Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Полицейская система современной Франции. Правовые основы деятельности полиции и жандармерии по обеспечению общественной безопасности во Французской Республике 14
1. Общая характеристика полицейской системы Республики. Роль и место полиции и жандармерии Франции в системе органов исполнительной власти страны 14
2. Правовые основы деятельности Национальной полиции, ее основные задачи и функции по обеспечению общественной безопасности во Франции 29
3. Правовые основы деятельности Национальной жандармерии, ее основные задачи и функции по обеспечению общественной безопасности во Франции 44
Глава 2. Основы организации и кадрового обеспечения деятельности полиции и жандармерии Французской Республики 75
1. Основы организации деятельности Национальной полиции и ее отраслевых служб по обеспечению общественной безопасности во Франции 75
2. Основы организации деятельности Национальной жандармерии и ее отраслевых служб по обеспечению общественной безопасности во Франции 97
3. Кадровое обеспечение деятельности Национальной полиции и Национальной жандармерии Республики 117
Заключение 142
Список литературы 151
Приложения
- Общая характеристика полицейской системы Республики. Роль и место полиции и жандармерии Франции в системе органов исполнительной власти страны
- Правовые основы деятельности Национальной полиции, ее основные задачи и функции по обеспечению общественной безопасности во Франции
- Основы организации деятельности Национальной полиции и ее отраслевых служб по обеспечению общественной безопасности во Франции
- Основы организации деятельности Национальной жандармерии и ее отраслевых служб по обеспечению общественной безопасности во Франции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития
* человеческого общества перед всей цивилизацией возникает необходи-
мость решения глобальных проблем: экономических, энергетических, экономических, социальных и демографических '.
Происходящие в нашей стране глубокие социально-экономические и
политические преобразования проходят в сложной обстановке, связанной с
ростом преступности, и особенно - в ее организованных формах. Построе
ние новой, постсоциалистической государственности в России, к сожале
нию, сопровождается целым рядом противоречивых тенденций и глубоки
ми кризисными явлениями в общественной жизни страны, в том числе ос-
I * ложнением криминогенной обстановки.
Все это испытывает на прочность правоохранительную систему Российской Федерации.
Рост преступности и, как следствие, резкое осложнение криминогенной обстановки в период реформ неизбежно, и руководство МВД, других правоохранительных ведомств России делают для ее снижения немало, но по многим социологическим опросам, проводившимся у нас в стране, в настоящее время граждане Российской Федерации ставят проблемы личной безопасности на одно из первых мест, а значит проводимая работа (в первую очередь МВД России) недостаточно эффективна.
Прогнозируемое Правительством России и многими независимыми экспертами продолжение экономического роста в экономике страны в 2001 году и, как следствие, снижение уровня безработицы и социальной напряженности, должно создать благоприятную обстановку для обуздания преступности, введения ее в такие рамки, когда общество и его демократические институты смогут динамично развиваться в условиях рыночной эко-
1 См.: Осипов Г.В. Место и роль глобальных проблем в концепции безопасности Российской Федерации: Материалы конференции, проведенной Советом безопасности Российской Федерации. Безопасность. 1993. №3. С.32.
номики, гарантируя реальное осуществление прав и свобод своих граждан, закрепленных в Конституции России. Ведущая роль в этом безусловно возлагается на Министерство внутренних дел Российской Федерации, серьезной и мощной силой в составе которого являются внутренние войска.
Наряду с органами внутренних дел, они занимают в системе МВД России важнейшее место и решают многопрофильные задачи. Их полномочия были серьезно расширены после принятия в феврале 1997 года нового Федерального Закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» . В соответствии со статьей 2 вышеназванного закона одной из главных задач внутренних войск впервые является «участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации (ОВД России) в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения2».
Для успешного выполнения этой и других поставленных перед войсками задач необходимо не только повышение уровня профессиональной подготовки личного состава войск, но и организация четкого взаимодействия командиров, штабов и служб внутренних войск с ОВД Российской Федерации, как в центре, так и на местах, а также качественная нормативно-правовая база, всесторонне регламентирующая многоаспектную деятельность органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации, всемерно учитывающая современные реалии России, обеспечивающая ясно и недвусмысленно правовую защищенность личного состава ОВД и ВВ МВД России - от рядового до генерала.
Несомненное значение в данной связи приобретает изучение зарубежного опыта строительства и функционирования в системе органов исполнительной власти демократических государств структур, подобных ОВД и ВВ МВД России, их нормативно-правовая база и организационно-
' Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997..N6.C.711. 2 Там же. СІМ.
правовые основы деятельности. Это изучение будет способствовать расширению совокупности наших представлений о путях государственного строительства в сфере обеспечения правопорядка в системе органов исполнительной власти Российской Федерации, «обогатит и придаст новое качество знаниям о формах и методах борьбы с правонарушениями, что в свою очередь, даст возможность творческой мысли продуктивней работать над усовершенствованием отечественных институтов, находить более конструктивные теоретические и практические решения».1
Наиболее интересен и актуален для нашего государства, по мнению автора, опыт Франции - страны, использующей для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности жестко централизованную полицейскую систему. Выбор на Францию пал не случайно, он обусловлен целым рядом факторов.
