федерального регулирования экономического развития российских регионов- полностью от этого регулирования федеральные власти не отказываются, но эффективность выделяемых на него средств очень ограничена. Во многом декларативными оказываются разрабатываемые федеральные законы о региональной политике, возникают сложности при разработке правительственных программ (стратегий, концепций) развития отдельных территорий. Поэтому поиск ответов на поставленные выше вопросы представляется чрезвычайно актуальным.
Уровень разработанности проблемы. К настоящему времени российскими учеными проведено немало исследований, посвященных проблемам федерального регулирования социально-экономического развития
регионов, в том числе зарубежному опыту в этой сфере. Можно назвать работы С.С. Артоболевского, М.К. Бандмана, С.Д. Валентея, Л.Б. Вардом-ского, А.Г. Гранберга, В.В. Котилко, В.В. Курнышева, A.M. Лаврова, Б.Л, Лавровского, Н.И. Лариной, В.Н. Лексина, С.Н. Леонова, В.Я. Любовного, ПА. Минакира, Н.Н. Михеевой, О.С. Пчелинцева, В.Е. Селиверстова, Л.В. Смирнягина, С.А. Суспицына, А.И. Татар кина, А.И. Трейвиша, А.Н. Швецова, Б.М. Штульберга и ряда других авторов. В проведенных исследованиях речь идет, как правило, именно о социально-экономическом, а не экономическом развитии территорий. Иначе говоря - о необходимости сокращения диспропорций в уровне развития экономики российских регионов ради достижения не только экономических, но и социальных целей.
Выбранный нами иной подход - анализ федерального регулирования только экономического развития регионов, позволил затронуть новые немаловажные вопросы, в том числе о применимости в России западных теорий регионального роста и региональной экономической политики, целесообразности федеральной поддержки тех или иных регионов с точки зрения достижения экономического роста в стране в целом, наиболее результативных инструментах этой поддержки.
Целью данного исследования являлась разработка и обоснование концепции федерального регулирования экономического развития регионов в России на основе анализа теорий регионального роста и региональной экономической политики, особенностей экономического развития российских регионов в последнее десятилетие, российского и зарубежного опыта проведения региональной экономической политики.
Для достижения этой цели в исследовании были поставлены следующие задачи:
- проанализировать существующие теории региональной экономики, которые могут помочь найти ответ на вопросы о целесообразности, це-
лях, инструментах федерального регулирования экономического развития регионов в России;
обобщить мировой опыт проведения региональной экономической политики, причем не только промышленно развитых стран, но и развивающихся, выявить причины появления регулирования экономического развития регионов центральными органами власти в различных странах и происходивших в дальнейшем изменений в этом регулировании,
проанализировать факторы экономического развития регионов России в последнее десятилетие, в т.ч. рассмотреть вопрос применимости к российским условиям теорий регионального роста;
выявить достоинства и недостатки существующей системы федерального регулирования экономического развития регионов в России, оценить его результаты.
Объектом исследования является экономика (совокупность отраслей материального производства и непроизводственной сферы) регионов разных типов и иерархических уровней (однородных, узловых, программных; федеральных округов или макрорегионов, субъектов федерации, муниципальных образований или единиц специальной сетки деления страны).
Предметом исследования выступает регулирование экономического развития регионов центральными органами власти, в федеративных государствах (в том числе и в России) являющееся федеральным регулированием. Под экономическим развитием регионов в данном исследовании понимается позитивное абсолютное и относительное изменение характеризующих состояние экономики макроэкономических показателей, а также структуры экономики регионов во времени в течении продолжительного периода.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основной диссертационного исследования являются труды как
названных выше отечественных ученых-регионалистов, так и зарубежных (в том числе У. Айзарда, Ж.-Р. Будвиля, Э. Гувера, СР. Деннисона, X. Зи-берта, А. Лёша, Г. Камерона, Э. Куклински, Г. Мюрдаля, X. Ричардсона, Дж. Фридмана).
