Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Обращения граждан — институт административного права 14
1. Обращения граждан: понятие, сущность и значение 14
2. Структура института обращений граждан: материальные и процедурные элементы 37
3. Нормативная основа института обращений граждан 69
4. История развития института обращений граждан 91
ГЛАВА 2. Содержание и значение административных процедур в структуре правового института обращений граждан 108
1. Формирование теории административного процесса 108
2. Административная процедура: понятие и содержание 122
3. Роль и значение административных процедур в системе института обращений граждан 139
ГЛАВА 3. Административные процедуры как способ обеспечения режима законности при рассмотрении обращений граждан 154
1. Административные процедуры в системе способов обеспечения режима законности 154
2. Качество административных процедур и эффективность их реализации в системе института обращений граждан 174
3. Проблемы правового регулирования административных процедур в системе института обращений граждан 189
Заключение 205
Нормативные акты 210
Специальная литература 225
- Обращения граждан: понятие, сущность и значение
- Структура института обращений граждан: материальные и процедурные элементы
- Формирование теории административного процесса
- Административные процедуры в системе способов обеспечения режима законности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обращения граждан являются формой непосредственного управления делами государства и одним из способов контроля над публичным управлением, осуществляемым государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами. Право граждан на обращение закрепляет ст. 33 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» . Действующее законодательство, устанавливающее порядок рассмотрения обращений граждан, несмотря на предпринятые в последнее время законодателем шаги по более детальной правовой регламентации соответствующих правоотношений, не представляет собой стройной системы правовых норм, которые бы всесторонне, комплексно и полно включали бы в свое содержание административно-процедурные элементы.
Важнейшим нормативным правовым актом, регулирующим в настоящее время порядок рассмотрения обращений граждан, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» . Однако он вскоре, по истечении 180 дней после дня официального опубликования Федерального закона от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»3, утратит юридическую силу, т.е. со дня вступления указанного закона в силу. В той или иной мере процедура реализации конституционного права граждан на обращение регламентируется также многи-
1 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. с изм., внесён. Указами Президента РФ от
9 сентября 1996 г. № 20, от 10 февраля 1996 № 173, от 9 июня -2001 № 679, от 25 июля 2003 № 84, Феде
ральным конституционным законом от 25 марта 2004 № 1-ФКЗ // Рос. газ. 1993.25 дек.; Собр. законодатель
ства Рос. Федерации. 1996. № 3. Ст. 152, № 7. Ст. 676; 2001. № 24. Ст. 2421; 2003. № 30. Ст. 3051; 2004. №
13. Ст. 1110. Далее - Конституция РФ.
2 О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан: Указ Президиума ВС СССР от 12 ап
реля 1968 г. № 2534-VII с изм. от 4 марта 1980 г.; 8 февр. 1988 г. // Ведомости. 1968. № 17. Ст. 144; 1980.
№11. Ст. 192; 1988. №6. Ст. 94. Далее-Указ 1968 г.
3 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-
ФЗ // Рос. газ. 2006. 5 мая. Далее - Закон № 59-ФЗ.
4 ми федеральными нормативными правовыми актами и законами субъектов Российской Федерации. Вплоть до последнего времени отсутствие федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан отчасти компенсировалось региональными законами субъектов Российской Федерации об обращениях граждан, принятыми в большинстве субъектов Российской Федерации.
Уровень современного нормативно-правового регулирования производства по обращениям граждан в Российской Федерации в полной мере не соответствует стандартам правового государства. Принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирующего правоотношения, связанные с реализацией гражданином права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, в определенной мере ликвидировало накопившиеся за десятилетия проблемы и противоречия нормативно-правового регулирования этих отношений. Однако отсутствие в новом законодательном акте важнейших положений, устанавливающих принципы рассмотрения обращений граждан и принципы соответствующих административных процедур, позволяет говорить о некоторых не решенных законодателем проблемах и противоречиях административно-процедурного характера. В нормативных правовых актах, принятых федеральными органами исполнительной власти, в законах субъектов Российской Федерации, регламентирующих порядок осуществления права граждан на обращение, нет единства в понимании субъекта данного права, адресатов обращений, а также их видов. В них также не фиксируются принципиальные административно-процедурные характеристики института обращений граждан; они устанавливают различные сроки рассмотрения обращений граждан, содержат неясные и коллизионные положения.