Во-первых: широко известно, что при разработке действующей Конституции Российской Федерации учитывался и активно использовался опыт конституционного строительства Французской Республики - российский вариант полупрезидентской республики, закрепленный в Основном Законе страны многое заимствовал из проверенной жизнью конституционной модели V Республики Франции, отцом-основателем которой являлся генерал Де Голль.
Во-вторых: многие проблемы, стоявшие в прошлом перед Францией конца 50-х - начала 60-х гг. XX столетия (острейший политический и экономический кризис, гражданская война в Алжире, слабость государственной власти, рост преступности и сепаратизма, политический терроризм), близки к сегодняшним проблемам России. Время, прошедшее после 1958 года (года принятия Конституции V Республики во Франции), показало, что французы сумели успешно пройти через кризисный период и в на-
1 См.: А.В.Губанов. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использования их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России. Дис.дю.н. М„ 1997. С.З.
стоящее время динамично развиваются без ущерба для своих демократических институтов, гарантируя реальное осуществление политических прав и свобод своих граждан, несмотря на имевшие место проявления сепаратизма и политического терроризма.
В-третьих: модель полицейской системы государства, используемая во Франции (она взята на вооружение Италией, Испанией, Португалией, Турцией и многими другими странами) наиболее близка к российской.
Конечно, вся правоохранительная система Франции органично вписывается в общие каноны демократии развитых зарубежных стран. У нас в России иная политическая и экономическая обстановка, и идеализировать, а тем более вульгарно и бездумно-слепо копировать зарубежный (и в том числе французский) опыт нельзя, но использовать все рациональное, проверенное жизнью, можно и нужно, так как формы и методы проведения криминальных акций и способы борьбы с ними в демократических государствах во многом схожи.
Полиция и жандармерия занимают важное место в системе органов исполнительной власти Франции и одно из важнейших в полицейской системе этой страны. Очевидные и реальные успехи, достигнутые во Французской Республике в борьбе с преступностью, во многом обусловлены эффективным функционированием именно этих звеньев исполнительной власти.
Необходимо отметить, что организация и деятельность полицейской системы государства по эффективной охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности во Французской Республике, особенно последних лет, освещены в отечественной юридической литературе еще недостаточно. Различные аспекты данной проблематики в контексте изучения зарубежной полицеистики нашли отражение в трудах Ю.М.Антоняна, М.М.Бабаева, Я.М.Бельсона, С.В.Боботова, И.А.Возгрина, В.М.Гиленсена, К.К.Горяинова, А.В.Губанова, В.Е, Квашиса, Г.Д. Ковалева, Б.С.Крылова, С.П.Ломтева, Г.И.Мачковского, Н.П.Мышляева,
К.С.Родионова, В.П.Сальникова, М.И.Сизикова, Н.Г.Хибрикова, А.П.Шергина и других юристов. Однако предметом специального изучения юридической науки России полицейская система современной Франции еще не стала. Серьезное и глубокое исследование деятельности французской полиции провел в 1972 году Г.И.Мачковский, но надо иметь ввиду, что в своей монографии «Полиция Франции» он основное внимание уделил вопросам полицейского расследования, хотя не оставлены без внимания и многие другие вопросы деятельности полиции. Из самых последних трудов российских ученых очень интересна работа Т.П. Андреященко «Полиция Франции. Реформы полицейского управления 1960-1980 г.г. и проблемы охраны общественного порядка» . В диссертационном исследовании, проведенном в 1990 году, этой ученой удалось провести достаточно подробный анализ реформ 1960-1980 г.г. национальной полиции Франции, но деятельности жандармерии она практически не касалась. Нужно подчеркнуть, что жандармерия Западной Европы в целом и французская жандармерия в частности остаются белыми пятнами на карте отечественной юридической науки, так как не являлись объектом подробного изучения советских, а теперь уже и российских юристов. Исключение составляет диссертационное исследование А.В.Быкова, проведенное в 1998 году2, в котором автор попытался рассмотреть правовую природу службы жандармов в ряде стран Западной Европы, а также их задачи и функции.
Недостаточная освещенность в отечественной юридической науке организации и правовых основ деятельности важнейших элементов полицейской системы французского государства - полиции и жандармерии по эффективному обеспечению общественной безопасности в стране обусловили выбор темы диссертационного исследования и круг основных вопросов, подлежащих изучению.
Т.П.Андреященко. Полиция Франции. Реформы полицейского управления 1960-1980 г.г. и проблемы охраны общественного порядка. Дис...к.ю.н.М.,1990. 2 А.В.Быков. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности. Дис.к.ю.н.М., 1998.
Объектом исследования является полицейская система Франции как важная и неотъемлемая составная часть структуры органов исполнительной власти Французской Республики.
