Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовое регулирование аттестации государственных гражданских служащих
1.1. Понятие государственной гражданской службы 17
1.2. Становление и развитие института аттестации государственных служащих в России 33
1.3. Правовые основы аттестации государственных гражданских служащих в РФ 53
Глава 2. Процедура аттестации государственных гражданских служащих
2.1. Создание аттестационной комиссии 91
2.2. Подготовка к проведению аттестации 103
2.3. Прохождение аттестации и принятие решения по ее результатам 114
2.4. Разработка мероприятий по итогам аттестации и обжалование ее
результатов 133
Заключение 149
Список источников и литературы 160
- Понятие государственной гражданской службы
- Становление и развитие института аттестации государственных служащих в России
- Создание аттестационной комиссии
- Подготовка к проведению аттестации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс реформирования государственности России сопровождается трансформацией старых и созданием новых политических и социально правовых институтов власти. Так, конституционное разделение государственной власти России на три ветви послужило основанием для развития исполнительной власти как института, субъекты которого — органы исполнительной власти — реализуют от имени государства функции по обеспечению исполнения законов.
Среди задач, которые предполагается решить в процессе проводимой в стране административной реформы, особое место занимает реформирование государственной службы. Цель реформирования — кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей.
Достижение поставленной цели обеспечивается целым комплексом организационных, финансовых, правовых мер. В их числе немалую роль играет правовое регулирование общественных отношений, связанных с прохождением государственной службы. Практика показьшает, что глубокое преобразование в государственной и общественной жизни невозможно осуществить без значительных изменений в кадровой политике, коренной перестройки кадровой работы.
Совершенствование законодательства, регламентирующего служебные отношения государственных гражданских служащих, напрямую связано с выполнением задачи кардинального повышения эффективности государственной службы.
Среди основных проблем государственной службы называются наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о
государственной службе, несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, сохранение консервативной системы подготовки и развития государственных служащих, недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы и пр.
Решить эти и другие проблемы возможно только при трансформации кадровой политики в органах государственной власти. Одним из основных инструментов кадровой политики, закрепленным федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 и направленным на совершенствование деятельности органов государственной власти по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных служащих, является аттестация, призванная привести в соответствие профессиональный уровень последних с квалификационными требованиями по должности.
Аттестация служащих является правовым средством расширения демократических начал в кадровой политике и в управлении государственной службой, средством обеспечения формирования и реализации целенаправленной и предсказуемой кадровой политики в государственных органах2.
Однако, как справедливо указывает Ю.Н. Старилов, в современной научной и учебной административно-правовой литературе институту аттестации государственных служащих уделяется явно недостаточное внимание. Между тем аттестация имеет важнейшее значение в практической деятельности служащих. Совершенствование и упорядочение прохождения государственной службы невозможно без периодической аттестации служащих3.
1 СЗ РФ. 02.08.2004. № 31. ст. 3215
2 Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. М. 1996. с. 403
3 Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. М. 1996. с. 398
По результатам аттестации принимаются решения о необходимости повышения квалификации государственных служащих, определяются направления их профессионального обучения и развития, решается вопрос о продвижении по службе, установлении надбавки и т.д. От эффективности аттестации, как средства оценки, от надежности ее результатов во многом зависит успех реализации других направлений работы с персоналом (ротация, обучение и развитие и т.д.).
К сожалению, многие вопросы аттестации до сих пор остаются неразрешенными.
Так, отсутствует законодательное определение понятия «аттестация государственных гражданских служащих», что является существенным пробелом в действующем законодательстве. Несовершенство законодательства, противоречивость нормативно-правовой базы государственной службы затрудняют успешное внедрение аттестации на уровне федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, где аттестации достаточно часто превращается в формальную процедуру.
Одним из центральных вопросом аттестации государственных гражданских служащих является проблема круга лиц, подлежащих аттестации; оформления данного процесса локальными нормативными актами; выявление мнения самого государственного служащего относительно его собственной деятельности, а также работы государственного органа и его структурного подразделения, в котором состоит аттестуемый.
