Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические подходы к оценке протекционизма в международной торговой практике 10
1.1. Причины и основные черты протекционизма 11
1.2. Масштабы и направления либерализации международной торговли в послевоенный период 24
1.3. Подход к протекционистским мерам в ГАТТ и ВТО 41
Глава 2. Особенности современной протекционистской политики ... 58
2.1. Специфика протекционистской политики в последние десятилетия 58
2.2. Особенности современных методов и средств протекционистской политики 68
2.3. Аграрный протекционизм (на примере ЕС) 83
Глава 3. Протекционизм в условиях переходной экономики России 102
3.1. Социально-экономические условия осуществления протекционистской политики 102
3.2. Тенденции и проблемы формирования протекционистской политики 122
3.3. Совершенствование механизма защиты внутреннего рынка на современном этапе развития экономики 138
Заключение 155
Приложения 161
Библиография 176
- Причины и основные черты протекционизма
- Масштабы и направления либерализации международной торговли в послевоенный период
- Специфика протекционистской политики в последние десятилетия
- Социально-экономические условия осуществления протекционистской политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Значение внешнеторговой политики в решении национальных экономических проблем повышается по мере роста и расширения сфер международного обмена. Этому способствует также ослабление напряженности в мире с конца 80-х годов, которое уменьшило противостояние и увеличило взаимное доверие между государствами и тем самым позволило внешнеторговой политике полнее проявить свои возможности содействия развитию экономики.
Одним из важных направлений внешнеторговой политики является применение протекционистских мер, имеющее противоречивый характер. С одной стороны, использование таких мер, ограждая внутренний рынок отдельных видов товаров и услуг от чрезмерной иностранной конкуренции и предусматривая помощь отечественным предприятиям, в том числе финансовую, оказывает им существенную поддержку и тем самым ускоряет развитие экономики. С другой стороны, использование тех же мер может и затормозить развитие экономики, если оно поддерживает заведомо неконкурентоспособные и бесперспективные предприятия. Таким образом, разумная протекционистская политика должна быть ориентирована на перспективу.
Современный протекционистский механизм представляет собой комплекс взаимодополняющих средств, которые постоянно меняются под воздействием прежде всего объективных процессов развития производительных сил и интересов основных групп отечественных компаний. Среди протекционистских средств есть традиционные и сравнительно новые, явные и завуалированные, более или менее эффективные с точки зрения международного сообщества и главное - признаваемые им как допустимые, так и недопустимые, причем последнее относится и к способам применения этих средств.
^/
В условиях тенденции к либерализации международной торговли в послевоенный период все страны тем не менее применяют ограничения импорта и субсидирование предприятий, имеющие протекционистский характер. Несмотря на усиление регулирования использования протекционистских мер на
многосторонней основе, они остаются и, видимо, останутся в дальнейшем в числе основных средств внешнеторговой политики, хотя и будут приобретать новые формы.
ъ_*
Для России содействие развитию внешнеторговых связей, в том числе посредством совершенствования их регулирования, приобретает в настоящее время приоритетную роль в экономической политике. В этой связи актуальным представляется анализ международного опыта регулирования торговли, включая зарубежную практику применения протекционистских мер, сопоставление
его с российской практикой и корректировка последней в целях повышения эффективности.
Августовский 1998 г. валютно-финансовый кризис, приведший к резкому снижению эффективности импортной деятельности, несколько по-иному заставляет взглянуть на возможные формы, механизмы и направления современной протекционистской политики. Актуальным становится сочетание защитных мер с мерами государственной поддержки отечественных товаропроизводителей с учетом правил ВТО.
Степень разработанности темы. За рубежом и в России опубликовано большое число исследований о протекционизме, начиная с XVIII в.. И тем не
менее изучение этого направления внешнеторговой политики продолжается по сей день; о чем свидетельствует, например, издание в США в 1995 г. коллективной монографии "Правовые проблемы международных экономических отношений" (J.Jackson, W.Davey, W.Sykes "Legal Problems of International Economic Relations") объёмом свыше тысячи страниц.