Предмет исследования составляют правовые и организационные основы функционирования Национальной полиции и Национальной жандармерии Французской Республики: Конституция, законы и иные нормативные акты Франции, а также литературные источники, статистические, аналитические и другие данные, отражающие деятельность полиции и жандармерии Французской Республики по обеспечению общественной безопасности.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексное изучение исторически сложившейся полицейской системы современной Франции, выявление ее характерных черт, анализ эффективности организации, функционирования и правовых основ деятельности полиции и жандармерии Французской Республики, характеристика их места в системе органов исполнительной власти страны и местного самоуправления, среди иных субъектов правоохранительной деятельности, а также разработка рекомендаций по возможному использованию французского опыта в российских условиях.
Цель исследования обуславливает постановку и решение следующих задач:
. выявление и анализ характерных черт полицейской системы современной Франции, а также правовых основ деятельности французской полиции и жандармерии, их функций и задач;
раскрытие содержания видов деятельности Национальной полиции и Национальной жандармерии Франции по обеспечению общественной безопасности, характеристика их места и роли в системе органов исполнительной власти страны и местного самоуправления, а также среди иных субъектов правоохранительной деятельности;
. анализ особенностей организации и управления деятельностью
Национальной полиции и Национальной жандармерии по обеспечению правопорядка во Франции;
. анализ и обобщение организационных форм деятельности полиции и жандармерии V Республики, выявление особенностей их нормативного регулирования и уточнение компетенции их структурных подразделений в современных условиях;
. подготовка предложений по совершенствованию организационного, нормативно-правового и кадрового аспекта деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России на основе передового опыта Национальной полиции и Национальной жандармерии Франции.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. В ходе исследования автор руководствовался принципиальными положениями политического и экономического курса руководства страны на построение правового государства, гражданского общества, в экономике которого господствуют рыночные отношения.
Для решения поставленных в диссертации проблем использовались теоретические положения философии, теории и истории права и государства, конституционного права, административного права, науки управления, социологии, военной науки.
Юридической базой исследования явились Конституция Французской Республики, законы и подзаконные нормативные акты Франции, труды зарубежных и отечественных ученых - юристов.
В целях получения достоверных результатов автором широко использовались методы сравнительного правоведения (при анализе правовой основы правоохранительной деятельности), контент-анализ документов, газетных и журнальных публикаций по данной тематике, формальнологический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных материалов), структурно-функционатьный, историко-правовой и иные общенаучные методы.
Для получения обоснованных научных выводов и предложений сбор эмпирических данных осуществлялся на основе изучения законодательных актов Франции, а также из научных работ зарубежных и отечественных авторов, аналитических, статистических и иных данных, отражающих деятельность полицейской системы Французской Республики по обеспечению общественной безопасности.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация является одной из первых в отечественной административно-правовой науке работ, посвященных изучению правовых и организационных основ деятельности полиции и жандармерии Франции.
В ней впервые проанализированы цели, задачи, функции и полномочия как французской полиции, так и французской жандармерии, сформулированы принципы их деятельности и управления, комплектования и прохождения службы, показаны формы взаимодействия полиции и жандармерии как в центре, так и на местах.
В процессе исследования получен ряд новых теоретических положений, которые выносятся на защиту:
Полицейская система государства - это целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга правоохранительных институтов исполнительной власти, вся деятельность которых подчинена достижению единой цели - установлению контроля над преступностью, обеспечению нормального функционирования органов государственной власти, государственных и общественных институтов, созданных в соответствии с Конституцией страны.
Национальная полиция и Национальная жандармерия Французской Республики, будучи важнейшими элементами полицейской системы французского государства, являются профессиональными вооруженными формированиями исполнительной власти страны. Они имеют четко определенные национальным законодательством властные полномочия, особую
систему управления и специфическими методами выполняют возложенные на них задачи, являясь силовыми гарантами существующей во Франции государственности и законности. Именно возможность применения санкционированного законом насилия служит основным признаком, детерминирующим их место и роль в системе органов исполнительной власти и субъектов правоохранительной деятельности Франции.
Национальная полиция Франции (НП) - это правоохранительный институт исполнительной власти Французской Республики, выполняющий задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в стране в составе гражданской администрации. Сотрудники НП, в отличии от иных категорий государственных и муниципальных служащих, имеют специальные звания и обладают широкими властными полномочиями: законодательством страны они наделены правом осуществления конспиративных и насильственных действий.
Национальная жандармерия Франции (НЖ) - это правоохранительный институт исполнительной власти Французской Республики, выполняющий задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в стране в составе вооруженных сил на правах главного управления (Генеральной дирекции). Военнослужащие НЖ, в отличии от иных категорий государственных и муниципальных служащих, имеют воинские звания и обладают широкими юрисдикционными полномочиями: законодательством страны они наделены правом осуществления конспиративных и насильственных действий как в военной, так и в гражданской сфере.
5. Существующая в настоящее время организационная структура
служб и подразделений полиции и жандармерии является результатом
длительного исторического развития французского государства. Полицей
ский и жандармский аппарат Франции, являясь старейшим в Европе, соз
давался и перестраивался по мере того, как государство расширяло сферу
своей деятельности. Для системы мероприятий, направленных на совер-
шенствование организационной структуры полиции и жандармерии Франции, характерны поэтапность реорганизации, позволяющая сохранить преемственность в деятельности этих правоохранительных институтов и совершенствовать их методы борьбы с правонарушениями. Процесс поиска оптимальной структуры полицейского аппарата продолжается во Франции и в настоящее время.
