Содержание к диссертации
Введение
Глава 2. Роль пенсионного обеспечения в социальной защите' населения 27
2.1 Понятие пенсии и пенсионного обеспечения 27
2.2. Эволюция взглядов на социальную защиту 29
2.3. Распределительная и накопительная системы пенсионного обеспечения 36
2.4. Три уровня пенсионного обеспечения 40
Глава 3. Реформирование пенсионной системы в Чили как сфера государственно-частного партнерства 50
3.1. Развитие пенсионного обеспечения в Чили в 1910-70-х гг. 54
3.2. Реформа чилийской пенсионной системы и ее основные принципы 58
3.3. Современное состояние и основные направления по совершенствованию системы пенсионного обеспечения в Чили 70
Глава 4. Использование чилийского опыта в реформировании пенсионных систем других стран 105
4.1. Пенсионные реформы в странах Латинской Америки 105
4.2. Российская пенсионная реформа 111
4.3. Проблемы и перспективы реализации ГЧП в рамках российской пенсионной реформы 126
Заключение 136
Приложения 138
Библиография
- Понятие пенсии и пенсионного обеспечения
- Эволюция взглядов на социальную защиту
- Развитие пенсионного обеспечения в Чили в 1910-70-х гг.
- Пенсионные реформы в странах Латинской Америки
Введение к работе
В настоящее время реформирование пенсионной системы является одной из наиболее острых проблем государственной политики в экономической и социальной сферах многих стран мира. Интерес к пенсионной системе во многом связан с современным этапом демографического перехода, ознаменовавшимся дальнейшим развитием медицины и увеличением доли пожилых людей в общей численности населения. В итоге непрерывно возрастает нагрузка на государственные финансы, всерьез угрожая финансовой устойчивости бюджетной системы.
Вместе с тем, в последние десятилетия сначала в развитых, а затем и в развивающихся странах получила распространение новая форма взаимодействия бизнеса и органов государственной власти — государственно-частное партнерство (ГЧП). Первоначально призванное для реализации исключительно проектов в транспортной инфраструктуре, ГЧП к настоящему времени находит применение в самых различных сферах, представляющих общественный интерес.
В диссертации впервые предпринимается попытка рассмотреть чилийскую пенсионную реформу с позиций теории и практики использования ГЧП. Оправданность такого подхода объясняется тем, что новая пенсионная система с самого момента своего зарождения опирается на тесное взаимодействие рыночных сил и государственного регулирования. Несмотря на распространенное мнение о чилийской пенсионной реформе как о либеральной и рыночно-ориентированной, ее успех был бы невозможен без грамотного регулирования со стороны государства, не зависимого от влияния лоббистских групп. Чилийский опыт реформирования пенсионной системы показал, что только в результате сочетания сильных сторон частного бизнеса и государства переход от распределительной к накопительной системе способен в перспективе разрешить текущие проблемы, а также содействовать развитию рынков труда и капитала, отдельных секторов реальной экономики и экономическому росту в целом.
В связи с этим возникает насущная потребность в изучении реформы пенсионного обеспечения в Чили и выявлении необходимых условий для успешной реализации пенсионной реформы в России с целью создания устойчивой пенсионной системы, стабилизации социально-экономической ситуации в стране и повышения общего уровня эффективности экономики.
Приведенные выше соображения обусловливают актуальность исследования, направленного на теоретический и эмпирический анализ аспектов государственно-частного партнерства в процессе реформирования пенсионной системы.
Объект исследования — экономические отношения в системе пенсионного обеспечения в Чили.
Предмет исследования - государственно-частное партнерство в системе пенсионного обеспечения в Чили и опыт его использования в других странах.
Цель работы - на основе теоретического обобщения и анализа чилийского опыта реформирования пенсионной системы, реализации проектов ГЧП, а также российской практики в соответствующих сферах сформулировать выводы и рекомендации, которые могут быть полезны при проведении российской пенсионной реформы.
В соответствии с обозначенной целью в диссертации поставлены и решены следующие задачи:
Дать обзор теоретических подходов к анализу взаимодействия рыночного и административного начал в смешанной экономике;
Проанализировать факторы развития, формы, а также современные и перспективные сферы реализации проектов государственно-частного партнерства;
Раскрыть исторические формы социального обеспечения и его части - пенсионного обеспечения, исследовать основных современных тенденций в сфере пенсионного обеспечения;
Изучить опыт Чили в реформировании пенсионной системы с позиций государственно-частного партнерства, выделив при этом факторы успеха чилийской реформы и рассмотрев актуальные для нее проблемы и возможные пути их разрешения;
Оценить степень применимости чилийского опыта ГЧП к отечественной пенсионной реформе, а также выявить основные проблемы, присущие продолжающейся реформе пенсионного обеспечения в России, и способы их преодоления с точки зрения партнерства государства и частного бизнеса.