В бывшем Советском Союзе также публиковались монографические ис-;ледования по вопросам протекционизма, в частности Менжинским Е. Торгово-политическая практика капиталистических государств", М., 1939 г.; Здшуленом И. "Барьеры на торговых путях", М., 1977 г.; Ливенцевым Н. Невидимый арсенал торговой войны", М, 1980 г. и др.. Но авторы этих монорафий, как и многих научных статей того времени на данную тему, сводили тротекционизм в основном к импортным ограничениям, которые они, по идео-югическим соображениям, односторонне критически рассматривали прежде ісего в качестве инструмента борьбы правительств за утверждение националь-іьіми монополиями своего господства на внутреннем и мировом рынках.
В настоящее время, в условиях перехода экономики России к рыночным отношениям и активизации интегрирования в мировое хозяйство, представляется необходимым объективный подход к анализу протекционистских мер с
+
/четом множественности причин и существенной эволюции форм применения этих мер, сложного механизма их влияния на участие национальной экономики в международном разделении труда и неоднозначных последствий.
Предметом исследования являются, во-первых, политика протекционизма в международной торговле в послевоенный период, особенно в последние десятилетия (ее масштабы, тенденции развития, специфика в промышленном и аграрном секторах мировой торговли, важнейшие средства и особенности регулирования на многостороннем уровне) и, во-вторых, применение протекционистских мер в России, включая социально-экономические условия, цели и средства протекционистской политики, а также их взаимодействие с другими инструментами регулирования внешней торговли.
В диссертации рассматриваются оба метода протекционистской политики: защита внутреннего рынка от иностранной конкуренции и поддержка отечественных товаропроизводителей. Но, поскольку поддержка отечественных товаропроизводителей выходит за рамки внешнеторговой политики и относит-
ся к сфере внутриэкономической политики, т.е. к специальности 08.00.05, вто-
'і
рой метод анализируется менее подробно, чем первый.
Хронологические рамки исследования охватывают преимущественно 70-90 гг.. В отдельных случаях, когда это связано с задачами анализа, привлечены материалы предшествующих лет.
%,>
Методология и информационная база. Автор руководствуется теорией развития и регулирования международных экономических отношений в уело-
виях рыночного хозяйства, изложенной в трудах ведущих российских и зарубежных исследователей. В их число, помимо упомянутых выше, вошли фундаментальные труды и статьи Иванова И.Д., Королева И.С., Преснякова В.Ю., Ситаряна С.А., Фаминского И.П..
Проведен также анализ работ зарубежных исследователей, в частности, Бегга Д., Блакхерста Р., Болдвина Р., Дорнбуша Р., Линдерта П., Мариана Н., Олина Г., Трейси М., Тумлира И.5 Уолтера И., Фишера С.
Информационной базой при подготовке исследования послужили нормативные акты Российской Федерации и официальные документы основных международных экономических организаций, прежде всего секретариатов Генерального соглашения о тарифах и торговле и Всемирной торговой организации, а также статистические материалы Государственного комитета РФ по статистике и Государственного таможенного комитета России, Международного валютного фонда и Комиссии Европейского Союза. Также использовались документы и аналитические материалы, подготовленные специалистами Министерства торговли Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является комплексный анализ применения протекционистских мер за рубежом и в России в интересах повышения эффективности регулирования ее внешней торговли и других секторов экономики, тесно связанных с внешним рынком, включая сельское хозяйство. Для достижения этой цели автор поставил и решал следующие задачи:
выявить основные причины и всесторонне оценить последствия применения протекционистских мер для развития национальной экономики;
проанализировать тенденцию к либерализации международной торговли и эволюцию протекционизма в послевоенный период, их формы и движущие силы;
показать особенности протекционистской политики в периоды спада и оживления общехозяйственной конъюнктуры, а также новые тенденции в этой политике;
раскрыть специфику протекционизма в аграрной сфере на примере политики Европейского Союза, в том числе сопоставить издержки и положительные результаты аграрного протекционизма с точки зрения интересов развития национального сельского хозяйства;
выявить социально-экономические предпосылки и условия осуществления протекционистской политики в Российской Федерации, включая анализ новой экономической ситуации, сложившейся после августа 1998 г.;