При подготовке исследования использовались статистические данные Государственного комитета РФ по статистике, а также Министерства финансов РФ (по исполнению региональных бюджетов) и Министерства по налогам и сборам РФ (по поступлению налоговых платежей в бюджеты всех уровней), Центрального банка Российской Федерации (по деятельности кредитных учреждений). Источником информации по российскому (федеральному и региональному) законодательству являлась правовая база данных "Консультант Плюс".
Наиболее существенные научные результаты и научная новизна исследования, полученные нами, состоят в следующем:
дано теоретическое обоснование регулирования экономического развития регионов центральными органами власти на основе проведенного нами критического анализа трех групп теорий региональной экономики с их взаимосвязями - теорий размещения, теорий регионального роста и региональной экономической политики, теоретически обоснована целесообразность использования в практической деятельности центральных органов власти адаптационной модели регулирования экономического развития регионов, а не радикальной или неинтервенционалистской (в терминологии Г. Камерона);
целесообразность использования адаптационной модели регулирования экономического развития регионов центральными органами власти обоснована также на основе обобщения мирового опыта региональной экономической политики как по разным типам стран (промышленно развитым, развивающимся и постсоциалистическим, большим и малым), так и в разные периоды их развития: показано наличие тенденции к переходу
подавляющего большинства стран к адаптационной модели региональной политики и причины отказа как от радикальной, так и неинтервенционали-сткой моделей;
на основе обобщения мирового опыта регулирования экономического развития регионов центральными органами власти выявлены и корректно сформулированы задачи, решаемые в процессе определения регионов - объектов регулирования, такие как выбор используемых сетки административно-территориального деления и социально-экономических показателей, проведение типологии регионов, выделение полюсов роста и определение числа поддерживаемых регионов;
разработана и обоснована новая классификация инструментов регулирования экономического развития регионов центральными органами власти, отличающаяся от прежних классификаций охватом всего разнообразия существующих инструментов, соблюдением принципа единства основания деления, однозначностью отнесения отдельных инструментов к той или иной их группе, выделением ограничительных и поощрительных, частных и комплексных инструментов; на основе анализа мирового опыта раскрыты содержание, достоинства и недостатки отдельных инструментов;
на основе анализа различных факторов экономического развития российских регионов обоснована гипотеза о применимости в России теории кумулятивного роста, сделан вывод о незначительном влиянии экономической политики региональных властей и региональной экономической политики федеральных органов власти на экономическое развитие российских регионов;
показано, что важными недостатками федерального регулирования экономического развития регионов в Российской Федерации являются отсутствие четких и законодательно закрепленных целей и объектов этого регулирования наряду с неэффективностью используемых инструментов регулирования; доказано, что эти недостатки приводят к нерациональному
расходованию средств федерального бюджета, недоиспользованию потенциала экономического развития отдельных регионов;
7) разработана новая концепция федерального регулирования эконо
мического развития регионов в России, базирующаяся на использовании
адаптационной модели: предложено выделение двух составляющих феде
рального регулирования экономического развития российских регионов,
направленных на достижение разных целей и задач; сформулированы
принципы выбора регионов-объектов региональной экономической поли
тики и ее инструментов; выработаны предложения по использованию но
вых и совершенствованию существующих механизмов федерального регу
лирования экономического развития регионов в России; доказана незначи
тельность влияния реформы административно-территориального деления
на экономическое развитие регионов;
дано теоретическое обоснование мер федеральной социально-экономической политики в отношении Калининградской области (сформулированных в разработанных с нашим участием документах Правительства Российской Федерации) - сделан вывод о том, что эти меры отвечают принципам адаптационной модели регулирования экономического развития регионов центральными органами власти;
исходя из предложенной концепции федерального регулирования экономического развития регионов России, проведенного анализа факторов социально-экономического развития сибирских субъектов Федерации, обоснована необходимость пересмотра федеральной экономической политики в отношении Сибири, а также сложившихся еще до начала рыночных реформ представлений о роли этого региона в экономике страны;
10) на основе анализа мирового и российского опыта функциониро
вания свободных экономических зон и исходя из предложенной концепции
федерального регулирования экономического развития российских регио
нов, сформулированы требования к федеральному закону Российской Фе-