Методологическая основа. В диссертации применяются принятые в отечественной науке способы и формы научного познания. В качестве основного используется системный подход, совмещающий логический, сравнительный, статистический, описательный, историко-экономический и прогностический методы исследования.
Степень разработанности проблемы в аспекте взаимодействия государства и бизнеса в рамках ГЧП, может быть определена как недостаточная, к тому же значительная
часть существующих исследований по проблематике реформирования пенсионной системы, а также по актуальным вопросам государственно-частного партнерства, недоступна на русском языке. Изучению опыта этой страны посвящено множество исследований как в Чили, так и за ее пределами. В то же время все исследования, известные автору, концентрируются либо на акцентировании важности тех или иных предпосылок реформы, либо на оценке ее эффектов. Впервые в отечественный научный оборот вводятся многочисленные испано- и англоязычные источники.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых, специалистов в области экономики, права и социального обеспечения. Вопросы государственного вмешательства в экономику, впервые систематически рассмотренные в классических трудах А. Смита, Д. Рикардо, А. Маршалла, А. Пигу, К. Маркса, Л. Вальраса, Дж.М. Кейнса, в настоящее время разрабатываются такими зарубежными и российскими экономистами, как Дж. Стиглиц, М. Вулф, Е.Т. Гайдар, В.А. May, P.M. Нуреев. Вопросы государственно-частного партнерства рассмотрены в работах зарубежных специалистов Т. Тер-Минасян, Д. Бергваля, А. Чхиббера и российских исследователей В.Г. Варнавского, Р.А. Мартусевича, А.Е. Лебедева, М.А. Дерябиной и др. Проблематике латиноамериканских пенсионных реформ посвящены труды С. Вальдеса-Прието, К. Шмидт-Хеббеля, В. Корбо, X. Пиньеры. Среди отечественных авторов, занимающихся реформой пенсионной системы в России, следует назвать Е.Т. Гурвича, Е.Ш. Гонтмахера, Л.И. Сычеву, Л.В. Михайлова, Я.В. Волкова, Д.А. Казанцева.
Эмпирической основой работы послужили информационные базы и аналитические документы чилийского Суперинтендантства по пенсиям, Центрального банка Чили, а также статистические данные управляющих компаний (AFP). Широко использовались материалы отраслевых конференций и семинаров, посещенных автором во время стажировки в Католическом Университете Чили. Анализ российской пенсионной системы строился с привлечением официальных данных Росстата, Пенсионного фонда РФ, Министерства финансов, Федеральной службы по финансовым рынкам и данных участников рынка пенсионных накоплений. Кроме того, использовались данные, предоставляемые международными организациями (ОЭСР, МВФ, ВБ, организациями системы ООН).