Главной целью политики, проводимой государственным руководством страны в отношении полицейских и жандармских кадров, является превращение их в надежное орудие защиты существующей во Франции государственности и законности. Это в основном достигается с помощью жесткого отбора в полицейские и жандармские формирования (особенно на командные должности), интенсивной идеологической и профессиональной подготовки, установления для сотрудников полиции и военнослужащих жандармерии повышенного денежного содержания и твердых социальных гарантий, создания благоприятных условий для продвижения по службе достойных и высококомпетентных сотрудников и военнослужащих посредством широкого применения конкурсного метода комплектования и непрерывной ротации большинства категорий личного состава.
Работу по изучению, обобщению, распространению и использованию опыта деятельности полиции и жандармерии зарубежных стран в целом, полиции и жандармерии Франции в частности, нужно рассматривать как одну из составляющих комплекса мер, направленных на повышение эффективности функционирования ОВД и ВВ МВД России. Для совершенствования ее целесообразно осуществить ряд организационных и иных мероприятий: сконцентрировать в едином центре информацию о нормативно-правовой базе полиции и жандармерии зарубежных стран, теории и практике борьбы с правонарушениями; создать соответствующую автоматизированную информационно-справочную систему; ввести в высших учебных заведениях МВД России юридического профиля курс «Организационно-правовые основы деятельности правоохранительных органов зару-
бежных стран»; систематически проводить научно-практические конференции и семинары по данной проблематике.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Сформулированные автором в диссертации выводы и предложения направлены, прежде всего, на совершенствование правотворческой и правоприменительной деятельности Министерства внутренних дел России, на укрепление законности в процессе осуществления этой деятельности.
Они могут быть использованы при решении организационных проблем функционирования МВД России, в законодательной практике, в научно-исследовательской работе и учебном процессе вузов МВД России, командирской подготовке офицеров внутренних войск, а также в повседневной деятельности ОВД и ВВ МВД России по обеспечению возлагаемых на них задач.
Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования, нашли практическое применение, а именно: использовались при разработке проекта Концепции строительства внутренних войск МВД России на период до 2005 года, а также вошли в совместную научно-исследовательскую работу «Внутренние войска (структуры им подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных стран», проведенную ГКВВ МВД России совместно с Институтом военной истории МО России, прошли апробацию на научно-практической конференции по проблемам совершенствования взаимодействия органов внутренних дел в сфере борьбы с терроризмом, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (Москва, март 2001 г.), отражены в 4 научных статьях автора.
Структура и объем диссертации. Работа выполнена на 166 страницах машинописного текста и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии и 8 приложений. Список литературы, использованной в работе над диссертацией, включает 115 источников.
Общая характеристика полицейской системы Республики. Роль и место полиции и жандармерии Франции в системе органов исполнительной власти страны
Особое внимание в политическом руководстве демократических стран уделяется вопросу о том, как установить правильный баланс, как удержать равновесие весов, где на одной чаше борьба с преступностью, а на другой свобода и справедливость. Слишком осторожная борьба правоохранительных органов государства с криминалитетом ведет к потере чувства свободы у законопослушных граждан из-за разгула преступности и страха перед ней. Тотальная борьба с преступностью ведет к потере чувства свободы у абсолютного большинства граждан из-за весьма вероятного повсеместного вмешательства правоохранительных органов в личную жизнь граждан и страха не всегда обоснованного преследования с их стороны. Этот повышенный интерес прямым образом отражается в конкретном варианте модели полицейской системы государства, выбранной тем или иным обществом демократического типа.
Полицейская система государства - это целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга государственных институтов исполнительной власти, вся деятельность которых подчинена достижению единой цели - установлению контроля над преступностью, обеспечению нормального функционирования органов государственной власти, государственных и общественных институтов, созданных в соответствии с Конституцией страны.
По причине существования значительных различий между демократическими странами в мире, роль и место полицейской системы государства в системе органов исполнительной власти страны, ее структура варьируются соответственно. То, что некоторые страны избегают, боясь стать «полицейским государством», другими рассматривается как соответствие демократическим принципам, тем не менее, в основе построения полицейских систем многих государств лежат сходные точки зрения, организационно-правовые принципы, одинаковы взгляды руководителей, а также ведущих ученых-юристов и политологов различных демократических держав на функции государственных структур, входящих в эти системы, характер их применения в случае обострения ситуации в стране.
Во всех демократических странах безусловный приоритет при решении задач обеспечения общественной безопасности отдается исключительно ненасильственным силам и средствам. Однако за всю многовековую историю развития человечества никто и никогда не смог обеспечить правопорядок и спокойствие в стране только ненасильственными методами -уговорами, воспитанием и убеждением. Необходимым элементом полицейской системы любого демократического, (а тем более тоталитарного) государства являются полиция и вооруженные силы, находящиеся под контролем законно избранных органов государственной власти и действующие в рамках соответствующих норм права.
