Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Правовые основы аттестации государственных служащих.. 12
Публично-правовые принципы аттестации государственных служащих 12
Взаимосвязь и соотношение института аттестации государственных служащих с конституционными нормами о правах и свободах человека и гражданина 25
ГЛАВА 2. Сущность аттестации государственных служащих 42
Институт аттестации государственных служащих: теоретико-правовой анализ 42
Структура место и роль института аттестации государственных служащих в государственной службе 59
Стандарты государственной службы и аттестационные оценки как элементы института аттестации 77
ГЛАВА 3. Аттестационные процедуры 104
Виды аттестационных процедур 104
Порядок осуществления аттестационной деятельности
(На практике аттестационной деятельности в Краснодарском крае 11 ^
3.3. Обжалование аттестационных решений 142
153
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ
ЛИТЕРАТУРЫ 163
ПРИЛОЖЕНИЯ 177
Введение к работе
Актуальность темы исследования... С принятием Конституции
1993 года Российская Федерация находится на этапе становления
демократического правового федеративного государства с
республиканской формой правления (ст. I)1. Логично, что в ней идет
формирование государственной службы как самого публичного
социально-правового института. Несмотря на разную интерпретацию
государственной службы, несовершенство се правового регулирования,
множество практических упущений в организации и другие
недоработки, процесс ее формирования идет и приобретает нужную
динамику. Сама жизнь, потребности укрепления государственного
аппарата заставляют и ученых, и законодателей, и представителей
исполнительной власти заниматься осмыслением сущности
государственной службы, ее элементов и взаимосвязей и искать пути совершенствования данного института.
В системе элементов государственной службы очень важное значение имеет аттестация государственных служащих (далее -аттестация), которая, составляя набор определенных материальных и процессуальных правовых норм, непосредственно связывает государственную службу с ее кадровым потенциалом, позволяет анализировать, оценивать и развивать личности государственных служащих. Именно использование ее инструментария ведет к тому, что в государственном аппарате создается атмосфера дисциплины, ответственности, профессионального роста, упорядочения механизмов прохождения государственной службы.
Между тем, хотя хронологически документы по аттестации были приняты раньше Федерального закона «Об основах государственной
' Конституция Российской Федерации. М, 1993. Пп.1.
службы Российской Федерации» (1995 г.), проблема остается недостаточно исследованной, тем более в вопросе практической реализации установленных здесь правовых норм. Все это, в свою очередь, ведет к тому, что аттестация слабо влияет на развитие потенциала государственных служащих и совершенствование государственной службы. В практике управления сложилось реальное противоречие между возможностями, которыми располагает институт аттестации в процессе совершенствования государственной службы, и реальным состоянием ее организационно-правового механизма. Названные обстоятельства обусловили выбор темы исследования, ее структуру и содержание рассмотренных в ней вопросов.
Степень. исследования. данной_проблемьі. В силу сложности и специфичности проблемы ее исследование характеризуется значительным разнообразием взглядов, подходов ученых в изучении многих аспектов. К тому же, исследования в области кадрового обеспечения государственной службы, как правило, носят междисциплинарный характер, где присутствует не только правовой аспект, но и социологический, социально-психологический, исторический и др. Теория государственного управления, опирающаяся на базовое понятие «аппарат и кадры управления», исследуется не только с юридической стороны, но и с точки зрения общей теории управления, в том числе и управления персоналом. В таком широком аспекте проблематика кадров государственного управления и государственных служащих рассмотрена в работах Г.В.Атаманчука, В.З.Веселого, Л.М.Колодкина, Б.П.Курашвили, П.Н.Лебедева, А.Р.Роша, Д.М.Овсянко и ряда других исследователей.
Большое внимание в научных работах посвящено правовому регулированию государственной службы (А.П.Алехин, М.Г.Анохин, Е.Г.Азарова, Д.Н.Бахрах, Ю.М.Забродин, Н.М.Казанцев, М.А.Мунтян,
А.Ф.Ноздрачев, Л.А.Окуньков, Ю.А.Тихомиров, Г.А.Туманов, Б.А.Шеломов, В.И.Шкатула и др.).
Государственной кадровой политике, разработке ее концепции уделено внимание в работах С.В.Пирогова, В.А.Сулемова и др.