Большую роль института обращений граждан в системе публичного управления подчёркивает устойчивая тенденция роста числа обращений. Так, если в 1999 году в федеральные и региональные органы государственной власти, а также в Администрацию Президента Российской Федерации посту-
5 пило 1,2 миллиона обращений, то в 2001 году их стало 2,1 миллиона, а с 2003 года этот объём не опускается ниже 2,6 миллиона. Более того, по оценочным данным ежегодно число обращений в органы местного самоуправления превышает 10 миллионов. О существенных пробелах нормативного регулирования производства по обращениям граждан говорит удельный вес повторных обращений.
Таким образом, недостатки нормативно-правового регулирования отношений по рассмотрению обращений граждан, значительное количество ежегодно направляемых в государственные органы и органы местного самоуправления обращений, возникающие сложности при реализации права граждан на обращение, несоблюдение должностными лицами порядка рассмотрения обращений обусловливают актуальность избранной темы диссертации и теоретико-прикладную значимость исследования.
Научная база исследования. Освещение административно-процедурных аспектов обращений граждан обусловило необходимость изучения и анализа научных работ и публикаций, посвященных исследованию вопросов реализации права граждан на обращение и формирования института административных процедур.
Комплексный подход к исследованию производства по обращениям граждан предопределил потребность в детальном анализе отдельных положений фундаментальных научных трудов учёных, разрабатывающих проблемы общей теории права, а также специалистов, представляющих отраслевую юридическую науку. При написании диссертации использовались работы таких известных учёных, как: С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.В. Глущенко, М.В. Карасёва, В.Н. Кудрявцев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, В.Н. Протасов, Л.С. Явич, О.В. Яковенко.
Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, были сделаны с опорой на положения научных трудов видных учёных-административистов, таких как: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, А.П. Алёхин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, СВ. Васильева,
В. Гаршин, Н.И. Глазунова, В.В. Денисенко, Ю.А. Дмитриев, Е.В. Додин, А.И. Елистратов, А.Б. Зеленцов, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, И.М. Лазарев, В.В. Мальков, В.М. Манохин, С.Н. Махина, М.В. Никифоров, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, В.Н. Ремнёв, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, М.Б. Смоленский, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, СВ. Тихомиров, Ю.А. Тихомиров, А.И. Третьяков, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, B.C. Четвериков, К. Экштайн.
Нормативно-правовую основу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, регулирующее правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливающее порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. В работе анализируется специальное законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующее общий порядок рассмотрения обращений граждан.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся при осуществлении должностными лицами производства по обращениям граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, а также их сложно-структурированное содержание, особенности, отражающие реалии современного развития публичного управления в Российской Федерации, механизм обеспечения законности в области административного нормотворчества и правоприменения, соблюдения и защиты прав и свобод граждан.
Предмет исследования составляют: административно-процедурные аспекты реализации права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления; структура и значение института обращений граждан, его роль в системе публичного управления; основные проблемы правового регулирования реализации права граждан на обращение; науч-
7 но-теоретическая база и нормативно-практическая основа функционирования производства по обращениям граждан.
Методологическую основу диссертации составляет совокупность методов научного познания, использованных в процессе проведения исследования. В качестве основных методов можно выделить: исторический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, системно-структурный, метод правового моделирования. В диссертации использовался и ряд других методов, широко применяемых в юридической науке.
Эмпирическую базу исследования составили информационно-аналитические акты Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, Приёмной Аппарата Государственной Думы Российской Федерации, Приёмной Аппарата Совета Федерации Российской Федерации, Отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации. В работе анализировались также отчёты структурных подразделений по работе с обращениями граждан федеральных и региональных государственных органов, а также органов местного самоуправления.
Целью исследования является создание концепции нормативно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся при реализации гражданином права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и в процессе рассмотрения обращений граждан должностными лицами.
Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:
определение сущности и значения института обращений граждан, проведение типологии обращений граждан;
изучение структуры института обращений граждан, установление его материальных и процедурных элементов;
исследование нормативно-правовой базы осуществления производства по обращениям граждан в государственных органах и органах местного самоуправления;
анализ становления и развития права граждан на обращение в России;
изучение теории формирования административного процесса, определение понятия административной процедуры, выявление соотношения административного процесса и административной процедуры;
определение роли и значения административных процедур в системе института обращений граждан;
исследование основных проблем административно-процедурного регулирования института обращений граждан и путей их разрешения;
разработка основных направлений повышения качества и увеличения эффективности законодательства, регулирующего отношения в сфере обращений граждан в органы публичного управления.