Условно говоря, существующие полицейские системы различных государств можно классифицировать тремя моделями: Фрагментарной (децентрализованной), централизованной и интегрированной.
Централизованную модель полицейской системы некоторые отечественные юристы называют еще континентальной1, так как ее основные элементы появились в странах континентальной Европы в конце XVIII -начале XIX века. Родоначальницей и классическим представителем этой модели является Франция, где после Великой Французской Революции 1789 года сложились ее основные элементы. Влияние французского опыта оказалось огромным и в начале XIX века его использовали все ведущие государства континентальной Европы: Россия, Австро-Венгрия, Пруссия, Испания, Италия, Турция.
История, особенно вторая половина XX века (после окончания второй мировой войны), показала, что данная модель полицейской системы страны позволяет обеспечивать устойчивое существование политического режима в условиях экономической и политической нестабильности, частых политических кризисах, что позволяет государству успешно пройти через кризисный период и динамично развиваться без серьезного ущерба для своих демократических институтов, гарантируя реальное осуществление прав и свобод граждан. Именно поэтому, в настоящее время рассматриваемая модель полицейской системы используется, кроме Италии, Испании, Турции Португалией, Израилем, Норвегией, Швецией, Таиландом и многими другими государствами.
Для централизованной модели полицейской системы государства характерно жесткое подчинение всех сил обеспечения безопасности государства под прямым контролем национального руководства, поэтому используется она преимущественно в унитарных государствах.
Централизованная модель полицейской системы государства делится на два вида. К первому из них относятся государства, обеспечивающие свою внутреннюю безопасность в повседневных условиях только силами обычной (гражданской) полиции: Швеция, Дания, Норвегия, Финляндия, Ирландия. Для этих государств характерен очень невысокий уровень преступности, отсутствие серьезных политических и социальных конфликтов, поэтому они не тратят дополнительных средств на содержание специальных полицейских формирований вооруженных сил, участвующих, наряду с гражданской полицией, в обеспечении общественной безопасности в стране.
К странам второго (основного) вида централизованной модели полицейской системы государства относятся страны с постоянным использованием специальных полицейских формирований вооруженных сил - жандармерии: Франция, Италия, Испания, Португалия, Турция, Люксембург. Для этих государств характерна не только предельно жесткая централизация деятельности правоохранительных органов, но и традиционное использование в повседневной жизни нескольких общегосударственных полицейских структур в обеспечении общественной безопасности: национальной полиции и жандармерии.
Как уже упоминалось, образцом в организации этой полицейской системы для вышеперечисленных государств явился опыт Франции. Все остальные страны континента, взявшие на вооружение французский опыт, творчески использовали его в собственных условиях.
Полицейская система Франции (см. схему № 1) имеет следующие характерные черты:
1. Наличие нескольких самостоятельных, имеющих особый правовой статус правоохранительных полицейских формирований различной подчиненности, обладающих взаимопересекающимися полномочиями в области обеспечения общественной безопасности: Национальной полиции (этот государственный институт выполняет задачи по охране и обеспечению общественной безопасности во Франции в составе гражданской администрации) и Национальной жандармерии (этот государственный институт специальных полицейских формирований вооруженных сил выполняет задачи по охране и обеспечению общественной безопасности во Франции, как в военной, так и в гражданской сфере, под общим руководством гражданской администрации, но под непосредственным командованием своих командиров).
Правовые основы деятельности Национальной полиции, ее основные задачи и функции по обеспечению общественной безопасности во Франции
Во Франции, ФРГ, Италии, Испании и ряде многих других западноевропейских государств, законодатели, характеризуя объекты деятельности правоохранительных органов, возможные методы и объем принуждения с их стороны, умышленно применяют общие, допускающие произвольные толкования, категории - «неопределенные правовые понятия».
Понятия «публичная безопасность» (наш аналог - «общественная безопасность»), «общественное спокойствие», «общественный порядок», «отражение опасности» никогда не были четко и точно определены в национальном законодательстве западноевропейских государств, а их официальное объяснение дается настолько неопределенно, что допускает достаточно широкое толкование.
Это, по нашему мнению, сделано умышленно, с целью обеспечить сотрудников полиции и военнослужащих жандармерии возможностью выбора оптимального варианта поведения для наиболее эффективных действий при выполнении возложенных на них задач в конкретной ситуации.
Термин «безопасность», по мнению французских юристов, относится к «неопределенным правовым понятиям» и законодателем не расшифровывается, оставляя простор для действий исполнителей - полицейских и жандармов. Что же касается толкования этого термина, то известный французский ученый - юрист Жорж Ведель определил его следующим образом: «Безопасность - деятельность, направленная на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев» .
Баварский Конституционный суд 13 октября 1951 года термин «общественная безопасность» определил как «целостность здоровья, чести, свободы и имущества граждан, а также неприкосновенность правового порядка и основных учреждений государства»1.
Весьма интересной является точка зрения современного западноевропейского правоведа Р.Зампера: «Общественная безопасность и порядок являются неопределенными правовыми понятиями. Это означает, что не может быть зафиксировано законом то, что в конкретном случае (в конкретном месте и в конкретное время) следует понимать под общественной безопасностью и порядком, т.е. то, что является охраняемым полицией. Это должно быть в большей мере в каждом конкретном месте и в конкретное время быть определено с деловой точки зрения»2.