В связи с тем, что прежний стиль управленческой деятельности
исчерпал свои ресурсы, возникла потребность в формировании новой
модели управленца, чему посвятили свои исследования такие ученые, как
В.А.Мальцев, И.П.Литвинов, В.М.Соколов, Л.А.Чиканова, А.И.Турчинов,
Т.Г.Калачева, И.В.Бизюкова, В.Л.Романов, В.С.Карпичев,
В.С.Комаровский, Б.Т.Пономаренко, В.И.Никонов, В.С.Нечипоренко, А.А.Деркач,
Появились труды по истории государственной службы и государственных учреждений (Ю.П.Титов, В.П.Мельников, М.А.Исаев, Н.И.Глазунова); публикации, освещающие мировой опыт работы с кадрами (А.Лоутон, Э.Роуз, А.Ф.Ноздрачев, Н.В.Загладин, Н.А.Волгин, В.И.Лафитский, А.Н.Пилипенко, И.Г.Тимошенко, Б.В.Лытов и др.).
Социальные технологии в государственном управлении исследованы в работах В.Н.Иванова, В.И.Патрушева, Н.С.Слепцова, В.В.Богдана. Имеются отдельные разработки по управлению персоналом в системе государственной службы и оценкам деловых и личностных качеств служащих.
Однако остаются недостаточно исследованными проблемы административно-правового регулирования аттестационного процесса, средствами которого и происходит развитие кадрового потенциала в государственном управлении. Справедливости ради необходимо отметить, что число публикаций по сущности аттестационной работы, ее составляющих непрерывно нарастает. Это можно оценить как признание значимости данной проблемы.
При тщательном анализе литературы, в том числе и через Интернет, автору не удалось найти ни одной публикации, непосредственно посвященной обозначенной теме.
В отечественной научной литературе практически отсутствуют монографические исследования по этому вопросу.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе междисциплинарного подхода к проблеме правового регулирования аттестации комплексно изучить природу и содержание административно-правовых норм, обеспечивающих эффективную аттестационную деятельность; предложить в рамках административного права меры совершенствования профессионального государственного аппарата средствами аттестации.
Достижение поставленной цели предполагает решение ряда исследовательских задачі
выявить природу аттестации государственных служащих;
раскрыть принципы и предпосылки аттестации;
установить взаимосвязь и соотношение института аттестации с конституционными нормами о правах и свободах человека и гражданина;
провести сравнительно-правовой анализ аттестации, исходя из отечественной и зарубежной практики;
исследовать административно-правовые механизмы института аттестации в Российской Федерации и предложить практические меры и рекомендации, направленные на совершенствование его организационно - правового обеспечения.
Объектом диссертационного исследования выбраны административно-правовые основы аттестации, которые вычленяются из всего многообразия аттестационных механизмов и исследуются как специфические в процессе рационализации этого государственного
института, занимающего центральное место в реализации государственной кадровой политики.
Предмет исследования составили административно-правовые нормы, процедуры их практической реализации и приоритетные направления повышения их эффективности и рационализации разными субъектами управления, прежде всего на региональном уровне.
Теоретическую, методологическую и нормативную основу исследования составили идеи, положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам государственного управления, кадровой политики, рационального использования кадрового потенциала, законотворчества: Конституции Российской Федерации, нормативно-правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, международно-правовых документах, в других статистических и правовых документах, отражающих различные аспекты аттестационной работы в государственном управлении, а также материалы научных и практических конференций по различным аспектам государственной службы.
Для достижения поставленных задач использовались современные способы познания правовой регламентации в области прохождения государственной службы.
В качестве методов исследования применялись общенаучные и
специально-правовые, в том числе проблемный, системного анализа,
сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-
функциональный, аналитического толкования взаимодействия правовых норм и другие.