Научная новизна исследования заключается в том, что порядок реализации права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений должностными лицами анализируется с помощью теоретического потенциала, содержащегося в институте административных процедур. Диссертация является одним из первых исследований, направленных на изучение особенностей административных процедур в системе отдельного правового института. Новизна проведённого исследования обеспечивалась изучением современного опыта и практики работы с обращениями граждан.
Подобный подход позволил сформулировать и вынести на защиту ряд новых или имеющих элементы новизны теоретических положений и выводов:
1) обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления как важный институт легитимации публичной власти и контроля законности её осуществления нуждается в подробной законодательной регламентации административно-процедурных общих положений и особенностей порядка рассмотрения обращений с целью достижения универсализации понятийного аппарата в соответствующей сфере административно-
9 правовых отношений и дифференциации процедур рассмотрения отдельных видов обращений;
административная процедура как законодательно установленный порядок осуществления компетенции органов публичной власти и полномочий должностных лиц по рассмотрению обращений граждан на основе демократических принципов позволяет не только сформировать цельную концепцию административно-процедурных отношений, складывающихся в государственных органах и органах местного самоуправления, но и создать условия для решения задачи по улучшению государственного и местного управления, установлению и обеспечению режима законности осуществления управленческих действий или преодолению бездействия должностных лиц; с теоретической точки зрения, разработка административно-процедурного аспекта института обращений граждан позволяет обосновать новое понимание теории административного процесса и его структуры;
в «рамочном» федеральном законе, регулирующем отношения, связанные с реализацией гражданином права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, в целях унификации понятийного аппарата института обращений необходимо предусмотреть в качестве особых видов обращений ходатайство и петицию.
Ходатайство - обращение в государственный орган или орган местного самоуправления, не предусматривающий обязанность государственного органа или органа местного самоуправления удовлетворить заявленные требования. Отказ в удовлетворении ходатайства не может быть обжалован. Повторная подача ходатайства допускается по истечении года со дня отказа в удовлетворении предыдущего ходатайства. Указанная характеристика делает ходатайство особым правовым инструментом, способным содействовать обеспечению эффективности публичного управления и режима законности осуществляемых управленческих действий.
Петиция - коллективное обращение граждан Российской Федерации в законодательный орган Российской Федерации, субъекта Российской Феде-
рации, муниципального образования с инициативой принятия, изменения или отмены федерального (конституционного) закона, закона субъекта Российской Федерации, нормативно-правового акта, действующего в муниципальном образовании. Процедура реализации права петиции должна устанавливаться специальным федеральным или региональным законом, а также муниципальными нормативными правовыми актами.
Предложенные определения ходатайства и петиции позволяют отграничить указанные виды обращений от заявления и коллективного предложения соответственно;
4) дебюрократизация и ликвидация административных барьеров во
взаимоотношениях населения и органов публичной власти как задачи прово
димой в России административной реформы в аспекте производства по об
ращениям граждан могут быть решены посредством установления следую
щих положений:
прямого законодательного запрета на право органов публичной власти и их должностных лиц оставлять без рассмотрения повторные обращения, так как указанное право отчасти провоцирует рост формальных ответов, делая должностных лиц, государственных или муниципальных служащих неуязвимыми для применения к ним юридической ответственности;
определение анонимного обращения должно основываться на принципе отсутствия сведений, по которым можно установить личность заявителя. Фиксирование в законе перечня личных данных, которые необходимо указать при подаче обращения, предполагает возможность формального подхода к определению обращения как анонимного;
5) решение задачи административной реформы по обеспечению про
зрачности исполнительной власти и гласности в сфере производства по об
ращениям граждан возможно путём законодательного установления обязан
ности органов государственной власти и местного самоуправления регулярно
публиковать аналитические обзоры и отчёты, содержащие:
статистические данные по поступившим обращениям (общее количество обращений, число обращений каждого вида, количество повторных и коллективных обращений);
конкретные предложения, рекомендации, меры, принятые к устранению причин и условий, порождающих нарушения прав граждан, вызывающих поступление повторных заявлений и жалоб, а также результаты предыдущих мер и решений;
факты нарушения должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан; примененные к лицам, нарушающим порядок рассмотрения обращений граждан, меры правовой ответственности.