проанализировать масштабы, основные направления и формы применения защитных мер в России;
подготовить предложения и рекомендации по повышению эффективности протекционистских мер с учетом российской специфики и рационального зарубежного опыта.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
выявлении основных тенденций развития протекционистской политики в мире в последние десятилетия, включая расширение использования завуалированных нетарифных средств, сужение сегментов товарных рынков, подпадающих под ограничения импорта, а также изменение целей и направлений поддержки отечественных предприятий;
оценке антидемпинговых мер в качестве наиболее конфликтного современного нетарифного инструмента ограничения импорта;
*
обосновании необходимости использования протекционистских методов содействия развитию отдельных отраслей национальной экономики и поддержания благоприятной социальной атмосферы в стране;
определении факторов, вызывающих и усиливающих положительные и отрицательные последствия применения протекционистских мер;
формулировании тезиса о связи эволюции современного протекционизма с активизацией деятельности в области упорядочения конкуренции на мировом рынке и разработки соответствующих международных правил поведения для предпринимателей и правительств;
анализе опыта аграрного протекционизма ЕС для использования в интересах подъема сельскохозяйственного производства в России;
обосновании факторов, обусловивших увеличение импорта и усиление протекционистских настроений в России к середине 90-х годов;
комплексном рассмотрении исторических, методических, организационно-правовых и торгово-политических аспектов протекционистской политики в России;
анализе новейших тенденций в применении защитных мер и выявлении их тесной взаимосвязи с приоритетами экономической, в том числе структурной, политики;
обосновании системы мер, необходимых для повышения эффективности национальной протекционистской политики.
Практическое значение работы состоит в том, чтобы на основе анализа протекционистской политики за рубежом и в России дать рекомендации, во-первых, по оптимизации мер по ограничению импорта и поддержке отечественного производства в интересах ускорения развития перспективных отраслей промышленности и подъёма сельского хозяйства РФ и, во-вторых, по усилению противодействия неоправданным протекционистским мерам ее торговых партнеров против российских экспортеров.
Материалы диссертации могут быть использованы в работе министерств и ведомств РФ, участвующих в формировании национальной торговой политики, в первую очередь Министерства торговли, Министерства экономики и Государственного таможенного комитета России. Исследование также может представить интерес для научных работников, занимающихся вопросами регу-
* -
лирования внешней торговли, и для преподавателей при разработке соответствующих разделов учебных курсов в институтах экономического профиля.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора, общим объемом около 3 авт. листов, а также использованы при подготовке материалов для Министерства торговли РФ в 1999-2000 гг. по вопросам совершенствования регулирования внешней торговли России. В частности, в марте 2000 г. в Министерство торговли РФ направлена инициативная записка "Протекционизм в современной России: предпосылки, основные формы и направления, оценка эффективности принимаемых мер".
Причины и основные черты протекционизма
Протекционизм является одним из самых сложных и противоречивых явлений в международной торговле как в теоретическом, так и в практическом отношении. Одни экономисты оправдывают протекционистскую политику и приводят достаточно веские аргументы в ее поддержку, тогда как другие -осуждают эту политику и также убедительно обосновывают свою точку зрения. Попытаемся уяснить природу двойственного отношения к протекционизму.
Существует много причин, в том числе объективного характера, для проведения правительством протекционистской политики. Рассмотрим основные из них.
Во-первых, причиной протекционистских мер правительств может стать недостаточная конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей
данной страны по сравнению товаропроизводителями в других странах вследствие неравномерности экономического развития. В условиях рыночной стихии возникает необходимость в государственной поддержке и защите части отечественных поставщиков от иностранных, чтобы противодействовать росту безработицы и социальной напряженности, особенно в период структурной перестройки производства в целях повышения его эффективности.
О реальности возникновения таких ситуаций косвенно свидетельствует сопоставление различной доли основных групп стран и отдельных стран по ключевым экономическим показателям (см.таблицу 1).