Не менее важным является вопрос о составе и порядке формирования аттестационной комиссии, в состав которой, на наш взгляд, обязательно должны входить лица, имеющие психологическое образование. Порядок привлечения независимых экспертов к работе в комиссии также урегулирован не достаточно четко.
Немаловажной является и проблема объективности и применения методов оценки деятельности государственных служащих. Применение любого метода возможно только при четко определенных критериях, составляющих предмет оценки. Однако, в законодательстве данные вопросы до сих пор не нашли своего разрешения.
Существенной в деятельности аттестационных комиссий является и предварительная разъяснительная работа, которую должны проводить кадровые подразделения государственных органов. Такая работа должна стать их обязанностью, а не правом.
Демократизации деятельности всей государственной службы, а также объективности деятельности аттестационных комиссий служило бы право аттестуемого на мотивированный отвод любого члена аттестационной комиссии. Данное право действующими нормативными актами не предусмотрено.
Таким образом, проблема изучения организационных и правовых основ аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации обусловлена необходимостью:
проведения научно-теоретического исследования и формулирование определения государственной гражданской службы;
изучения проблем, связанных с формированием и функционированием данного института;
исследования достаточности норм административного законодательства, регламентирующего процедуру аттестации государственных гражданских служащих РФ;
разработки предложений по законодательному усовершенствованию данного института.
Степень научной разработанности темы исследования и его теоретико-правовая основа. Проблема аттестации государственных служащих вообще, и государственных гражданских служащих в частности,
получило освещение в научной и методической литературе. Проблемы аттестации отражены в работах Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.Ф. Ноздрачёва, В.М. Манохина, Ю.А. Тихомирова, В.С Нечипоренко, А.Ф. Нуртдиновой, А.А. Гришковца, А.В. Оболонского, А.В. Беляева, В.М. Герасимова, Воробьева В.А., И.М. Гуськова, В.Н. Меньшова, В.И. Курилова, Б.М. Лазарева, В.И. Матирко, Г.Х. Попова и других.
В работах названных авторов раскрываются вопросы становления системы аттестации в России и за рубежом, цели и задачи аттестации, ее основные этапы, даются рекомендации по построению системы аттестации государственных служащих.
Менее изученными являются вопросы, касающиеся самого понятия аттестации; круга лиц, подлежащих аттестации; разработки локальных нормативных актов для ее проведения; порядка формирования и состава аттестационной комиссии; объективности, а также методов и предмета оценки деятельности государственного гражданского служащего; проведения разъяснительной работы перед аттестацией; прав государственного гражданского служащего при прохождении данной процедуры.
Все это затрудняет практическую реализацию процедуры аттестации государственных гражданских служащих в федеральных органах государственной власти и в органах государственной власти субъектов Федерации.
Целью и задачами исследования является изучение сущности, целей и задач аттестации, теоретических основ и практики прохождения процедуры аттестации гражданских служащих с момента формирования аттестационной комиссии и до проведения мероприятий и обжалования результатов аттестации, формирования критериев оценки государственных гражданских служащих.
Решение проблем, связанных с функционированием института аттестации тесно связано с общими направлениями административной реформы, которая предполагает существенное улучшение работы органов государственной власти Российской Федерации.
Данная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
дать теоретическое определение понятия «аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации»; определить место и роль института аттестации госслужащих в формировании кадровой политики государственных органов; рассмотреть на основе действующего законодательства особенности, структуру и содержание процедура аттестации гражданских служащих; провести сравнительный анализ зарубеншого законодательства об аттестации для определения возможных путей регулирования рассматриваемого вопроса в России; исследовать проблемы реализации института аттестации государственных гражданских служащих в процессе формирования и осуществления кадровой политики государственных органов Российской Федерации.
Объектом исследования являются государственно-служебные отношения, связанные с аттестацией государственных гражданских служащих федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования является процедура аттестации государственных гражданских служащих, нормативная база, регламентирующая данный вопрос, практика ее применения.