организационной гарантией эффективности производства по обращениям граждан является выделение в структуре государственных органов и органов местного самоуправления подразделений по работе с обращениями граждан. Осуществление деятельности указанных структурных подразделений должно строиться с применением автоматизированных систем по учёту и контролю обращений, что облегчает производство по обращениям и делает реальным составление консолидированных отчётов по обращениям граждан;
совершенствование правового института обращений граждан и повышение его социальной значимости целесообразно осуществлять путем внесения изменений в порядок рассмотрения коллективных обращений. В диссертации обосновывается предложение о необходимости опубликования в средствах массовой информации ответов должностных лиц на обращения, направленные в орган государственной власти или орган местного самоуправления определённым количеством лиц по одному и тому же вопросу, который имеет ярко выраженный публичный интерес или характеризуется общественной значимостью;
предлагается сократить общий срок рассмотрения обращений граждан; для принятия такого решения необходимо повысить качество организации работы структурного подразделения органов публичной власти по рабо-
12 те с обращениями граждан, в полном объеме использовать содержащиеся в административных процедурах правовые средства, а также современные автоматизированные системы по учёту обращений граждан и контролю за работой с ними;
9) юридической гарантией и условием эффективного функционирования производства по обращениям граждан является разработанная и нормативно закреплённая система мер юридической ответственности должностных лиц за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. Одним из принципов построения и функционирования указанной системы является принцип ответственности за организацию приёма и рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные в ходе исследования выводы, обоснованные предложения и рекомендации могут служить основой для проведения новых исследований в области административного права, административного процесса, а также административных процедур, содержащихся в структуре института обращений граждан.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования содержащихся в диссертации предложений и рекомендаций при разработке нормативно-правовых актов, улучшении практической деятельности по рассмотрению обращений граждан. Основные положения научного труда могут найти применение в учебном процессе, при подготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в сборниках научных трудов юридического факультета ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры административного, муниципального и финансового права ГОУ ВПО «Воронежский государственный
13 университет». Результаты исследования докладывались на Всероссийских научно-практических конференциях.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трёх глав, включающих десять параграфов, заключения, перечня нормативных правовых актов и списка специальной литературы.
Обращения граждан: понятие, сущность и значение
Обращения граждан в публичные органы управления - неотъемлемый элемент правового статуса гражданина любого развитого демократического правового государства. Актуальность научно-теоретического исследования института обращений граждан в настоящее время достаточно очевидна и неоспорима. Однако инертность федерального законодателя по данному вопросу заставляла, с одной стороны, рассматривать принятие федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» в качестве одного из приоритетных направлений законодательной деятельность. С другой стороны, такое положение не позволяло широкой аудитории учёных-юристов сконцентрировать внимание, сделать предметом научной дискуссии содержание и детальную структуру института обращений граждан.
Конституционному праву граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления отведено особое место в системе административного права. Аналитический подход к теоретическим положениям науки административного права, определяющим понятие права граждан на обращение, позволяет установить его правовое своеобразие и «много-ликость», обусловленную тесной взаимосвязью с другими элементами системы субъективных публичных прав. Другими словами, результаты анализа дают возможность выделить и рассмотреть несколько форматов юридической экзистенции права граждан на обращение.
Однако прежде чем перейти к констатации выявленных аспектов права граждан на обращение, отметим, что именно ст. 33 Конституции РФ устанав-ливаеті что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
На первый план при раскрытии понятия права граждан на обращение выдвигается его тесная взаимосвязь с правом граждан России на участие в управлении делами государства, закреплённом в ст. 32 Конституции РФ. Указанное взаимодействие проявляется прежде всего в том, что право обращения граждан в публичные органы управления представляет собой один из аспектов непосредственного участия граждан в управлении делами государства. «Это право (обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления - А.Н.) даёт возможность отдельному гражданину или коллективу граждан влиять на принимаемые решения властных органов, т.е. участвовать в управлении делами государства, поскольку содержание такого обращения может носить не частный, а общественно-политический характер»1. В этой связи следует заключить, что право граждан на обращение допустимо рассматривать в общественно-политическом или управленческом формате.