дерации о свободных экономических зонах, основное из которых - закрепление четких критериев выбора территорий, где образуются свободные экономические зоны.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования полученных в диссертационном исследовании результатов в деятельности российских федеральных органов власти и в преподавании ряда дисциплин по региональной проблематике. Отдельные положения диссертации уже внедрены в практику. Мы принимали участие в разработке Концепции федеральной социально-экономической политики в отношении Калининградской области (одобренной на заседании Правительства РФ 22 марта 2001 г.), федеральной целевой программы "Развитие Калининградской области на период до 2010 года", Стратегии развития Сибири (одобренной на заседании Правительства РФ 19 апреля 2002 г.), проектов федеральных законов "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и "Об Особой экономической зоне в Калининградской области" (внесенных на рассмотрение в Аппарат Правительства РФ). Мы являемся членом редколлегии статистических сборников Государственного комитета Российской Федерации по статистике "Регионы России". Материалы диссертационного исследования используются нами при чтении лекций по курсам "Региональная экономика" в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ и "География общественных финансов" на географическом факультете Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
Апробация исследования. Материалы диссертации докладывались на Первой всероссийской конференции "Кредитоспособность и инвестиционный потенциал регионов, городов и предприятий России" (Москва, 1999 г.), международных конференциях "Реформирование общественного сектора" (Санкт-Петербург, 1999, 2000 и 2001 гг.), "Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность" (Ир-
кутск, 1999 г.), "Посткоммунистическая Россия в контексте мирового социально-экономического развития" (Москва, 2000 г.), "Фискальный федерализм в Российской Федерации: проблемы и перспективы реформ" (Москва, 2001 г.), "Экономический рост после коммунизма" (Москва, 2002 г.).
Основные результаты исследования опубликованы в 50 печатных работах общим объемом около 70 авторских печатных листов.
Место регулирования экономического развития регионов в деятельности государства и региональных теориях
Проблемам регулирования территориального (или регионального) развития органами власти разных уровней, региональной экономической политике в российских научных исследованиях уделяется в последние годы немало внимания, однако общепринятых толкований многих терминов до сих пор не существует. В данном исследовании задача сравнения даваемых разными авторами определений и обоснования оптимального из них не ставилась. Мы ограничимся лишь тем, что приведем наиболее распространенные, на наш взгляд, толкования тех или иных терминов, чтобы ясно определить объект и предмет собственного исследования.
Одним из определений термина "регион" является следующее. Регион - область, район, территория, часть страны, отличающиеся совокупностью естественных или исторически сложившихся экономико-географических условий и национального состава населения . Исходя из этого определения термины регион, район, территория мы используем как синонимы (различные типы районов рассматриваются ниже, в посвященном теориям регионального роста разделе).
Под регулированием территориального (или регионального) развития центральными органами власти обычно понимаются те их действия, цель которых- избирательное воздействие на социально-экономическое, политическое, экологическое развитие отдельных территорий. Соответственно, регулирование экономического развития регионов центральными органами власти - избирательное целенаправленное их воздействие на экономическое развитие отдельных территорий. При этом в странах с унитарным государственным устройством регулирование регионального развития центральными органами власти является государственным регулированием, с федеративным государственным устройством - федеральным регулированием (поскольку государственным является регулирование, осуществляемое как федеральными властями, так и властями субъектов федерации).
Термин "региональная экономическая политика" (или "региональная политика") часто употребляется как синоним регулирования экономического развития регионов центральными органами власти, и именно этого его толкования мы придерживаемся в данном исследовании.
Поскольку избирательно воздействуют на развитие регионов почти все действия центральных законодательных и исполнительных органов власти, то необходимо остановиться на проблеме отнесения тех или иных действий центральных органов власти к региональной экономической политике.
Все инструменты осуществляемой центральными властями экономической политики, которые так или иначе воздействуют на региональное развитие, можно разделить на две составляющие. Первая - собственно регулирование территориального развития - та составляющая экономической политики, единственная или основная цель которой - влияние на социально-экономическое развитие регионов. Все прочие цели, даже если они и существуют, носят второстепенный характер. Остальные механизмы воздействия экономической политики центральных органов власти на региональное развитие относятся к так называемым "региональным последствиям нерегиональных решений"1. В этом случае речь идет о воздействии на региональное развитие мер экономической политики, изначально на оказание влияния на те или иные регионы не ориентированных.