Доля 28 развитых стран, вместе взятых, в мировом ВВП почти в 3,6 раза, а в экспорте - в 5 раз выше, чем их доля в совокупном населении мира. Среди развитых стран по соотношению приведенных показателей также имеются различия. Доля 128 развивающихся стран, вместе взятых, в мировом ВВП и в экспорте, наоборот, значительно меньше, чем в совокупном населении, соответственно почти в 2 раза и в 4 раза. Это различие было бы еще большим, если из числа развивающихся стран исключить ряд стран по уровню экономического развития приближающихся к развитым странам. Доля Китая в мировом ВВП также почти в 2 раза меньше, чем в совокупном населении, а его экспорт соответственно в 8 раз меньше.
Неравномерность развития присуща рыночной экономике, как национальным хозяйствам в целом, так и особенно отдельным отраслям. Поэтому протекционизм в определенной степени является неотъемлемым элементом экономической политики правительств. Важно, чтобы протекционизм, который таким образом объективно необходим, не становился тормозом развития экономики и обновления ее структуры.
Во-вторых, составной частью промышленной политики стимулирования развития зарождающихся перспективных отраслей производства часто также является временное ограничение ввоза конкурирующей продукции. Экономически это ограничение вполне оправдано, поскольку оно содействует росту и повышению эффективности национального производства. Таким путем, например, успешно восстанавливался и модернизировался промышленный потенциал Японии в первые послевоенные десятилетия. Средний уровень таможенных пошлин в Японии еще в 1964 г. превышал 16 % и был выше, чем в остальных экономически развитых странах, как вместе взятых (соответственно 11 %), так и в каждой из них в отдельности - 1).
В-третьих, периодическое ухудшение общехозяйственной конъюнктуры в стране вследствие циклического развития рыночной экономики требует принятия правительством мер по ограничению доступа на внутренний рынок иностранных товаров и услуг в интересах скорейшего преодоления временного сокращения спроса. Поэтому протекционизм в периоды экономического спада обычно усиливается.
Масштабы и направления либерализации международной торговли в послевоенный период
Вскоре после окончания Второй мировой войны многие индустриально развитые страны, стремясь ускорить восстановление, а затем и развитие национальных хозяйств путем использования преимуществ международного разделения труда, проявили заинтересованность в либерализации международной торговли на условиях взаимности. Поэтому первоначально (со второй половины 40-х годов) основным направлением либерализации торговли была договоренность на многостороннем уровне. Позже (с конца 50-х) либерализация стала осуществляться в рамках крупномасштабных региональных экономических объединений, которые (особенно Европейское экономическое сообщество) долгое время не без основания воспринимались в мире, как замкнутые группировки, создававшие дискриминацию в торговле стран-участниц объединения и остальными странами. Наконец, третьим направлением либерализации (с начала 70-х) стали системы преференций развитых стран в пользу развивающихся государств и во взаимной торговле развивающихся государств.
Либерализация международной торговли на основе многосторонней договоренности проводилась преимущественно в отношении промышленных товаров и охватывала количественные ограничения импорта, широко использовавшиеся в первые послевоенные годы, и сравнительно высокие таможенные тарифы. Последнее обусловлено тем, что тарифы считаются главным "легитимным" инструментом регулирования внешней торговли, применяются почти всеми странами и распространяются на всю национальную номенклатуру товаров. Кроме того средний уровень пошлин на промышленные товары в экономически развитых странах, унаследованный большинством из них со времени мирового экономического кризиса 1929-1933 гг., превышал тогда 40 %, т.е. по многим товарным позициям пошлины были фактически запретительными.
Первые многосторонние переговоры о встречных тарифных уступках провели 23 страны еще в 1946 г. Переговоры прошли сравнительно успешно и вскоре завершились договоренностью о 45 тыс. таких уступок, общая стоимость которых составляла 1/5 мировой торговли. Одновременно было заключено Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), содержавшее основополагающие правила международного обмена. В частности, было подтверждено, что таможенные пошлины должны быть, как правило, единственным допустимым средством регулирования торговли, и установлено, что страны-участницы Соглашения будут и впредь вести переговоры о дальнейшем снижении таможенных пошлин на условиях предоставления взаимных тарифных уступок (см. статью XI, пЛ и преамбулу).