Не требуется особых умозаключений для доказательства взаимопроникающего характера соотношения, с одной стороны, права граждан на обращения, с другой - положений ст. 45, 46 Конституции РФ. Пункт 2 ст. 45 гласит, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом. В свою очередь, ст. 46 Конституции РФ закрепляет право судебного обжалования решений и действий (или бездействий) органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц. «Граждане должны иметь надлежащие средства для подачи жалоб и апелляций, обладая при этом надёжной защитой против возможных репрессий. ... Есть два основных способа давления со стороны общественного мнения: коллективные петиции граждан, содержащие общий обзор недостатков управленческих структур, и конкретные жалобы отдельных лиц против зло-употреблений, которым они подверглись со стороны властей» . В приведённой цитате американской исследовательницы С. Роуз-Аккерман ясно про слеживается взаимосвязь обращений граждан со способами защиты их прав и обязанностей.
Фактически является общепризнанным, что «право на обращение выступает одним из действенных способов защиты прав граждан и средством предотвращения их нарушений»1. Кроме того, отметим, что в этом ракурсе право на обращение выступает также в качестве элемента системы гражданского контроля за публичной властью.
Таким образом, вполне обоснованно можно говорить о правозащитной функции института обращений граждан, о правоохранительном аспекте права граждан на обращение.
Помимо указанных общественно-политического и правозащитного аспектов права на обращение, можно говорить также о его «информационном» формате. Так, В.Д. Сорокин отграничивает производство по предложениям и заявлениям граждан от производства по административно-правовым жалобам и спорам. При этом учёный указывает, что первое выделенное производство связано «в известном смысле ... с реализацией конституционного права «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом», за исключением сведений составляющих государственную тайну (ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Феде-рации)» . Думается, что информационный аспект права граждан на обращение допустимо рассматривать с двух сторон. Во-первых, обращение граждан в государственные органы и органы местного самоуправления совершенно справедливо можно оценить как законный способ получения информации. Во-вторых, «следует отметить, что это право (на обращение - А.Н.) предполагает и право на получение официального ответа на своё обращение»3, в котором в случае отказа в удовлетворении требований, заявленных в обращении, должна содержатся информация о причинах такого отказа (со ссылкой на положения закона) и сведения, необходимые для обжалования принятого решения.
Структура института обращений граждан: материальные и процедурные элементы
Тщательный анализ института обращений граждан заставляет остановиться на исследовании его структуры. Структура правового института — вопрос общей теории права, поэтому прежде чем перейти к исследованию структуры института обращений граждан, необходимо обозначить ряд общетеоретических положений, касающихся самого понятия и предпосылок формирования правового института.
Так, С.С. Алексеев отмечает, что правовой институт представляет собой первичную правовую общность. Причём природа и особенности правового института могут быть правильно поняты в том случае, если исходить из того, что это — такая общность норм предписаний, которая, в свою очередь, является элементом следующего, главного подразделения - отрасли права1. По этому поводу B.C. Якушев также пишет, что «правовой институт - первичное, самостоятельное структурное подразделение отрасли, первая и наиболее важная ступень в формировании отрасли, где правовые нормы группируются не случайно, а по их юридическому содержанию, обусловленному содержанием конкретных общественных отношений» . В.М. Сырых выделяет три признака, которые выступают юридическим критерием обособления той или иной совокупности норм в конкретный правовой институт:
1) юридическое единство правовых норм, которое выражается в общих положениях, правовых принципах или совокупности используемых правовых понятий, единстве правового режима регулируемых отношений либо иным способом;
2) полнота регулирования определённой совокупности общественных отношений. Правовой институт включает в себя различные виды правовых норм. Вследствие этого каждый правовой институт является уникальным, выполняет только ему присущие функции и не дублируется другими структурными компонентами системы права;
3) обособление правовых норм, образующих правовой институт, в главах, разделах частях и иных структурных единицах законов, других нормативно-правовых актах. Логическая последовательность и совершенство закона предполагают такую дифференциацию его содержания, которая определяется качественной обособленностью той или иной совокупности норм1.
Отсюда возникновение и формирование правового института как структурного элемента системы права обуславливается рядом обстоятельств. Во-первых, можно выделить объективную предпосылку становления правового института. Её выделение связано с тем, что право является сложным социальным феноменом. Благодаря своей масштабности и качественной неоднородности, обусловленной методом воздействия на общественные отношения являющиеся предметом его регулирования, право представляет собой систему нормативных предписаний, а та, в свбю очередь, предполагает наличие структуры права. Поэтому право, не имеющее внутренней структуры, немыслимо; оно просто объективно предполагает существование нескольких уровней, требует наличия целого ряда взаимосвязанных элементов, из которых и складывается система права. Последнюю, в свою очередь, принято определять как «исторически сложившуюся, объективно существующую внутреннюю структуру права»2. Другими словами, невозможно представить право без его устойчивых и прочных структурных элементов. Одним из таких дробных структурных элементов и выступает правовой институт.