Исходя из цели исследования, в работе ставятся следующие задачи:
изучить историю становления и развития института аттестации государственных гражданских служащих;
раскрыть сущность аттестации, ее содержание, цели и задачи. Сформулировать на основе анализа свое определение данного понятия;
определить круг лиц, подлежащих аттестации, выявить существующие пробелы законодательства в регулировании данного вопроса. Внести предложения по устранению данных недостатков;
исследовать процедуру проведения аттестации от момента создания аттестационной комиссии до разработки мероприятий по итогам аттестации и обжалования ее результатов. Выявить существующие пробелы законодательства в регулировании указанных вопросов, внести предложения по устранению данных недостатков.
Теоретической и методологической основной исследования послужили труды российских и зарубежных ученых и практиков в области аттестации государственных гражданских служащих. В диссертации исследованы федеральный законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие аттестацию государственных гражданских служащих. При разработке проблемы диссертационного исследования в разной степени использовались следующие концептульные подходы и теоретические положения:
концептульные представления о кадровой политике (Е.В. Охотский, А.И. Турчинов и др.);
теория рациональной бюрократии М. Вебера;
теоретические представления о сущности аттестации (Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.Ф. Ноздрачёв, В.М. Манохин, Ю.А. Тихомиров, А.А. Гришковец);
теоретико-практические представления об оценке персонала Р. Бояциса, П. Спарроу, В. Дулевича, С. Выдроффа и других.
Большое значение в исследовании уделено и практической стороне вопроса. Диссертантом были исследованы материалы работы аттестационных комиссий Администрации Магаданской области, Аппарата
Администрации Магаданской области, Управления государственным имуществом Администрации Магаданской области, Магаданского городского суда, Управления Федеральной слуясбы по надзору в сфере транспорта по Магаданской области. Более трех лет диссертант являлся также членом аттестационных комиссий указанных государственных органов.
Для изучения реализации федерального законодательства в органах государственной власти при проведении процедуры аттестации государственных гражданских служащих в ходе исследования применялись следующие аналитические методы:
анализ текста федеральных законов и нормативных правовых актов, принятых в целях их развития и обеспечения эффективного применения;
сбор тематической информации о применении отдельных нормативных положений федеральных законов об аттестации государственных гражданских служащих, в том числе о порядке формирования аттестационной комиссии, подготовке к проведению аттестации, порядке ее проведения, круге лиц, подлежащих аттестации, обжаловании ее результатов и т.д.;
изучение первичных документов;
изучение материалов обсуждений документов по вопросам аттестации государственных гражданских служащих в государственных органах;
изучение материалов проверок и др.
А также следующие методы: теоретический анализ литературных источников, анализ нормативно-правовых актов, наблюдение.
Научная новизна исследования заключается в разработке целостного методологического подхода к анализу теории и практики процедуры аттестации государственных гражданских служащих и выработке
конкретных предложений по устранению выявленных пробелов в законодательстве РФ, устранению иных проблем теоретического и практического характера. Основные элементы научного вклада заключаются в следующем:
предложено авторское понятие аттестации государственных гражданских служащих, основанное на исследовании сущности аттестации и наиболее полно ее отражающее. Исходя из целей исследования, под аттестацией государственных гражданских служащих следует понимать проводимую в различных формах периодическую обязательную процедуру оценки теоретических и практических знаний и навьжов, личностных качеств гражданского служащего, осуществляемую в установленных целях аттестационными комиссиями государственного органа, с которым у служащего заключен служебный контракт, и результатом которой является продолжение, изменение или прекращение служебного контракта.
Внесен ряд предложений по устранению выявленных пробелов и неточностей в таких нормативных актах, регламентирующих процедуру прохождения аттестации, как ФЗ № 79-ФЗ от 27.07.2004г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» , Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ № ПО от 01.02.2005г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»5.
Предложено принять подзаконные нормативные правовые акты, которые урегулировали бы ряд пробелов, существующих в действующем законодательстве по вопросам аттестации государственных гражданских служащих.