За послевоенный период проведено восемь раундов многосторонних тарифных переговоров, что позволило существенно снизить уровень таможенного обложения пошлинами промышленных товаров. При этом сфера переговоров, их процедура и результативность отдельных раундов были разными
Специфика протекционистской политики в последние десятилетия
Рассматриваемый период охватывает протекционистскую политику в последней четверти XX в. Этот период интересен не только тем, что он ближе к современности, но и потому, что позволяет проанализировать протекционистскую политику при двух разных состояниях мирового хозяйства: во время экономического спада и, наоборот, - сравнительно оживленной общехозяйственной конъюнктуры в большинстве промышленно развитых стран. Анализ позволяет установить определенные закономерности развития торговой политики и предвидеть некоторые последствия при будущих циклических изменениях общехозяйственной конъюнктуры.
Во второй половине 70-х годов, как отмечалось, произошло резкое усиление протекционизма в большинстве индустриально развитых стран. Оно было связано с ухудшением состояния мирового хозяйства, которое вступило в полосу экономических кризисов, сопоставимых в некоторых отношениях с кризисом начала 30-х годов. Промышленное производство в индустриальных странах с рыночной экономикой, вместе взятых, за один 1975 г. сократилось на 6 %. После непродолжительного оживления, наступившего в конце 70-х годов, в 1980 г. начался новый спад в их промышленном производстве, продолжавшийся на этот раз до 1984 г. - 1).
В 1975-1977 гг. импортные ограничения, по оценке Генерального директора ГАТТ, охватили товары общей стоимостью в 50 млрд. долл. В указанный период США и ЕС применили протекционистские меры почти 150 раз, а число жалоб по поводу ограничений во взаимной торговле стран-членов ЕС возросло с 70 за 1975 г. до 170 за первое полугодие 1978 г. - 2). В последующие годы количество уведомлений Комиссии ЕС о нарушениях странами-членами положений Римского договора и других документов объединения, как отмечалось, впервые резко увеличилось.
Все это дало основание Генеральному директору ГАТТ объявить в начале 80-х годов, что "...протекционизм - это главная проблема в мировой торговле" - 3), а некоторым обозревателям за рубежом настойчиво говорить о "новом протекционизме". В таких оценках, возможно, есть доля преувеличения, но протекционистской волне второй половины 70-х годов действительно были присущи некоторые особенности, и на них стоит обратить внимание.
Во-первых, усиление протекционизма в развитых странах, главных участников международной торговли, было направлено прежде всего против экспорта развивающихся государств, т.е. против экономических более слабых ее участников, причем без достаточных оснований. Статистические данные о внешней торговле показывали, что рост взаимных поставок продукции обрабатывающей промышленности развитых стран в то время был значительно большим, чем их импорт аналогичной продукции из развивающихся государств. Во-вторых, ограничения импорта в наибольшей степени распространились на трудоемкую продукцию: не только на текстиль, как уже отмечалось, но и на одежду, обувь и электротехнику. При этом важно подчеркнуть, что в развитых странах такую продукцию производили старые отрасли, требовавшие реструктуризации, а в развивающихся государствах - новые отрасли, являвшиеся базой промышленного экспорта и ускорения индустриализации, но с этим инициаторы протекционистских мер мало считались.
В-третьих, арсенал протекционистских средств в этот период расширился прежде всего за счет использования сравнительно новых и завуалированных нетарифных инструментов, которые труднее поддаются выявлению и, соответственно, международному регулированию (подробнее см. следующий раздел).
Социально-экономические условия осуществления протекционистской политики
Протекционистская политика современной России имеет глубокие исторические и экономические корни, связанные с особенностями функционирования социалистического хозяйства.
Приоритетное развитие тяжелой промышленности и в целом отраслей группы «А», сверхконцентрированная и маловосприимчивая к нововведениям и изменениям общественных потребностей структура производства способствовали формированию устойчивого дефицита по многим товарным позициям.
Гигантизм представлял главную отличительную черту советской индустрии. В конце 80-х годов уровень концентрации в промышленности достиг своей максимальной отметки, когда на предприятиях с числом занятых более тысячи человек было сосредоточено около 75% всего выпуска продукции. Для сравнения отметим, что аналогичный показатель для США составлял порядка 25%, Польши - 50%.