Кроме того, объективная посылка складывания структурных элементов права состоит в особенностях процесса нормотворчества, который является постоянным и постепенным. В поле зрения нормотворцев не могут одновременно находиться все общественные отношения, нуждающиеся в правовой упорядоченности или совершенствовании правовых предписаний. Правовая регламентация протекает, как правило, институционально, т.е. правовое опосредование касается относительно обособленной группы общественных отношений, обладающей чертами целостности. Закреплённые правом такие отношения, как правило, и представляют собой правовой институт. Поэтому нормотворчество можно также рассматривать в качестве объективной причины существования правового института.
В свою очередь С.С. Алексеев указывает на материальную причину становления правового института. По его мнению «материальной предпосылкой для формирования правового института является наличие такой разновидности общественных отношений или такого участка ряда разновидностей, которые бы объективно требовали обособленного регулирования комплексом нормативных предписаний»1. Из сказанного вытекает следующее. Основной задачей правового института является относительно полное и обособленное упорядочение отдельного участка общественных отношений. Это означает, что правовой институт должен содержать в себе необходимый набор юридических норм, которые способны охватить все существенные аспекты регулируемого блока отношений.
Правовой институт, являясь, таким образом, элементом системы права, нуждается в собственной внутренней организации, т.е. структуре. При этом структура конкретного правового института предопределяется характером самих общественных отношений, выступающих в качестве его предмета регулирования, и характером метода их регулирования. Отсюда правовой институт есть, в известной мере, совокупность качественно не однородных нормативных предписаний, своеобразие которых предопределено необходимостью регулирования разнообразных аспектов отдельного вида общественных отношений.
Формирование теории административного процесса
Административный процесс на сегодняшний день, к сожалению, только теоретическая реальность. Административный процесс как правовая отрасль представляет собой всего лишь концепцию развития российского законодательства, а точнее одно из её направлений. Исключительно «теоретический статус» административного процесса не позволяет остыть научной дискуссии по вопросу о его понятии и содержании. До сих пор не потерял своей актуальности спор сторонников «узкого» и «широкого» подходов к пониманию административного процесса, который в принципе может быть разрешён только законодателем.
История развития вопросов теории административного процесса, безусловно, предопределена историей развития самой науки административного права. Так, решающим моментом в этом отношении явилось восстановление с 1938 г. в университетах преподавания науки административного права. Зрелость научной мысли и общественных отношений сделали возможным постановку проблемы о понятии и содержании административного процесса уже в 40-е гг. прошлого столетия. Так, С. С. Студеникин указывал в это время, что «исполнительно-распорядительная деятельность (государственных органов - А.Н.) осуществляется на основе определённых процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс». Однако активное научное обсуждение стало возможным только в начале 1960-х гг.
Следует отметить, что несмотря на казалось бы классический подход к исследованию административного процесса, предполагающий его понима ниє в «широком» и «узком» смыслах, их содержание у различных учёных далеко не однозначно. Так, представляет интерес в этом отношении позиция Г.И. Петрова, по мнению которого «административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции».
А. Е. Лунев полагает, что «административный процесс всегда имеет место там, где применяются нормы материального административного права, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных орга-нов» . Соглашаясь с А. Е. Луневым, Ц. А. Ямпольская рассматривает административный процесс как «порядок правильного, основанного на нормах права, разрешения государственными органами всех индивидуальных дел, возникающих в области исполнительной и распорядительной деятельности, независимо от того, между какими субъектами права эти дела ведутся» . Учитывая разграничение узкого и широкого подхода к пониманию административного процесса, предложенное Г. И. Петровым, Ц. А. Ямпольскую следует признать сторонником узкого подхода, несмотря на то, что она, равно как и А. Е. Лунев, очевидно, придерживается широкого.
Анализ указанной ситуации (относительной теоретической неопределённости) позволил Е. В. Додину свести множество мнений, касающихся содержания административного процесса, абстрагируясь при этом от «частностей и деталей суждений,... к трём группам:
а) суждения ... о том, что процесс представляет собой совокупность определённых процессуальных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность;
б) суждения ... о том, что административный процесс есть порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления;
в) суждение ... о том, что административный процесс есть регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»1.