Аналогичное мнение имеет по данному вопросу и международная комиссия юристов. Это очень авторитетная международная организация, имеющая в своих рядах ведущих юристов мира, которая существует для распространения во всем мире правовых знаний и осуществления контроля со стороны общественности за деятельностью властей по соблюдению и защите прав человека.
Международная комиссия юристов имеет штаб-квартиру в Швейцарии (г. Женева) и свыше 60 национальных филиалов в различных странах. Организация имеет консультативный статус в ЮНЕСКО и Совете Европы.
В ежемесячном журнале, выпускаемом организацией, дано следующее определение понятия "общественная безопасность": "Общественная безопасность означает защиту личности от опасности, направленной против ее жизни и здоровья или с целью нанесения ущерба ее собственности.
Необходимость защищать общественную безопасность может вызывать юридические ограничения прав и свобод граждан, установленные законом."1 .
В Российской Федерации, при активном участии ученых ВНИИ МВД России, разработана "Концепция безопасности Российской Федерации". Составной частью, которой является "Доктрина общественной безопасности". Она закрепляет систему официально принятых в России подходов к защите жизненно важных интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств, стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций.
Доктрина дает следующее определение общественной безопасности: "Общественная безопасность Российской Федерации - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, предприятий, организаций, учреждений от общественно опасных деяний, социальных конфликтов, чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными катастрофами, авариями, пожарами."2.
Как видим, по своему смысловому содержанию, точки зрения отечественных и западноевропейских юристов на понятие "общественная безопасность" довольно близки.
Правовую основу деятельности полиции по обеспечению общественной безопасности во Франции составляют: Конституция страны, органические и иные законы, касающиеся организации деятельности и служебных полномочий сотрудников правоохранительных органов, уголовный (УК), уголовно-процессуальный (УПК) и иные кодексы, правительственные Декреты, а также ведомственные нормативные акты министров внутренних дел и юстиции, приказы Генерального Директора Национальной полиции.
С октября 1981 года во Франции отменена смертная казнь. Вместе с тем был принят целый ряд правовых актов, направленных на усиление борьбы с наиболее опасными правонарушениями: 1981г. - Закон "Безопасность и свобода", 1986г. - Закон "О борьбе с терроризмом", в июле 1992 года принят новый Уголовный Кодекс, в 1998 г. в него и в УПК внесены серьезные изменения, существенно расширившие полномочия полиции в борьбе с насильственными преступлениями.1
Впервые в истории Франции в УК 1992 года (в 1998 году, с учетом судебной практики в него внесены серьезные изменения ужесточающие уголовную ответственность за тяжкие преступления) предусмотрена возможность привлечения к уголовной ответственности юридических лиц и перечислены применяемые к ним санкции.
Деятельность национальной полиции Франции по обеспечению общественной безопасности в стране осуществляется на всей территории государства за исключением сельской местности и городов с населением менее 10000 человек. Эта территория составляет исключительную компетенцию Национальной жандармерии (НЖ) Франции. Таков общий принцип организации правоохранительной деятельности НП и НЖ в стране. Однако в определенных случаях (совершение тяжкого преступления, требующего квалифицированных специалистов для расследования) НП оказывает помощь НЖ в расследовании и в любом случае немедленно получает информацию о его совершении.
Основы организации деятельности Национальной полиции и ее отраслевых служб по обеспечению общественной безопасности во Франции
Министерство внутренних дел занимает особое место в системе органов исполнительной власти Французской Республики. Оно несет ответственность за всю систему управления на национальной территории, решает крупные внутриполитические, административные и социальные проблемы: от имени правительства МВД выдает специальные разрешения на легализацию деятельности партий, профессиональных и политических организаций и объединений; организует и финансирует все основные мероприятия по проведению референдумов и выборов на всех уровнях в стране; определяет границы избирательных участков, их оборудование и порядок работы; разрабатывает и осуществляет мероприятия по гражданской обороне; обеспечивает гарантии осуществления гражданами их прав и свобод, закрепленных в Конституции, правопорядок и исполнение законов в стране, борьбу с преступностью и шпионажем.
Именно поэтому министр внутренних дел является важнейшим должностным лицом в правительстве Франции после Премьер-министра. Ему непосредственно подчиняются три генеральных дирекции, четыре дирекции и службы кабинета министра, а также региональные префекты и комиссары Республики департаментов - представители правительства в регионах и департаментах страны. Одной из важнейших областей деятельности министра внутренних дел является руководство полицией Франции. Именно министр внутренних дел несет «...политическую ответственность за состояние общественной безопасности в стране» .