4 СЗ РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215
5 СЗ РФ. 07.02.2005. № 6. Ст. 437
В диссертации сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы и предложения, которые и выносятся на защиту:
1. В отличие от утверждений теоретиков трудового права, сформулирован
вывод о том, что аттестация государственных гражданских служащих
является правовым институтом административного права.
2. Вывод автора о понятии и существенных признаках аттестации
государственных гражданских служащих. Существенными признаками
аттестации государственных гражданских служащих являются:
а) аттестация является обязательной процедурой для каждого
государственного гражданского служащего;
б) она проводится в государственном органе, с которым у государственного
гражданского служащего заключен служебный контракт или в другой, как
правило, специализированной для этого организации;
в) объектом проверки является теоретические, практические знания и навыки
служащего по занимаемой должности, а также его личностные качества,
имеющее значение для прохождения государственной службы;
г) осуществляется специально создаваемыми для этого аттестационными
комиссиями;
д) результатом аттестации является рекомендация руководителю
государственного органа о продолжение, изменение или прекращение
служебного контракта.
В связи с отсутствием законодательного определения аттестации государственных гражданских служащих, автором сформулировано следующее его понятие: аттестация государственных гражданских служащих - это проводимая в различных формах периодическая обязательная процедура оценки теоретических и практических знаний и навыков, личностных качеств государственного гражданского служащего, осуществляемая в установленных целях аттестационными комиссиями государственного органа, с которым у
служащего заключен служебный контракт, и результатом которой является продолжение, изменение или прекращение служебного контракта.
Предложение о классификации принципов аттестации государственных гражданских служащих. Автором предложено классифицировать принципы на общеправовые (законность, гласность) и специальные (всеобщность, периодичность аттестации, объективность оценки деятельности аттестуемого, комплексность и коллективность оценки и действенность аттестации).
Вывод о том, что целями аттестации государственных гражданских служащих являются:
а) определение соответствия государственного гражданского служащего
занимаемой должности;
б) определение преимущественного права на замещение должности
гражданской службы при сокращении должностей в государственном органе;
в) совершенствование деятельности государственных органов, в том числе по
подбору, повышению квалификации и расстановке кадров, повышению
эффективности управленческого труда, выявлению потенциальных
возможностей государственных служащих;
г) обеспечение законности на государственной гражданской службе;
д) предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией на
государственной гражданской службе.
5. В целях совершенствования процедуры проведения аттестации
государственных гражданских служащих диссертантом сформулированы
предложения, касающиеся лиц, подлежащих аттестации. Предложено п.8 ст.
48 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
изложить в следующей редакции: «Гражданский служащий, находящийся в
отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до
достижения им возраста трех лет, проходит, как правило, аттестацию не
ранее, чем через один год после выхода из отпуска, а по его желанию — в
любой момент до истечения указанного срока». Также предложено внести соответствующие изменения в Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Заключение о том, что при принятии решения о сокращении должности государственной гражданской службы в государственном органе или об изменении условий оплаты труда государственных гражданских служащих аттестация должна проводиться в обязательном порядке, а не являться правом представителя нанимателя. Исходя из этого вносится предложение о внесении соответствующих изменений в ст. 48 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Вывод о необходимости включения в состав аттестационной комиссии лица, имеющего психологическое образование (психолога) и внесения соответствующих изменений в п. 10 ст. 48 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и п. 8 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данный вывод основан на том, что все гражданские служащие имеют свои индивидуальные особенности и по-разному реагируют на стрессовую ситуацию, которой является аттестация.
Обоснование необходимости замены возражений аттестуемого государственного служащего на отзыв вышестоящего руководителя отчетом об исполнении им должностных обязанностей за аттестационный период с предложениями о возможности реализации своих способностей и навыков, о планировании карьеры с замечаниями о существующих препятствиях на пути должностного и профессионального роста аттестуемого, а также замечаниями и предложениями относительно деятельности самого государственного органа или его структурного подразделения.