Конечно, существуют определенные решения, отнесение которых к регулированию территориального развития или к "региональным последствиям нерегиональных решений" спорно или затруднено. Например, поддержка угольной отрасли в тех или иных регионах может осуществляться как ради самой отрасли, так и ради предотвращения излишней социальной напряженности в регионах. Соответственно, в первом случае речь идет о структурной политике, во втором - о региональной, и однозначно оценить это можно, только зная мотивы принятия решений.
Регулирование территориального развития центральными органами власти состоит из механизмов текущей и инвестиционной поддержки регионов. Текущая поддержка осуществляется в основном в рамках межбюджетных отношений (за счет предоставления различных видов финансовой помощи нижестоящим бюджетам). На экономическое развитие регионов межбюджетные отношения оказывают косвенное воздействие - за счет финансовой помощи регионы и/или муниципалитеты получают больше возможностей для стимулирования экономического развития, для предоставления большего объема социальных услуг, что сказывается на инвестиционной привлекательности территорий.
Общая характеристика региональной экономической политики в зарубежных странах
В первом параграфе первой главы мы говорили о том, что в зарубежных странах региональная экономическая политика означает по сути регулирование центральными властями экономического развития регионов и, таким образом, не включает в себя межбюджетные отношения, которые призваны в основном сокращать территориальные различия в текущих бюджетных расходах. Единственным известным нам исключением является Испания, где практически невозможно выделить государственное регулирование экономического развития регионов в самостоятельное направление экономической политики.
Необходимо также сказать о том, что некоторые исследователи1 считают, что о наличии в той или иной стране регулирования территориального развития можно говорить лишь в том случае, если это регулирование законодательно оформлено (т.е. существует специальный закон о региональной политике). На наш взгляд, подобный подход неоправдан, поскольку на практике значение имеет не столько существование закона о региональной политике, сколько реализация центральными органами власти тех или иных мероприятий, направленных на стимулирование экономического развития отдельных регионов, и объем выделяемых для этих целей средств. Именно из этого мы и исходим в данной работе.
Рассматривая региональную экономическую политику различных государств, необходимо иметь в виду, что в разных странах по-разному проводится граница между региональной и отраслевой (структурной) политикой (о том, что такую границу провести довольно сложно, также уже шла речь в первом параграфе первой главы). В целом ряде стран, например, в Финляндии, Швеции, Бельгии, Люксембурге, Великобритании такой традиционный метод регулирования территориального развития центральными властями как создание инфраструктуры (развитие транспорта, связи, образования и здравоохранения) официально региональной политикой не считается, и относится скорее к общенациональной политике1. На наш взгляд, для корректного сопоставления опыта разных стран в регулировании территориального развития необходимо по возможности учитывать сопоставимый набор мероприятий.
Цели, задачи и масштабы региональной экономической политики отличаются как по странам, так и в различные периоды времени в одних и тех же странах, причем это зависит от: - уровня социально-экономического развития общества (необходимым условием успешного регулирования территориального развития центральными органами власти служит наличие значительных финансовых ресурсов - чем благополучнее страна, тем больше средств она может выделить на проведение региональной политики), - стадий циклов развития экономики (в годы благоприятной экономической конъюнктуры средства направляются главным образом на поддержку отсталых районов, в годы кризисов - на структурную перестройку в целях повышения конкурентоспособности экономики, при этом помощь отсталым районам сокращается в пользу старопромышленных и передовых территорий), - правящих партий и господствующей экономической школы (о различиях между которыми шла речь в предыдущей главе), - в некоторых странах - от остроты этнических вопросов (когда на региональную политику возлагается решение национальных проблем).
В развитии региональной экономической политики в зарубежных странах можно выделить несколько этапов. Подробно они рассмотрены в Приложении 1 А, здесь же остановимся на них лишь кратко.