Организационная структура НП отражает государственное устройство и административное деление Франции как на национальном, так и на региональном уровнях. Именно Генеральная дирекция НП отвечает в системе МВД Франции за реализацию полицейских функций, возложенных законодательством страны на МВД. Возглавляет Гендирекцию НП (ГДНП) Генеральный директор, подчиняющийся через государственного секретаря по вопросам общественной безопасности (эта должность создана в 1981 г. с учетом испанского опыта - в Испании Председатель Комитета сил и корпусов безопасности имеет ранг госсекретаря и руководит деятельностью полиции и гражданской гвардии)1 Министру внутренних дел страны.
Гендиректор НП является начальником всей французской полиции и в этом качестве ответственен за деятельность всех ее служб. В его распоряжении находится весь личный состав и средства материально-технического обеспечения деятельности НП.
Необходимо отметить, что во Франции огромное внимание придается совершенствованию структуры полицейских органов и служб. На протяжении 20 лет - с 1966 по 1986 г.г. проходило непрерывное реформирование полицейского аппарата страны, совершенствовалась организация его полицейских служб. Подробнейшим образом этапность процесса реформирования НП Франции в эти годы освещена в монографии Т.П.Андреященко, и мы полностью разделяем нижеприведенное мнение этой ученой по данному вопросу: «Неослабевающее внимание правительства Франции к полиции страны, особенно к ее организационному построению, свидетельствует о том, что правящие круги придают полиции, ее деятельности важное значение и именно поэтому стремятся усовершенствовать полицейский аппарат, как составную часть государственного аппарата, который, в конечном счете, призван осуществлять управление в интересах сохранения и укрепления существующего общественного порядка.» .
От себя добавим, что в результате реформ французам удалось найти оптимальный на сегодняшний день вариант организации полицейских служб, отвечающий требованиям эффективности и экономичности.
Существующая в настоящее время структура МВД и ГДНП Франции определена Декретом № 86-1216 от 28 ноября 1986 года и представлена на схеме № З.2
Органом управления, подчиняющимся только Гендиректору НП и помогающим только ему в принятии решений является Кабинет Генерального Директора. В состав Кабинета входят по должности Директора дирекций НП, а также сотрудники полиции, назначенные дискреционным решением Генерального Директора.
Кабинет помогает Гендиректору НП руководить всеми подразделениями и службами полиции Франции. Для успешной реализации этой задачи в распоряжении Кабинета имеются четыре службы: служба безопасности МВД; департамент по вопросам предупредительных мер; группа по борьбе с терроризмом (эта группа состоит из подразделения поиска, оказания помощи, вторжения и устрашения и подразделения координации действий по борьбе с терроризмом), центральная автослужба.
Непосредственно на Гендиректора НП замыкаются три административные дирекции центрального управления: Дирекция центральной администрации, Дирекция материально-технического обеспечения полиции, Дирекция личного состава и подготовки служащих полиции. Оперативную деятельность осуществляют активные дирекции и службы французской полиции - они также подчиняются непосредственно Гендиректору НП.
Ведомственный контроль в полиции Франции осуществляет Генеральная инспекция НП. Ее возглавляет Директор - лицо непосредственно подчиненное Гендиректору НП.
Генеральная инспекция НП является органом Управления Гендиректора НП, при помощи которого он осуществляет контроль за соблюдением сотрудниками полиции законности при выполнении ими служебных обязанностей.
Непосредственно оперативную деятельность осуществляют следующие дирекции и службы французской полиции: Центральная дирекция судебной (уголовной) полиции; Центральная дирекция городской полиции; Центральная дирекция общего осведомления и азартных игр; Дирекция надзора за территорией; Центральная служба корпуса республиканской безопасности; Центральная служба воздушной полиции и охраны границ; Служба международного технического сотрудничества полиции; Служба официальных визитов и обеспечения безопасности высших должностных лиц.
Центральная дирекция судебной (уголовной) полиции Центральная дирекция судебной полиции ЦЦСП (см. схему №4) создана в 1907 году. В настоящее время уголовная полиция Франции организационно состоит из Центральной дирекции и 19 региональных управлений, (они дислоцируются в г.г. Париже, Аяччо, Анже, Бордо, Клермон-Ферране, Дижоне, Лилле, Лиможе, Лионе, Монпелье, Марселе, Нансе, Орлеане, Пуант-а-Питр, Реймсе, Руане, Страсбурге, Тулузе, Версале).
В непосредственном подчинении Директора ЦДСП находятся: штабное подразделение, отделение исследований и общей документации, группа связи с жандармерией, отделение международных связей (оно же является национальным центральным бюро Интерпола Франции - функции этого подразделения определены Декретом № 75-431 от 26 мая 1975 года), бюро руководства и контроля за личным составом и материально-техническим обеспечением судебной полиции.
Уголовный розыск на территории Франции осуществляют три под-дирекции, которые входят в состав ЦДСП: поддирекция обеспечения технической и научной информацей судебной полиции; поддирекция по уголовным делам; поддирекция по экономическим и финансовым преступлениям.
Основы организации деятельности Национальной жандармерии и ее отраслевых служб по обеспечению общественной безопасности во Франции
Организационная структура Национальной жандармерии (НЖ) отражает государственное устройство и административное деление Франции как на национальном, так и региональном уровнях (см. схему № 6).