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем: Предложена расширенная трактовка концепции ГЧП, предполагающая
рассмотрение подходов ГЧП за пределами инфраструктурного сектора экономики,
и доказана оправданность применения понятия ГЧП к пенсионной сфере. В целях обеспечения долгосрочной финансовой стабильности пенсионной системы и достижения социально приемлемого уровня пенсий партнерство государства и частного бизнеса, основанное на сочетании сильных сторон участников, направлено на формирование и развитие трехуровневой пенсионной системы. Основой этой системы является накопительный механизм, обеспечивающий экономическую эффективность и актуарную справедливость в отношении каждого индивида, и рыночная конкуренция частных компаний, предоставляющих услуги по управлению пенсионными средствами. Роль государства как партнера бизнеса в пенсионной сфере состоит в адекватном регулировании, обеспечении надлежащего контроля и обеспечении гарантийвсем участникам системы;
Представлен системный подход к оценке пенсионных реформ и проведена их типологизация на основе важнейших критериев, среди которых степень замещения новой системой старой, роль частного бизнеса в пенсионной системе, функции государства в процессе реформирования, уровень покрытия населения новой системой;
Выявлена фундаментальная роль институциональных факторов при проведении пенсионной реформы в Чили. В то время как большинство существующих исследований акцентирует внимание на политической стабильности и практическом отсутствии оппозиции во время диктатуры А. Пиночета, в диссертации показано, что во многом успех реформы был обеспечен благодаря последовательной и предсказуемой политике органов государственной власти при подготовке и реализации реформы (в том числе в период перехода к демократии), а также объективности и независимости регуляторов;
Проведенный в диссертации анализ предложений по совершенствованию пенсионной системы Чили показал, что и частный бизнес, и государственные институты удовлетворены результатами партнерских отношений в ходе реформы. Обе стороны выражают готовность к взаимодействию для решения существующих на данном этапе реформы проблем, соглашаясь, что любые изменения должны носить продуманный и предсказуемый характер;
При сопоставлении российской пенсионной реформы с чилийской сделан вывод о том, что одной из основных проблем российской пенсионной реформы является непоследовательность мер государственной политики (исключение из накопительной системы отдельных категорий граждан, изменение порядка уплаты
взносов в социальные фонды), что наносит серьезный ущерб частному бизнесу и всему обществу. На основе анализа чилийского опыта ГЧП в пенсионной сфере сформулированы рекомендации органам государственной власти России по достижению заявленных целей пенсионной реформы. Основными из них являются развитие основных общественно-экономических институтов, макроэкономическая стабилизация, выработка долгосрочной стратегии в сфере пенсионного обеспечения и постепенное увеличение доли и величины накопительной части пенсий.
Практическая значимость исследования определяется его актуальностью и научной новизной. Полученные в работе выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы федеральными органами власти и участниками рынка пенсионных накоплений для совершенствования государственной политики и практики ведения бизнеса в области пенсионного обеспечения. Приведенный анализ зарубежного опыта позволяет определить реальный прогресс, сделанный российским правительством в реформировании пенсионной системы. Работа может также использоваться для актуализации учебных курсов по экономике общественного сектора, государственному регулированию экономики, социальной политике в высших учебных заведениях экономического профиля.
Апробация работы. Работа апробирована на кафедре экономики зарубежных стран и внешнеэкономических связей экономического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.
Публикации автора по теме. По теме диссертации автор имеет 4 публикации общим объемом 2,7 п.л., в том числе 2 статьи в изданиях, входящих в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, утвержденного ВАК.
Результаты пенсионной реформы в Чили и меры по ее совершенствованию // Латинская Америка. -2009. -№11. (1,1 п.л.)
Применим ли чилийский опыт реформирования пенсионной системы в России? // Вестник Московского университета. Сер. 6. Экономика. - 2009. -№ 5. (0,6 п.л.).
Пенсионные реформы в странах Латинской Америки: как использовался опыт Чили // Роль государства в развитии экономики зарубежных стран: Сборник научных работ / Под ред. Касаткиной Е.А., Градобоева В.В. — М.: МАКС Пресс, 2009 (0,5 п.л.).
Государственно-частное партнерство - перспективный подход к решению общественно значимых проблем // Роль государства в инновационной деятельности
компаний в современных условиях: Сборник научных работ / Под ред. Касаткиной
Е.А., Градобоева В.В. - М: МАКС Пресс, 2009. (0,5 п.л.)
Структура работы определяется целью исследования и поставленными задачами. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложений. Объем диссертации - 130 страниц основного текста. В списке литературы 100 источников на испанском, английском и русском языках.
Понятие пенсии и пенсионного обеспечения
Пенсии являются источником доходов для людей старшего возраста, утративших регулярный доход от трудовой деятельности. Возрастающая важность этой темы связана с тенденциями двух последних столетий: стремительному росту доли пожилого населения и пропорциональному увеличению расходов, финансируемых за счет пенсий.
Численность людей в старших возрастах увеличилась вследствие экономического развития, технического прогресса и демографического роста. В передовых странах вплоть до XVIII в., а в большинстве остальных - еще десятилетия назад та доля поколения, которая доживала до 60 лет, оставалась крайне незначительной. Во многом из-за этого проблема социального обеспечения пожилых людей в течение долгого времени не была актуальной. Но достижения в медицине и повышение общего уровня здравоохранения вследствие экономического и научного развития радикально изменили эту ситуацию. В настоящее время молодые поколения характеризуются максимальной за всю историю человечества ожидаемой продолжительностью жизни. При этом эксперты прогнозируют дальнейший рост средней продолжительности жизни.