Отдельные мероприятия по регулированию экономического развития территорий центральными органами власти проводились в крупных странах еще в 19 - начале 20 вв. Однако эти мероприятия носили эпизодический характер и преследовали ограниченный круг целей, основной из которых являлось укрепление оборонного потенциала государства в период назревания крупных войн за передел мира. Эта цель достигалась за счет правительственной поддержки строительства транспортной инфраструктуры (сети железных дорог, судоходных каналов) и заводов (главным образом военного машиностроения). Государственное стимулирование промышленности наибольший размах получило в Японии, в Германии ради достижения внутриполитических целей всячески способствовали развитию Берлина, в США и России поддерживалась колонизация малоосвоенных территорий.
"Объективные" факторы экономического развития регионов
К настоящему времени проведено немало исследований, посвященных социально-экономическому развитию регионов. Среди них можно назвать работы Л.Б. Вардомского, Н.В. Зубаревич, В.В. Климанова, О.С. Пче-линцева, А. И. Трейвиша, коллективов авторов под руководством А.Г. Гранберга и С.А. Хурсевича, проект Тасис "Анализ тенденций развития регионов России", наши работы1. В данной работе мы ставили задачу сделать акцент на наиболее важных с точки зрения рассматриваемой проблематики вопросах, в т.ч. на значимости центро-периферийных отношений в России.
Прежде чем рассматривать собственно динамику экономического развития регионов, необходимо остановиться на особенностях статистических данных в России, с помощью которых можно эту динамику оценивать. Естественно, что с переходом к рыночным отношениям возникла потребность в появлении совершенно новых статистических данных, и по вполне понятным причинам российская статистика имеет еще много недостатков (Россия в данном случае не исключение, даже в восточных землях Германии спустя десять лет после воссоединения страны испытывали определенные сложности со статистикой).
Прежде всего необходимо отметить, что в настоящее время сохраняются значительные различия между статистическими данными в разрезе субъектов Федерации и местных административно-территориальных единиц. Вначале мы рассмотрим особенности статистики по субъектам Федерации, ниже - местных единиц.
Как свидетельствует мировой опыт, двумя основными показателями, используемыми для характеристики экономической ситуации в регионах,
Библиографические описания приводятся в списке литературы. являются уровень безработицы и валовой региональный продукт (ВРП). Отражение статистикой ситуации с безработицей в российских регионах имеет, на наш взгляд, немало принципиально важных недостатков. В России есть два показателя уровня безработицы - уровень общей безработицы, определяемый Госкомстатом в соответствии с методикой Международной организации труда на основе выборочных обследований, и уровень официально зарегистрированной безработицы, фиксируемый Государственной службой занятости населения России (и отражающий, таким образом, численность в экономически активном населении безработных, регистрируемых этой службой). В среднем по России соотношение уровней общей и официально зарегистрированной безработицы в 2000 г. составляло 7,5 раз: уровень общей безработицы равнялся 10,5%, регистрируемой -1,4% (аналогичная ситуация была и в 1999 г., когда соответствующие показатели составляли 7,2 раза, 13,0% и 1,8%). По отдельным регионам соотношения уровней общей и официально зарегистрированной безработицы существенно различаются (как правило, чем выше уровень зарегистрированной безработицы, тем меньше разрыв между общей и зарегистрированной безработицей).
Теоретически, для характеристики ситуации в регионах правильным было бы использование уровня общей безработицы, однако несмотря на формальное соблюдение правил проведения выборочных обследований, достоверность этого показателя вызывает, на наш взгляд, большие сомнения. Очевидный пример - Эвенкийский АО, где в 1997 и 2000 гг. уровень официально зарегистрированной безработицы (соответственно 5,4% и 4,1%) превышал уровень общей безработицы (3,4% и 3,2%). Необъяснимы также колебания год от года показателей общей безработицы по другим регионам.
Официально зарегистрированная безработица, в отличие от общей безработицы, - четко фиксируемый показатель, однако проблема его использования заключается в том, что в разных регионах в службах занятости регистрируется разная доля реальных безработных. Во-первых, считается, что чем более развита в регионе система рыночных институтов, тем в большей степени расположенные в нем как предприятия и организации, так и сами безработные при подборе кадров рассчитывают на неофициальные источники информации, в т.ч. негосударственные службы занятости. Во-вторых, регионы различаются по тем средствам, которыми располагают службы занятости: если в одних регионах одной из причин снижения численности безработных, обратившихся в службу занятости, являлись сбои и задержки выплат пособия по безработице, то в других регионах службы занятости имеют возможности для обучения (переобучения, повышения квалификации) безработных. В итоге показатель зарегистрированной безработицы может использоваться, на наш взгляд, только для выявления кризисных ситуаций (значительное отклонение от среднего в худшую сторону может считаться достоверным фактом).