Оборотной стороной сверхконцентрации производства в народном хозяйстве стало фактическое искоренение феномена предпринимательства как такового, выдвинувшегося в последней четверти XX века на авансцену мирового экономического развития. В отличие от партнеров по СЭВу СССР накануне перестройки был страной 100-процентного, преимущественно крупного социалистического производства. Роль кооперации и местной промышленности была сведена к минимуму. Появление новых хозяйственных форм во второй половине 80-х годов не было поддержано необходимыми политическими и экономическими реформами, а потому не смогло оказать существенного влияния на развитие внутреннего рынка.
Неоптимальные размерные и организационно-правовые предпосылки производства в бывшем СССР крайне отрицательно повлияли на степень и качество удовлетворения потребностей в условиях их непрерывного обновления, широкой дифференциации и усложнения структуры. Наибольшие трудности возникли в отраслях группы «Б», где резко возросло число «экономических ниш» - участков производства, к которым у крупных государственных предприятий отсутствовал экономический интерес. В результате отложенный спрос населения только на продукцию легкой промышленности с 1965 по 1986 год увеличился более чем в 10 раз и составил порядка 60-70 млрд.рублей. По группе потребительских товаров, выпускаемых, согласно мировой практике, отраслями с преобладанием малых производств, суммарный отложенный спрос оценивался в 100-120 млрд.руб. в 1987 году.
Характерно, что большинство восточноевропейских государств на старте рыночных преобразований имели более прочные позиции на потребительском рынке, нежели Советский Союз. Так, в 1988 году выпуск продукции пищевкусовой и легкой промышленности в расчете на душу населения, принятый за 100% в СССР, достигал соответственно 174 и 135% в Болгарии, 183 и 129% в ГДР, 150 и 150% в Чехословакии. В итоге личное потребление населением материальных благ к уровню СССР (100%) составляло в том же году 127% в Болгарии, 166% в ГДР и 142% в Чехословакии. При этом самыми дефицитными на рубеже 80-х-90-х годов оказались высокоприбыльные, традиционно спекулятивные товары, а именно: алкогольные и безалкогольные напитки, табачные изделия, кофе, чай и некоторые другие. Разница в потреблении указанных товаров на душу населения между СССР и государствами Восточной Европы была очень существенной и составляла в 1998 году 1,7, 2,6, и 1,8 раза в пользу соответственно Болгарии, ГДР, Польши и Чехословакии -1).
Отсутствие на начальном этапе экономических реформ сколь-либо значительного слоя эффективных предпринимательских структур в производственной сфере, а также особенности формирования потребительского рынка бывшего СССР обусловили - на фоне форсированной либерализации внешней торговли - практически неизбежную экспансию импортных товаров на внутреннем рынке. Таким образом, остродефицитный характер российской экономики предопределил бурное развитие и ускорение в народном хозяйстве спекулятивного, ориентированного на импорт торгово-посреднического сектора и связанных с ним финансовых групп. Важную роль в импортной деятельности стали играть теневые структуры, оказавшиеся наиболее подготовленными к восприятию и использованию в своих интересах новой экономической реальности.
Имея крайне дефицитный внутренний рынок и гигантский отложенный спрос, Россия в отличие от большинства успешно развивающихся новых индустриальных стран приступила к формированию современного рыночного хозяйства с минимальными ввозными таможенными пошлинами. Вместе с тем, практически все новые индустриальные страны Азии и Латинской Америки в период становления эффективных национальных производств (прежде всего, выпускающих потребительские товары) и освоения ими внутреннего рынка ограждали последний высокими тарифными барьерами. Например, в конце 80-х - начале 90-х годов среднеарифметическое и средневзвешенное значения тарифа по группе обработанных изделий составляли в Китае (1992 г.) 44,9 и 46,5% соответственно, в Таиланде (1989 г.) - 41,7 и 42,4%, на Филиппинах (1988 г.) - 28,0 и 28,8%, Индонезии (1993 г.) - 20,3 и 25,4%, Малайзии (1988 г.) - 17,6 и 14,4%, Бразилии (1991 г.) - 26,3 и 32,3%. Для России же аналогичные показатели находились на существенно меньшем уровне: 8,7 и 10,9% в 1993 г. (на протяжении значительной части 1992 г. ввозные пошлины вообще не взимались) -2).