Резкий рост доли пожилого населения перестал быть характерной чертой только развитых стран, поскольку доступ к новым медицинским технологиям и контроль рождаемости слабо зависит от дохода. Как показывает таблица 2.1, в середине XXI веке на Земле будет распространена прежде неизвестная форма общества — бедные общества со значительной долей стариков. В Китае, где официально поддерживаемая политика абортов, получившая название «одна семья — один ребенок», значительно снизила рождаемость, доля лиц старше 60 лет превысит 23% в 2030 г., однако даже это высокий показатель будет ниже того, что был характерен для развитых стран в 1990 г.
Пенсию можно определить как относительно постоянную по величине денежную выплату, производимую на регулярной основе (чаще ежемесячно). Основанием для начала выплаты служит достижение оговоренного возраста или получение инвалидности либо смерть (в последнем случае право на пенсию будут иметь бенефициары - родственники), а основанием для прекращения - смерть пенсионера или (иногда) его бенефициаров.
Важно отметить, что пенсия не является единственным способом существования в старости. На протяжении истории человечество выработало следующие способы обеспечения доходов в старости:
— Помощь детей, родственников, друзей, чаще всего в форме разделения жилища (домохозяйства), однако возможны и другие формы (личная помощь, подарки продуктами, взаимная помощь людей, состоящих в некой ассоциации). Эта помощь может быть результатом как взаимно выгодного сотрудничества, так и чистого альтруизма. В основном такая модель характерна для традиционных и доиндустриальных обществ с сильными социальными связями. Важно заметить, что в отличие от получившей в дальнейшем развитие распределительной пенсионной модели, эта схема солидарности поколений основывалась на обычном праве и не требовала вмешательства государства.
— Помощь незнакомых людей, которая может быть спонтанной и неформальной, а может быть институционализирована на постоянной основе. Такие институты разделяются на добровольные (частные) и обязательные (государственные). К последним относятся государственные и муниципальные программы поддержки стариков.
— Накопления, сделанные в течение активной части жизни. Традиционно такие сбережения обычно приобретали форму вложений в сельскохозяйственные земли, жилье, драгоценности, участие в прибылях малых предприятий, финансовые инструменты. В доиндустриальную эпоху доля населения, которой были доступны подобные инструменты, была весьма ограничена.
— Продолжение трудовой деятельности в старости до тех пор, пока силы окончательно не оставят человека. В некоторых азиатских странах принято, что старики живут вместе с более молодыми членами семьи до тех пор, пока они в состоянии приносить пользу семье.
Относительная важность каждого из приведенных источников зависит от конкретной культуры и эпохи. Вплоть до конца XIX в. пенсии в денежной форме даже в передовых странах были мало распространены и предназначались для избранных государственных служащих, особенно военных, и для высших религиозных лидеров. В 1889 г. Германия стала первой в мире страной, которая ввела денежные пенсии для гражданского населения, занятого в частном секторе. Начиная с этого момента такие программы распространились в Европе, Австралии, Южной Америке, а затем в США и Японии. Развитие этого процесса продолжается до сих пор, в основном посредством возрастающего охвата населения национальной пенсионной системой, однако в мире существуют еще страны, где предстоит создание пенсионной системы с нуля (например, Бангладеш).
Денежные пенсии как форма дохода в старости постепенно вытесняют альтернативы, рассмотренные выше, а в развитых странах они давно стали важнейшим источником средств для пожилых людей. Такая связь - увеличение доли пенсий в бюджете пожилых людей по мере роста среднего уровня дохода — позволяет классифицировать пенсии в денежной форме как благо высшей категории, т.е. они приобретаются тем больше, чем богаче человек. Что касается работы в пожилом возрасте, то она вновь стала частым явлением, в том числе в связи с увеличением продолжительности жизни и улучшением состояния здоровья по сравнению с предыдущими поколениями. С другой стороны, эффект дохода действует в сторону увеличения досуга. Если же работа воспринимается как интересная и нетяжелая, то эффект дохода нивелируется большим эффектом замещения.
Эволюция взглядов на социальную защиту
Как было показано в первой главе, на рубеже XIX и XX вв. в передовых западных странах была осознана опасность предоставления рыночным силам определять все социально-экономические отношения. Появление в основных отраслях крупных корпораций, использовавших риторику свободной конкуренции для установления монопольного положения, заставило государство отказаться от принципа laissez faire. С самого начала XX в. государство занялось регулированием социальных отношений.