Показатель ВРП в России имеет также целый ряд недостатков, которые резко сокращают возможности его использования для оценки межрегиональных различий (не говоря о том, что у ряда экспертов вызывает сомнения достоверность этого показателя). Во-первых, ВРП начал рассчитываться по регионам только начиная с 1994 г., поэтому с помощью этого показателя невозможно оценить происходившие в регионах изменения в начале 90-х годов.
Предложения по концепции региональной экономической политики в России
Перед рассмотрением предложений собственно по концепции региональной экономической политики, надо сказать о том, что, на наш взгляд, эта концепция должна разрабатываться с учетом сложившихся в России условий, ограничений, направлений экономической политики, к числу которых, по нашему мнению, относятся следующие.
Во-первых, в условиях рыночной экономики определяющую роль в развитии территорий играет частный капитал. Государство может лишь воздействовать на инвестиционную привлекательность регионов, но не может решать за частных предпринимателей, где им размещать свои предприятия, где и как сбывать свою продукцию и т.д. Ограничена и доля государственного сектора в экономике. Применительно к региональной экономической политике это означает, что из двух альтернативных подходов -(1) усиления налоговой нагрузки ради увеличения масштабов перераспределения средств между регионами в т.ч. за счет размещения государственных предприятий и (2) повышения инвестиционной привлекательности страны в целом и отдельных ее регионов - выбор должен делаться в пользу второго.
Во-вторых, в России за десять лет рыночных преобразований уже сложилось определенное законодательство (в т.ч. налоговое, бюджетное, инвестиционное). Даже если это законодательство не идеально, коренной его пересмотр уже невозможен (хотя бы в силу того, что постоянно меняющееся законодательство отнюдь не улучшает инвестиционный климат страны, а в некоторых случаях - особенно это касается взаимоотношений центра и регионов- может способствовать и разрушению политической стабильности). Поэтому все предложения концепции региональной экономической политики делались исходя из того, что они не должны кардинальным образом противоречить существующему законодательству.
В-третьих, выдвигаемые предложения имеют смысл только в том случае, если существуют какие-то возможности их практической реализации. Если речь идет о тех или иных затратах федерального бюджета, то реалистичными должны быть объемы этих затрат, если предлагаются налоговые льготы, то должны существовать возможности администрирования этих льгот (т.е. государство должно иметь возможность отслеживать целевое использование предоставляемых льгот).
Как показывает проведенный нами анализ теорий региональной экономики, мировой практики проведения региональной экономической политики, особенностей развития российских регионов в последние годы в России целесообразным является проведение федерального регулирования экономического развития регионов, базируясь на адаптационной модели региональной экономической политики,
Следование адаптационной модели означает, что в региональной экономической политике должны быть четко выделены две ее составляющие: - сокращение различий между регионами в уровне их экономического развития, но только в той степени, в какой это необходимо для разрешения кризисных ситуаций; - стимулирование экономического развития тех регионов, где есть высокий потенциал роста, но за исключением наиболее благополучных территорий.
Первая составляющая, как это уже говорилось в 1 главе, необходима для предотвращения проблем, связанных с социальной и политической нестабильностью. Исключение из районов стимулирования наиболее благополучных регионов в рамках второй составляющей региональной экономической политики целесообразно с точки зрения предотвращения нежелательного роста территориальных диспропорций. Т.е. вторая составляющая направлена прежде всего на "подтягивание" уровня экономического развития "средних" регионов - регионов, где с одной стороны, ситуация не столь благополучна как в ведущих экономических центрах, но с другой стороны, есть необходимые условия для экономического роста в виде определенного начального уровня развития инфраструктуры, качества трудовых ресурсов и т.д.