9. Рекомендация о праве государственного служащего на мотивированный
отвод любого члена аттестационной комиссии. В связи с этим рекомендовано
п. 10 ст. 48 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» дополнить следующим положением: «Аттестуемый государственный гражданский служащий имеет право на мотивированный отвод любого члена аттестационной комиссии. При этом аттестационная комиссия обязана рассмотреть заявление об отводе и вынести мотивированное решение, которое может быть обжаловано аттестуемым в орган по рассмотрению служебных споров.». Ю.Положение о необходимости урегулировать вопросы критериев и методов оценки деятельности государственного гражданского служащего в специальном акте, утвержденном Постановлением Правительства РФ. В нем же целесообразно утвердить инструкцию по применению соответствующих критериев и методов оценки.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что внесенные автором предложения могут быть внедрены в практическую деятельность государственных органов путем внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ; учтены при осуществлении деятельности аттестационных комиссий государственных органов, а также использованы при преподавании в вузах дисциплины «Государственная служба Российской Федерации» и иных дисциплин, связанных с изучением данной проблематики.
Апробация результатов исследования. Апробация основных теоретических выводов и практических предложений, изложенных в работе, была осуществлена в различных формах, в том числе: в учебном процессе по административному праву в Магаданском филиале Московской государственной юридической академии, на научно-практических конференциях и семинарах, посвященных вопросам государственной службы; публикация научных статей, отражающих основные положения диссертации; в практической деятельности.
Структура работы. Цель и задачи диссертационного исследования определили ее структуру, которая включает введение, две главы, заключение и библиографический список использованной литературы.
Понятие государственной гражданской службы
Государственная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и правовых основ. Изучение данного института началось довольно давно. Нелидов Н. в 1874 г. опубликовал труд под названием «Юридические и политические основания государственной службы». Он рассматривал государственную службу как совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являлись его служащими и проводили в жизнь волю государства. Под государственной службой понимались подчиненные интересам государства действия, осуществлявшиеся работниками государственных органов по распоряжению субъекта высшей власти или представляющих его должностных лиц6.
Как отмечает Т.Г. Архипова7 еще в 1923 году один из правоведов, В.Э. Герасимович писал, что «Понятие «государственная служба», несмотря на шестой год существования Советской власти, надо считать и по сие время не выкристаллизовавшимся». Не выкристаллизовалось оно и в последующие годы советской власти, потому что, отменив дореволюционное законодательство о государственной службе, власть своего закона не выработала. Думается, принять закон о государственной службе, а с ним дать и определение этого понятия было трудно потому, что сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров.
В связи с отсутствие законодательного определения понятия «государственная служба», ученые пытались разработать его, определить сущности государственной службы. В связи с этим существовали различные точки зрения по данному вопросу. Но первоначально необходимо отметить, что исследование государственной службы традиционно осуществляется с двух точек зрения: как теоретическая конструкция и как практика законодательного регулирования государственно-служебных отношений.
Как утверждает Ю.Н. Старилов, государственная служба теоретически может быть представлена и рассмотрена в следующих аспектах: социальном; политическом; социологическом; правовом; организационном; нравственном.
Автор указывает, что в широком теоретическом понимании государственная служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих постоянно или временно должности в аппарате госорганов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий8. Главными признаками, дающими основания для причисления того или иного работника к числу государственных служащих, в соответствии с данной концепцией, являются: нахождение на должности в любой государственной организации и единый источник денежного содержания. Такое понимание государственной службы существовало в советский период нашего государства. Под государственной службой в широком смысле фактически понималось пребывание на должности, учреждаемой государством, независимо от того, где она учреждена: в государственном органе; государственном учреждении или на государственном предприятии.
Существовало также понимание государственной службы в узком смысле. Здесь учитывались существующие различия между разными категориями государственных служащих. При этом понималось не любое выполнение непроизводственных функций в той или иной государственной организации, а только деятельность, связанная с реализацией государственно-властных полномочий. При этом администрация государственных предприятий и учреждений признавалась разновидностью органов государственного управления.