Хронологически первым было введено страхование от несчастных случаев на работе, затем пенсии по старости, инвалидности и потере кормильца. Потом появились обязательное страхование жизни, страхование по безработице. Вводились государственные и муниципальные программы по субсидированию покупки жилья, питания для бедных, программы для молодежи, женщин и т.д.
Социальная политика преследовала следующие взаимосвязанные цели: — Защита работника от неблагоприятных случайных обстоятельств (безработица, временная потеря трудоспособности и т.п.); — Обеспечение минимального гарантированного уровня жизни; — Сохранение человеческого капитала в обществе и недопущение маргинализации; — Поддержание социальной стабильности в обществе. С самого своего зарождения пенсионная политика рассматривается как часть социальной политики государства. Понятно, что цели пенсионной политики так или иначе будут перекликаться с целями всей социальной политики государства. Термин «социальное страхование» был разработан Международной Организацией Труда (МОТ), созданной в 1919 г. Под социальным страхованием понимается защита, предоставляемая обществом своим членам за установленную плату (страховую премию), в форме социальных программ, в тех случаях, которые угрожают полной утратой или резким сокращением средств к существованию, а таюке медицинская помощь и помощь семьям с детьми36. МОТ установлены те случаи, грозящие полной или частичной утратой доходов, наступление которых должно покрываться программами социального обеспечения: — смерть кормильца; — старость; — инвалидность в результате несчастного случая или болезни; — инвалидность, приобретенная на рабочем месте или вследствие профессиональной болезни; — болезнь (возмещение упущенного вознаграждения); — материнство (возмещение упущенного вознаграждения); — безработица.
С термином социального страхования тесно связано понятие социальной помощи, имеющее, однако, принципиально иной смысл. Социальная помощь преследует цели обеспечения минимального приемлемого уровня доходов для всех членов общества и смягчения неравенства в обществе. Тем не менее, известный либеральный философ Дж. Ролз выдвинул любопытный аргумент в пользу того, чтобы перераспределение доходов в пользу самых бедных рассматривалось как страхование: до своего рождения индивид не может знать, в семье с каким достатком ему суждено родиться, и опасается, что это будет бедная семья. Чтобы застраховаться от этого несчастья, все члены общества могли бы заплатить определенную страховую премию, которая пошла бы на значительное повышение уровня жизни бедных. «Страховой» механизм перераспределения оправдывает отнесение такой социальной помощи к страхованию . Одно из возражений, ставящих под сомнение эту теорию, заключается в том, что далеко не для всех факт появления ребенка в семье является случайным, а именно желание избежать случайности оправдывает страхование. Родители, принимая решение завести ребенка, в том числе оценивают и то, насколько благополучно их финансовое состояние. Другой аргумент состоит в том, что традиционно мысли о семье, детях мотивируют людей работать больше, чтобы накопить таким образом определенное состояние для ребенка.
В любом случае, ошибочно думать, что активная государственная деятельность по внедрению в обществе (обязательной) солидарности безусловно отвечает интересам самого общества. Любое усиление солидаристского давления со стороны государства имеет возрастающую стоимость в терминах экономической эффективности. Государство при проведении политики перераспределения доходов должно учитывать, что оно таким образом создает мощные отрицательные стимулы, которые порождают отклонения в размещении ресурсов. Последнее неизбежно ведет к потерям в эффективности, а следовательно, и потерям в общем богатстве.
Разнообразие конкретных историко-страновых экономических моделей в рамках парадигмы рыночных отношений показывает, что не существует универсального рецепта относительно оптимальной величины государственного вмешательства, обусловленного стремлением к большей солидарности. Несмотря на общий капиталистический характер экономик в США, Германии и Швеции, политика этих стран в области перераспределения доходов крайне различается38. Очевидно, что при определении соотношения рыночного и распределительного элементов следует принимать во внимание исторические реалии, ценностные установки населения и другие факторы.
Для целей диссертационной работы представляется важным выяснение вопроса о целесообразности перераспределения богатства в пользу пожилых людей. Как показало исследование Всемирного Банка, почти во всех регионах мира бедность в большей мере свойственна детям, чем старикам . Чтобы профинансировать программу помощи старикам, необходимо повысить налоги на всех, в том числе и на молодые бедные семьи, что поставит их в еще более тяжелое положение. Традиционно в большинстве стран мира программы солидарности, проводимые государством, нацелены, тем не менее, именно на пожилых людей, инвалидов и семьи, утратившие кормильцев. Это исключает важные группы бедняков: молодые семьи и детей. С точки зрения экономической эффективности и равенства, можно привести несколько аргументов против подобной политики: — с точки зрения равенства, дети и молодые семьи в большей степени заслуживают помощи государства, поскольку они не несут ответственности за свою бедность, в то время как по крайней мере частично ответственность за свое плохое материальное положение пожилые люди несут сами; — с точки зрения эффективности, инвестиции в детей и молодежь гораздо более перспективны; — с точки зрения дестимулирования, легкость получения помощи в будущем без необходимости работать создает отрицательные стимулы для работоспособного населения.