Научная новизна исследования обеспечена тем, что в результате изучения названной темы сформулированы следующие положения:
аттестация является субинститутом государственной службы, выполняющим функции: а) определения рациональности и
эффективности исполнения занимаемой государственной должности за определенный промежуток времени; б) фиксации качества профессиональной деятельности, которое воплощает в себе знания, опыт и мастерство; в) формирования резерва на прохождение государственной службы, замещения вакантных и новообразуемых государственных должностей; г) разработки мер по совершенствованию персонала государственной службы и улучшению программ соответствующих научно-учебных заведений;
аттестация - это административно-правовой институт, связанный с практическим исполнением конституционных и законодательных норм в области государственной службы, в частности под углом зрения соблюдения здесь конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации; через аттестацию часто решаются судьбы людей, что требует ее надлежащей правовой регуляции;
по правовой природе аттестация представляет собой процессуальное явление, использование форм и процедур которого * позволяет объективно, с общественной пользой анализировать, оценивать и развивать общекультурные, деловые (профессиональные) и личностные качества государственных служащих; поэтому необходимо, чтобы аттестация была выражена как устойчивая публичная технология, каждый элемент которой известен обеим сторонам данного процесса;
аттестация одновременно должна рассматриваться как механизм кадровой работы, посредством которого осуществляются выявление, отбор и продвижение лучших государственных служащих; в принципе через аттестацию должно происходить замещение вышестоящих государственных должностей;
в российском законодательстве и управленческой практике возможности аттестации государственных служащих явно недооцениваются, из-за чего нет полноты правового регулирования
данного субинститута, во многом не разработаны и сами технологии аттестации, обеспечивающие ее достоверность и справедливость, не прописаны правовые последствия результатов аттестации и гарантии их исполнения, в аттестационной работе много формализма;
при осуществлении аттестации государственных служащих многое не реализуется по причине отсутствия квалификационных характеристик большинства государственных должностей; нет «шкалы координат», по которой можно было бы измерять эффективность исполнения государственных должностей; часто превалирует субъективное мнение руководителей, которые через аттестацию проводят свою личную кадровую политику;
в системе государственной службы не проработаны вопросы управления аттестационной работой и контроля за ее целенаправленностью и эффективностью; практически все в ней решается в рамках конкретных государственных органов, часто без привлечения каких-либо третьих сторон.
По каждому из направлений и элементов аттестации государственных служащих высказаны автором суждения и предложения, суть которых сведена к тому, что аттестация как комплексный субинститут государственной службы, административного права и процесса, а также кадровой работы требует тщательной проработки во всех аспектах, умелого и последовательного использования на практике. Объективная оценка сложившейся ситуации в области аттестационной работы с точки зрения ее организационно-правовой обеспеченности позволяет не только определить нерешенные вопросы в этой области, но и выделить приоритеты в решении наиболее значимых вопросов.
Кроме того в диссертации:
предложены меры нормативно-правового обеспечения института аттестации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 15, 18,55 п.2,3, ст.71);
сформулировано предложение по принятию федерального закона об аттестации, который должен урегулировать единообразно аттестационный процесс института государственной службы в Российской Федерации, обеспечить преемственность на разных уровнях управления и тем самым способствовать укреплению института государственной службы, единства исполнительной власти и защиты прав и свобод человека и гражданина;
аргументирована необходимость принятия административно-правовых норм, которые установили бы ответственность членов аттестационной комиссии за даваемые ими персональные оценки аттестуемым;
выявлены организационно-правовые меры по итогам аттестации, которые должны носить обязательный характер (стимулирование и поощрение - присвоение квалификационного разряда, надбавки к должностному окладу, зачисление в резерв на продвижение, награды, повышение/понижение в должности и т.д.);
внесены предложения к проектированию единых стандартов государственной службы (паспорт должности, модель должностного лица, требования к современной управленческой деятельности), которые позволят установить критерии оценки тех или иных качеств аттестуемых;
изложены меры по совершенствованию не только профессиональных, но и личностных качеств служащих, особенно в рамках «Этического кодекса», «Кодекса чести», где упорядочен свод правил профессиональной морали;
обоснована необходимость создания механизма судебной защиты
прав государственных служащих в случае нарушения их
административно-правовой процедурой оценки деловых и личностных качеств в аттестационном процессе, с учетом возможностей нынешних судебных органов Российской Федерации и институтов российской административной юстиции, которые необходимо еще формировать; а также новых для нашей практики институтов охраны прав государственных служащих, создаваемых в государственных органах.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования заключается в изучении административно-правовых норм аттестационной работы, уточнении механизма их реализации, что способствует совершенствованию государственной службы в области кадровой работы. Материалы диссертации широко используются в лекционной деятельности в Кубанском государственном университете на юридическом факультете, при подготовке учебных пособий и методических разработок, организации и проведении деловых игр и непосредственной аттестационной деятельности в крае.
Апробация результатов исследовании. Автор много лет проработал помощником руководителя аппарата администрации Краснодарского края и использовал свои разработки в практической аттестационной работе. Многие разработки легли в основу тех аттестационных документов, которые и сегодня используются не только в аппарате администрации края, но и в других субъектах Российской Федерации. Положения и выводы диссертанта представлены научной общественности публикациями, нормативными документами, разработанными с участием автора, что нашло отражение в списке, который приложен к автореферату.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС при Президенте РФ.