Таким образом, в узком смысле государственная служба понималась как деятельность организационного, управленческого или административного характера. Данная позиция отражает административно-правовой подход к пониманию государственной службы, т.е. трактовку ее с позиций выделения субъектов реализации функций исполнительно-распорядительного характера. Именно такого рода служебная деятельность регламентировалась преимущественно нормами административного права, в то время как деятельность других категорий государственных служащих регулировалась в основном нормами трудового права, т.е. как и рабочих9.
Вообще, как отмечает Архипова Т.Г.10, выработке конкретного понятия предшествует дискуссия специалистов, в государственную практику оно вводится соответствующим нормативным актом. Проблема понятий «государственная служба», «государственный служащий», «государственный орган» и им подобных была головной болью отечественных правоведов. Среди юристов, например, шел постоянный спор о том, кого считать государственным служащим.
Становление и развитие института аттестации государственных служащих в России
Любая государственная служба требует наличия грамотных, профессионально подготовленных чиновников, способных решать поставленные перед государственным органом задачи. Для этого в каждом государственном органе проводится работа с кадрами, которая предполагает, в том числе, прохождение каждым государственным служащим обязательной процедуры - аттестации.
По определению американского Общества по управлению кадрами, работа с персоналом — это искусство «набирать, подготавливать и сохранять» квалифицированную рабочую силу таким образом, чтобы добиться максимальной эффективности и экономии при выполнении функций достижения целей организации .
Зачем вообще нужна оценка эффективности деятельности государственных служащих? Основная функция руководства государственным органом (как и любой организации) заключается в принятии решений, которые доводятся до конкретных служащих и всего персонала в форме приказов и распоряжений.
Однако, для того, чтобы руководство стало управлением, необходимо наличие обратной связи. В этом, в частности, заключается основное отличие системы управления от учетной системы.
В системе управления персоналом замыкающим звеном, обеспечивающим поддержку принятия решений, является процедура оценки эффективности деятельности отдельных государственных служащих, коллективов подразделений и государственного органа в целом. В конечном счете на уровне анализа и принятия решений оценка эффективности государственных служащих приводит к формированию или корректировке кадровой политики государственного органа.
Вообще эффективность деятельности в сфере государственного управления принято подразделять на две составляющие:
экономическую эффективность, связывающую объемы государственных услуг с затратами;
социальную эффективность, состоящую в обеспечении определенного уровня качества государственных услуг в рамках располагаемых ресурсов, т.е. результатами деятельности государственных служащих. При этом под результатами следует понимать эффект от осуществленной деятельности.
Результаты, определяемые целями деятельности государственного органа, - это те блага, которые получают граждане и все общество в целом в результате предоставленных услуг. Примерами результатов могут служить следующие показатели: повышение качества жизни населения, снижение смертности, увеличение рождаемости и реальных доходов населения.
Следует подчеркнуть, что предоставление государственных услуг не всегда предполагает достижение некоего измеримого конечного результата, а оценивать социальную эффективность можно лишь в том случае, когда есть возможность сопоставить полученный измеримый результат с понесенными для этого затратами различных ресурсов. Здесь также важно учесть, что в ряде случаев конечный результат предоставления услуги достигается через определенное количество лет, что не дает возможность оценить конечный результат в текущей перспективе.
В связи с этим очень часто при оценке социальной эффективности используется не конечный, а промежуточный результат (например, количество безработных, получивших дополнительную профессиональную переподготовку в службе занятости).
При оценке качества услуг, предоставляемых государственными служащими, необходимо учитывать такие аспекты, как своевременность предоставления услуг, а так же соблюдение правил и стандартов предоставления услуг. Кроме того, здесь особую значимость имеет оценка степени удовлетворенности получателей качеством услуг.
При оценке деятельности государственного служащего помимо эффективности, важно также учитывать результативность его деятельности. При этом результативность можно определить как степень достижения поставленных перед ним целей. Понятие результативности отражает соответствие деятельности государственного служащего требованиям внешней среды с учетом влияния, которое он оказывает на объект управления.