Развитие пенсионного обеспечения в Чили в 1910-70-х гг.
История социального обеспечения в Чили берет начало от установления в 1898 г. пенсионных выплат государственным служащим по достижении ими 65-летнего возраста или 40-летнего стажа. Тем не менее, пенсионное обеспечение как система возникает в 1924 г., когда появилась распределительная модель, основным критерием которой был тип занятости. Рабочие, занятые ручным трудом были объединены в Службу социального страхования (Servicio de Seguro Social, SSS), которая обслуживала около 80% участников системы. Остальные были распределены между Фондом работников отдельных специальностей (Caja de Empleados Particulares), Фондом госслужащих и журналистов (Caja Nacional de Empleados Publicos у Periodistas) и целым множеством фондов, появившихся позднее и обслуживавших особые группы работников. Развитие системы не приводило к интеграции фондов, и на практике каждый фонд стремился получить максимальные преференции, закрепленные в законах. Эта чрезвычайно фрагментированная система изначально обеспечивала пенсиями по старости и покрытием расходов на медицину, однако со временем она расширила перечень сфер действия, увеличила численность участников и многократно усложнила свою организацию. Что касается механизмов пенсионного обеспечения, то разные фонды, охватывавшие различные группы населения, предоставляли разные условия и правила. Однако все они базировались на принципе определенности будущих выплат, при котором текущие выплаты пенсионерам покрываются за счет текущих взносов работающего поколения и инвестиционных доходов. Возможный дефицит финансировался государством или попечительствовавшей организацией.
В 1960-е гг., когда страна только вступила на путь демографического перехода и средний возраст рабочей силы уменьшался благодаря массовому вовлечению молодых людей, система имела возможность накапливать значительные резервы. На практике этого не произошло по трем причинам. Во-первых, Министерство финансов использовало эти средства для финансирования других дефицитов; во-вторых, условия, по которым предоставлялось право на пенсию, постоянно смягчались; наконец, в-третьих, принимались неграмотные инвестиционные решения. Эта ситуация вскоре усложнилась увеличением среднего возраста рабочей силы, ростом пенсионных обещаний и все ухудшавшимися показателями эффективности инвестиций. Таким образом, система довольно скоро превратилась в крупного поглотителя бюджетных трансфертов.
Еще в 1968 г. президент Чили Э. Фрей Монтальва описал хаос, царивший в системе социального обеспечения: «В Чили существуют 2000 законов в сфере социального обеспечения. Задумайтесь, что это означает. Две тысячи законов, а еще инструкции, распоряжения, приказы, то есть настоящее чудовище, которое неудержимо расползается. Поправки, принятые в 1966 году, предусматривали 46 новых положений. В 1967-44, а 1968-1234.
... Власть не может остановить это чудовище. Многие законы содержат имена и фамилии... Есть просто удивительные случаи: для сотрудников ипподромов предназначалось 9 пенсионных фондов. Пенсионный фонд Государственных железных дорог использовался только для оплаты пособий и выдачи кредитов, что абсурдно. Чуть более двум тысячам нотариусов и сотрудников архивов удалось провести 27 законов о собственном социальном обеспечении.
Однако самое страшное, что страна тратит 18,1% своего национального продукта (6 млрд. эскудо) на эту систему, причем 13% от этой суммы (800 млн. эскудо) составляют издержки на администрирование... И это притом, что государственное финансирование здравоохранения составляет 700 млн. эскудо» 56.
К концу 1979 г. в Чили уже было 32 пенсионных фонда, которые работали по 150 различным схемам, с различными требованиями и выплатами57. В то время как по общим требованиям SSS можно было выйти на пенсию только по достижении определенного возраста (65 лет для мужчин), в других фондах можно было выйти на пенсию и при накоплении определенного стажа (при определенных условиях можно было получать пенсию уже в 42 года). Но не только это отличало SSS от других фондов. Чрезвычайно важно и то, что пенсии SSS не были защищены от инфляции, в то время как пенсия в других фондах могла быть привязана к текущей зарплате людей в той же должности, что и данный пенсионер. Так, в реальном выражении средняя пенсия рабочего уменьшилась с 1962 по 1980 г. на 41%58.