Как уже упоминшюсь, во Франции исключительную компетенцию жандармерии составляют населенные пункты с численностью населения не свыше 10000 человек. На этой территории, составляющей 2/3 всей территории страны, проживает около 20 млн. жителей, что составляет 1/3 населения страны.
Компетенция НЖ распространяется и на крупные города Франции, но там основную нагрузку по борьбе с преступностью несет НП. Впрочем, у населения страны всегда есть выбор: обращаться в полицейский комиссариат или жандармерскую бригаду - только прокурор Республики решает, какая из полицейских организаций будет проводить расследование уголовного правонарушения.
В целях организации более тесного взаимодействия, очень часто, подразделения НП и НЖ размещены в городах в одном здании. Кроме повышения эффективности деятельности обеих правоохранительных институтов это позволяет экономить значительные средства (французы умеют считать деньги), а также объясняет, на наш взгляд, тот факт, что во Франции практически отсутствует сокрытие преступлений от учета.
В масштабе страны НЖ является составной частью вооруженных сил и входит в состав Министерства национальной обороны на правах главка -Генеральной Дирекции НЖ и военной юстиции. Возглавляет НЖ Генеральный Директор - гражданское лицо. Он является прямым начальником НЖ, только ему и Министру обороны подчиняется специальная группа безопасности НЖ, антитеррористическая группа и командующие округами НЖ.
Заместителями и помощниками Генерального Директора Национальной жандармерии являются жандармские генералы - профессиональные военные. Заместитель выполняет обязанности Генерального Директора в случае его отсутствия, а помощник является Генеральным инспектором Национальной жандармерии. Он возглавляет генеральную инспекцию Национальной жандармерии и осуществляет непосредственную координацию деятельности Национальной жандармерии с министерством обороны и Национальной полицией страны. Кроме того, он инспектирует деятельность соединений, частей и подразделений НЖ на всей территории Франции, а также подготовку кадров в специализированных учебных заведениях.
В непосредственном подчинении Генерального инспектора Национальной жандармерии находятся административная и технические службы, а также все учебные заведения НЖ.
Административная служба включает в себя: 1 .Национальный центр дорожной информации в г. Рони, главной задачей которого является координация автодвижения на дорогах. Центр собирает, анализирует, обобщает и распространяет значительное количество информации о погодных условиях, загруженности дорог и т.п. Центр функционирует круглосуточно и обслуживается жандармами, полицейскими и гражданским персоналом Министерства транспорта. 2. Судебную техническую службу Национальной жандармерии в г. Рони. Она располагает электронной картотекой на преступников. Это электронный информационный центр Национальной жандармерии Франции (система учетов Национальной жандармерии "Judex"). 3.Центральную фотолабораторию, обрабатывающую ежегодно миллионы фотоснимков. Техническая служба включает мастерские по обслуживанию самолетов и вертолетов, а также цеха по ремонту автомобилей Национальной жандармерии. По своему составу НЖ Франции подразделяется на: 1. Департаментскую или территориальную жандармерию, иногда можно встретить в литературе название "полевой жандармерии". 2. Мобильную жандармерию. 3. Республиканскую гвардию. 4. Специальные части жандармерии: . дорожные подразделения; морскую жандармерию; . горные подразделения Национальной жандармерии; воздушную жандармерию; . жандармерию воздушного транспорта; . жандармерию вооружений; . заморскую жандармерию; вспомогательную жандармерию.
Так как вся территория Франции разделена на 6 военных округов, то в каждом военном округе имеется окружное командование НЖ, которое осуществляет управление всеми жандармскими частями и подразделениями в пределах округа. Округ возглавляет жандармский генерал. Его органом управления является штаб. Командование округов дислоцируется в крупных городах: Париже, Лионе, Марселе и т.д.
Окружному командованию подчиняется вся Мобильная и Департаментская жандармерия, а также части Специальной жандармерии в пределах зоны обороны. Командующие округов НЖ подчинены Генеральному директору Национальной жандармерии и его заместителю.
Округ НЖ является войсковым объединением, организационно состоит из 3-4 легионов. Всего во Франции 22 легиона НЖ. (Вся территория страны разделена на 22 экономических района (региона), в каждый из которых входят несколько департаментов. С 1979 года в каждом регионе дислоцируется один легион.) Легион - жандармское соединение во главе с бригадным генералом жандармерии. С помощью небольшого штаба он осуществляет командование всей Департаментской и Мобильной жандармерией, а также специальными частями НЖ в пределах района. Организационно, в зависимости от количества департаментов (99), легион состоит из 3-5 жандармских групп (см. схему 6).
Департаментская жандармерия (ДЖ) - несет основную нагрузку в борьбе с преступностью. Общая численность личного состава, проходящего службу в департаментской жандармерии, около 53 000 человек. Ее основным организационным звеном является группа - жандармская часть, которая располагается в каждом департаменте Франции. В настоящее время в ДЖ имеется 99 групп. Командует группой старший офицер жандармерии в звании полковника. Штаб группы дислоцируется в административном центре департамента. По всем вопросам обеспечения общественной безопасности командир группы взаимодействует с "комиссаром республики" и представителем вооруженных сил в департаменте.