Такое разнообразие взглядов явилось в принципе возможным потому, что проблема административного процесса ещё не была обстоятельно исследована в советской юридической литературе. «Научные работники - админи-стративисты ... вообще не уделяли ей должного внимания, и вопросы административного процесса рассматривались лишь в связи с другими вопросами теории административного права»2.
Собственно исправить указанное положение и была призвана монография Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», явившаяся первой комплексной научной работой, обстоятельно исследовавшей вопросы административного процесса. Данное исследование стало вехой науки российского административного права, поскольку впервые широко и глубоко была проанализирована теория административного процесса. Рассматривая административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»3, Н. Г. Салищева создала модель административного процесса, понимаемого в узком смысле. В целом автор, по сути, предложила концепцию развития советского административно-процессуального законодательства. Однако практически сразу работа Н. Г. Салищевой была подвергнута критике рядом учёных
Административные процедуры в системе способов обеспечения режима законности
Законность — имманентный принцип права. В нём состоит основной смысл, суть права. Данный принцип отражает основную идею права, составляет его квинтэссенцию. Поэтому обеспечение в государстве режима законности - первостепенная задача публичной власти.
Принцип законности достаточно детально исследован в юридической литературе1. Под законностью понимают «строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами права существующих в стране законов и основанных на них подзаконных нормативных актов»2. Юридическая наука рассматривает законность с трёх сторон: - как принцип государственной деятельности; - как метод государственного управления обществом; - как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами3.
При этом отмечается, что «самая важная сторона законности раскрывается в её определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, её всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма»
Содержание и значимость режима законности выражается в системе его общепризнанных принципов: единства; недопустимости противопоставления законности и целесообразности; неотвратимость наказания; защиты прав и свобод человека; верховенства закона; взаимосвязи законности и культурности.
Кроме того, важность законности для общества и государства подтверждается её конституционным закреплением. Пункт 2 ст. 15 Конституции РФ устанавливает: «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Безусловно, что «законы» в данном случае подлежат расширенному толкованию, и под ними следует понимать не только нормативно-правовые акты представительных органов публичной власти, но и подзаконные акты публичного управления.
В первую очередь, принцип законности имеет ключевое значение именно для публичных органов власти, поскольку от его реального претворения в жизнь зависит весь смысл и содержание их деятельности, сила принимаемых ими решений, и, таким образом, способность государства в целом управлять социальными процессами и действительно регулировать общественные отношения.
В условиях построения системы управления страной на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную следует отметить, что содержание принципа законности будет иметь свою специфику в деятельности органов каждой из указанных ветвей власти, обусловленную их местом и ролью в системе управления.
Соответственно свои особенности имеет и управленческая деятельность, в результате осуществления которой реализуется исполнительная власть. Специальные качества режима законности в рамках осуществления исполнительной власти можно проиллюстрировать на форме реализации ранее перечисленных принципов законности.
Так, верховенство закона для должностных лиц исполнительных органов власти означает, во-первых, то, что их структура, порядок деятельности, основы взаимоотношений должны быть установлены законодательно, и, во-вторых, издаваемые ими правовые акты управления, как индивидуальные, так и нормативные, не должны нарушать акты законодательных органов власти, а приниматься на их основе и во их исполнение. Административное усмотрение ограничивается законодательными, нормами, которые не могут быть изменены актами исполнительных органов власти. В то же время представительные органы власти в любое время вправе отменить или изменить любой изданный ими закон, составляющий основу функционирования как их самих, так и других органов публичной власти. При этом во взаимоотношениях законодательных и исполнительных органов власти имеется существенная проблема публичного управления, суть которой состоит в необходимости создания оптимальной модели управления таким образом, чтобы закон, регламентирующий деятельность дискреционной власти, с одной стороны, не сковывал бы её чрезмерной регламентацией, снижающей уровень оперативности при принятии решений и при совершении управленческих действий, а с другой стороны, не позволял бы административному усмотрению выливаться в административный произвол.
Принцип неотвратимости наказания также имеет два аспекта в рамках управленческой деятельности исполнительных органов власти. Во-первых, должностные лица административных органов власти должны нести ответственность за нарушение законодательства, выразившееся в не исполнении или ненадлежащем исполнении требований правовых норм. Для этого должен быть создан полноценно функционирующий правовой механизм, позволяющий однозначно оценить действия (бездействия) должностных лиц, и в случае нарушения действующих норм права последние неизбежно должны быть привлечены к ответственности.