Коэффициент покрытия59 рабочей силы этими институтами колебался на протяжении 1960-1980 годов от 60% до 79% (максимум был достигнут в 1973 г., в последний год правления С. Альенде). Однако эти цифры не говорят о том, что на протяжении большей части жизни работники имели сильные экономические стимулы для занижения декларируемых трудовых доходов с тем, чтобы избежать (или хотя бы уменьшить) выплаты. Неполнота покрытия объясняется стремлением избежать выплаты, безработицей (которая достигла 15% в 1975 г.) и увеличением доли самозанятых работников.
Высокая неэффективность множества пенсионных планов привела к тому, что общие налоги на фонд оплаты труда в Чили в начале 1970-х гг. достигали 60-70% в зависимости от пенсионного фонда. Эти отчисления шли на финансирование не только пенсий, но и медицинского страхования, страхования от несчастных случаев и т.д.
Пенсионные реформы в странах Латинской Америки
Практически во всех странах, начавших реформы, длительное время существовали распределительные системы, которые характеризовались низкой доходностью инвестирования, нараставшим дефицитом и подверженностью действиям лоббистских групп. Исследователи отмечают, что при распределительной системе, позволявшей изменять правила игры в зависимости от конъюнктуры, незаслуженно высокие пенсии получали городские работники формального сектора экономики с доходом не ниже среднего.
Важно осознать, что принципы, характеристики и детали пенсионной реформы могут быть столь же важны, как и само решение реформировать пенсионную сферу. Определяющими являются следующие элементы: является ли новая система обязательной, то есть будет ли осуществляться полный переход граждан из распределительной системы в накопительную; есть ли исключенные из реформы категории граждан; в какой степени государство признает за собой неявный долг распределительной системы; за счет каких источников будет финансироваться переходный дефицит; кто сможет управлять пенсионными фондами — государство и/или частные компании; какие ограничения на инвестиционный портфель накладывает государство.
По тому, как реформаторы видят соотношение старой и новой системы, пенсионные реформы (и, соответственно, пенсионные системы) можно разделить на 3 группы (см. таблицу 17 в приложении):
1. Радикальная реформа: Второй принцип пенсионного обеспечения (накопление) полностью замещает систему PAYG, при этом последняя может быть закрыта мгновенно (Мексика, Боливия), либо постепенно (Чили);
2. Реформа, которая вводит накопительный принцип в качестве альтернативы государственной распределительной системе. Законодатели могут позволить работникам сделать только один переход из одной системы в другую (Перу) или не ограничивать количество переходов (Колумбия);
3. Реформа, которая предполагает комплементарное сосуществование обеих систем (Уругвай). Все работники делают взносы и в распределительную, и в накопительную системы.
Особым случаем является аргентинская реформа, которая предполагает два уровня: обязательное участие в распределительной системе на первом и возможность выбора между двумя системами — на втором.
Поскольку последние три варианта реформ допускают возможность перехода из системы в систему, крайне сложно оценить их результаты и даже соотношение двух систем в пенсионном обеспечении отдельно взятой страны.
При анализе пенсионных реформ в разных странах стоит обратить внимание на такой фактор, как политическое влияние противников реформы. В Чили времен Пиночета, как уже упоминалось, противники реформы не имели никакой возможности противостоять планам правительства. В остальных странах реформа была начата демократическими правительствами, что создало условия для активного противодействия реформе. Во всех странах, начинавших реформы после Чили, второму принципу — индивидуальному накоплению — уделялось меньше внимания. Ярким примером действия сплоченных групп интересов может служить Уругвай, где сильнейшую оппозицию реформе составили как SSI (государственные службы социального обеспечения, рисковавшие не только своим влиянием, но и самим существованием), так и Партия пенсионеров. В результате им удалось в значительной мере сохранить распределительную пенсионную систему, безусловно благоприятствующую им, но требующую значительной поддержки от нынешнего поколения работников и представляющую угрозу для будущих поколений.
Рассмотрим вкратце основные характеристики нескольких пенсионных реформ, начатых в Латинской Америке.