Если поставленная перед служащим цель отражает необходимость соответствия его деятельности потребностям получателей государственных услуг и общества в целом, то в этом случае оценка результативности деятельности государственного служащего является приближением к оценке социальной эффективности его деятельности.
Целям установления эффективности и результативности деятельности каждого государственного служащего и служит аттестация.
Аттестация - достаточно давно известная процедура, но в разные периоды исторического развития страны, она воспринималась и трактовалась по-разному.
Создание аттестационной комиссии
Оценка государственного служащего при аттестации производится определенной группой специалистов (аттестационной комиссией), которая использует установленные способы, процедуры и методы изучения гражданского служащего. Бесспорно, вывод такой комиссии в значительной мере зависит от уровня квалификации ее членов по сравнению с лицом, ими оцениваемым, степени их объективности, добросовестности, знания содержания и особенностей службы такого лица, соблюдения установленных правил и процедур и т.д. Таким образом, формирование независимой и высококвалифицированной аттестационной комиссии является решающим условием приближенной к объективности оценки личности аттестуемого.
Для достижения данного результата, по справедливому мнению Ю.А. Розенбаума, необходимо соблюдение по меньшей мере трех главных условий:
1. независимость комиссии от руководителя государственного органа;
2. более высокий уровень профессиональной подготовки и знаний у членов комиссии по сравнению с оцениваемым лицом;
3. применение научных методов оценки профессиональных и личных качеств служащего.
С созданием аттестационной комиссии и ее деятельностью всегда существовал ряд проблем. В частности Ю.Н. Старилов указывает на существование следующих вопросов: как создать комиссию; в какой степени осуществлять контроль за деятельностью комиссии; как обеспечить гласность деятельности комиссии и ознакомление всех служащих в государственном органе с результатами ее работы; как предоставить возможность обжалования результатов проведенной аттестации
В настоящее время законодатель также не уточняет ряд существенных моментов. В частности:
- является ли участие в аттестационной комиссии обязанностью лица, назначенного приказом руководителя его членом? Если являются, то необходимо ли это закреплять в его должностном регламенте? И имеет ли данное лицо какие-либо гарантии, льготы в связи с осуществлением данной деятельности?
- каковы сроки полномочия аттестационной комиссии? Возможно ли продление этих полномочий?
- необходимо ли предусмотреть в графике проведения аттестации резервное время для аттестации отсутствующих работников (находящихся в отпуске или отсутствующих по болезни)? Полагаем, что это было бы вполне целесообразным и способствовало более продуктивной и бесперебойной работе аттестационной комиссии.
Обязанность лица участвовать в заседании аттестационной комиссии, если он назначен ее членом, обусловливается приказом руководителя государственного органа и является основанием для возложения на гражданского служащего такой обязанности. Однако вопросы, связанные с оплатой деятельности члена аттестационной комиссии, предоставлением ему дополнительных гарантий, на наш взгляд необходимо урегулировать в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ. Оставление данных вопросов на рассмотрение руководителей конкретных государственных органов не способствует более эффективной организации государственной службы. Тем более что финансирование органов осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, поэтому и решение данных вопросов должно осуществляться федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
В случае осуществления полномочий члена комиссии без дополнительной оплаты и предоставления дополнительных гарантий, данное обстоятельство можно рассматривать как возложение на гражданского служащего обязанностей, не предусмотренных его служебным контрактом, что в соответствии с пп. 3 п. 3 ст. 24, ст. 29 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», дает право служащему отказаться от исполнения данных обязанностей. Принудить к их исполнению служащего руководитель государственного органа в таком случае не может, и отказ служащего не может рассматриваться как нарушение служебной дисциплины, влекущее наложение дисциплинарного взыскания.
Вопрос о сроках полномочий аттестационной комиссии является не столь принципиальным, но достаточно важным, особенно в случаях, когда возникают различные конфликтные ситуации. На практике такие комиссии действуют, как правило, без определения сроков их полномочий либо в течение одного года. Лишь в результате выбытия какого-либо члена комиссии, издается приказ о формировании ее нового состава. Полагаем, для более единообразного применения действующего законодательства, данный вопрос можно урегулировать следующим образом: предусмотреть срок полномочий комиссии в течение календарного года с возможностью его пролонгации.
Подготовка к проведению аттестации
Разработка мероприятий по итогам аттестации, осуществление контроля за их выполнением и обжалование результатов аттестации, пожалуй, наиболее проблематичный этап аттестации государственных гражданских служащих, т.к. его часть зачастую вообще игнорируется кадровыми службами государственных органов. А вместе с тем он, наряду с этапом принятия решения по результатам аттестации, представляет собой залог действенности аттестации государственных гражданских служащих. По своей трудоемкости рассматриваемый этап ничем не уступает подготовительным мероприятиям или мероприятиям оценки служащих, т.к. предполагает необходимость не только разработки дополнительного комплекса мероприятий по каждому государственному гражданскому служащему, прошедшему аттестацию, но и отслеживание их исполнения на протяжении значительного временного периода (например, интервал между двумя аттестациями).
Дополнительными документами, оформляющими мероприятия по итогам аттестации служащего, могут выступать: карьерограмма, профессиограмма, должностные квалификационные характеристики служащего, деловые, личностные характеристики служащего, программы дополнительного образования служащего и др.
Карьерограмма представляет собой систему поэтапного продвижения государственного гражданского служащего, включающую: примерные сроки перевода служащего на иные вышестоящие должности ; квалификационные требования, необходимые для замещения указанных должностей. Форма карьерограммы нормативно не регламентируется, а потому устанавливается кадровой службой государственного органа самостоятельно (возможно простое документарное или графическое представление служебно-должностной карьеры). Карьерограммы разрабатываются отдельно для двух категорий служащих: «руководители» и «специалисты», исключительно в расчете на вертикальное перемещение — перевод на вышестоящую должность.
Сложность разработки карьерограммы государственных служащих, замещающих руководящие должности, состоит в невозможности четко определить временные интервалы нахождения в указанных должностях. Так как во многом продвижение таких государственных служащих зависит от высшего должностного лица государственного органа, от его желания назначить то или иное лицо на руководящую должность, а отнюдь не от качества исполнения им должностных обязанностей или качества работы возглавляемого им структурного подразделения государственного органа.
Существенным моментом для разработки карьерограмм служащих является тот должностной и возрастной период, с которого начинается разработка карьерограммы. Так, бессмысленно проводить трудоемкий комплекс работ по разработке карьерограмм на только что поступивших на службу молодых специалистов, ибо, как показывает практика государственной гражданской службы, служащие в возрасте до 27 лет редко рассматривают служебную деятельность на долговременную перспективу, как постоянное место работы171. Государственная гражданская служба рассматривается ими как временная, как источник получения опыта, стажа, необходимых для иных видов деятельности. Точно также бессмысленно разрабатывать карьерограммы для служащих, достигших 55-60 летнего возраста. В данный возрастной период серьезные карьерные передвижения в отношении служащих указанной возрастной категории мало вероятны.
К сожалению, как показывает практика, государственной гражданской службы, разработке четкой системы продвижения каждого служащего практически не уделяется внимание. Отсутствием системы продвижения каждого государственного служащего страдает, кстати, не только современная государственная служба. Аналогичные проблемы существовали как в советский период развития государственной службы, так и в период Российской Империи. Как отмечает И.М. Страховский, в законодательстве и административной практики Российской Империи отсутствовала какая-либо преемственность служебной карьеры, которая состояла из случайных и абсолютно не связанных между собой перемещений из одного государственного учреждения в другое
Отсутствие четких и ясных карьерных перспектив лишает государственную гражданскую службу притока свежих и молодых кадров, а это, в свою очередь, оказывает существенное влияние на стабильность системы государственной гражданской службы .