Спустя более чем 10 лет после начала реформы в Чили, пенсионная реформа была запущена в соседней Перу. Несмотря на то, что в разработке проекта принимали участие чилийские специалисты, здесь было решено не производить замену распределительной системы накопительной. Вместо этого две системы будут сосуществовать. Как и в Чили, реформа предполагает обязательное участие всех работников, занятых в формальном секторе. Структура пенсионного обеспечения выглядит иначе: первый, распределительный уровень, финансируется за счет 13%-ого налога на фонд оплаты труда (выплачивается работником) и общих доходов бюджета, а кому доверить свои сбережения второго уровня — государственной Национальной пенсионной системе или частным AFP — решает каждый работник, передавая дополнительные 10% от своей зарплаты. Как и в Чили, сбором взносов занимаются сами AFP. Пенсионный возраст составляет 65 лет (при наличии 20-летней истории взносов), также существует возможность досрочного выхода на пенсию при определенных условиях. Пенсия может выплачиваться либо в виде аннуитета, либо в соответствии с установленной схемой. Государственное регулирование основано на принципах, знакомых нам по чилийской системе: AFP обязаны обеспечивать минимально допустимую доходность, зависящую от средней доходности всех AFP; существуют ограничения на портфель инвестиций AFP. В Перу тоже предусмотрены признательные облигации для работников, делавших взносы в старой системе, но, в отличие от Чили, они не приносят своим владельцам реальной доходности. В связи с этим долг правительства, вызванный переходом к новой системе, относительно невелик (27% ВВП в 1994 году) и будет профинансирован эмиссией долговых бумаг. Перуанская пенсионная система достаточно молода, чтобы делать какие-либо выводы. Показанная за первые годы существования доходность составляет 5,5%, уровень покрытия невысок (30%), а комиссии, напротив, высоки (3,3-3,7%).
Другой страной, начавшей пенсионную реформу, стала Колумбия. В 1994 году, после трех лет обсуждения в правительстве и Конгрессе, начала действовать новая система, дающая работникам возможность выбора между государственным пенсионным фондом и частными AFP. При этом 10%-ный налог на фонд оплаты труда (который разделен между работником и работодателем) идет на обеспечение минимальной пенсии первого принципа пенсионного обеспечения. Что касается второй части пенсии, то здесь, как и в Перу, есть выбор: работник делает взносы либо в государственный пенсионный фонд (и совместно с работодателем платит дополнительные 13,5% от зарплаты), либо в одну из AFP (и тогда дополнительный взнос составляет 10%). Пенсионный возраст в государственной системе составляет 62 года для мужчин и 57 — для женщин (со взносами в течение 20 лет), а в частной системе — 62 для мужчин и 60 для женщин (взносы должны производиться в течение не менее 23 лет). Аргентинская система также основывается на сочетании двух форм пенсионного обеспечения. Минимальная всеобщая пенсия финансируется за счет 16%-ного налога на фонд оплаты труда, выплачиваемого работодателем и имеющим максимальное ограничение. Для получения минимальной пенсии необходимо достигнуть возраст в 65 лет мужчинам или 60 лет женщинам и делать взносы не менее 30 лет. Второй уровень пенсионного обеспечения финансируется взносами работников в размере 11% зарплаты. За участие в государственной системе работнику гарантируется коэффициент замещения на уровне К = 0,085% число лет, в которые производились взносы. Доходность и инвестиционный портфель AFP регулируются. Особенностью аргентинской системы стал отказ от признательных облигаций. Вместо них государство обязалось выплачивать всем участником старой системы по достижении пенсионного возраста пенсию в размере 1,5% зарплаты за каждый год в старой системе.
Анализ реформ пенсионного обеспечения в разных странах позволяет сделать некоторые выводы. Первоначальный успех реформы, заключающийся в сокращении неявного долга перед будущими пенсионерами и замещении распределительных пенсий накопительными, сопутствует странам с демократической формой правления, незрелой PAYG системой и низким уровнем оппозиции реформе. Во многом успех реформы зависит от того, насколько правительству удалось довести ее смысл до населения. В Чили была проведена серьезная разъяснительная работа, в долгосрочности и неизбежности реформы никто не сомневался. В Аргентине и Уругвае накопительные пенсии носят дополнительный характер, ожидаемый уровень покрытия новой системы не превысит 50% и через 70 лет после начала реформы, поэтому говорить о глубокой пенсионной реформе и количественном измерении ее макроэкономических эффектов не представляется возможным.
