Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы бюджетно-правовой ответсвенности
1. Понятие и признаки бюджетно-правовой ответственности
2. Функции бюджетно-правовой ответственности
3. Взаимосвязь бюджетно-правовой ответственности с иными видами юридической ответственности
4. Бюджетное правонарушение как основание бюджетно-правовой ответственности
Глава 2. Бюджетно-правовые санкции
1. Понятие и признаки бюджетно-правовых санкций
2. Виды бюджетно-правовых санкций
3. Признаки бюджетно-правовых санкций
Глава 3. Способы противодействия совершению бюджетных правонарушений
1. Бюджетный контроль как средство предупреждения и выявления бюджетных правонарушений
2. Роль Счетной палаты в борьбе с бюджетными правонарушениями
Заключение
Библиография
- Функции бюджетно-правовой ответственности
- Взаимосвязь бюджетно-правовой ответственности с иными видами юридической ответственности
- Виды бюджетно-правовых санкций
- Роль Счетной палаты в борьбе с бюджетными правонарушениями
Функции бюджетно-правовой ответственности
Функции юридической ответственности — это основные направления воздействия юридической ответственности на общественные отношения, поведение субъектов, мораль, правосознание, культуру, в которых раскрывается ее сущность, социальное назначение и через которые достигаются цели юридической ответственности.
В свою очередь функции бюджетно-правовой ответственности — это основные направления воздействия бюджетной ответственности на общественные отношения, поведение субъектов, мораль, правосознание, культуру, в которых раскрывается ее сущность, социальное назначение и через которые достигаются цели юридической ответственности. Бюджетно-правовая ответственность выполняет регулятивную, превентивную, карательную, восстановительную, воспитательную функции. Критериями классификации функций бюджетной ответственности выступают характер воздействия и цели, которые ставятся перед бюджетной ответственностью62. Однако по проблеме классификации функций финансовой (и бюджетной как ее части) ответственности есть и другие точки зрения. Так, А.С. Емельянов отмечает принципиальное соответствие функций финансовых санкций функциям права и к таковым относит охранительную, регулятивную, воспитательную, социально-превентивную, ценностно-ориентационную, оценочную, юридико-регулятивную, социально-интегративную, системно-правовую, поддержания и укрепления государственной власти и местного самоуправления, фискальную функции . Во-первых, не ясно, чем регулятивная функция отличается от юридико-регулятивной. Во-вторых, системно-правовую,. социально-интегрантивную функции в юридической литературе относят не к функциям права, а к функциям правовой системы64. В-третьих, так называемые ценностно-ориентационные, оценочные функции не являются основным направлением правового воздействия и входят в содержание регулятивной, превентивной, воспитательной функций. В-четвертых, фискальной функцией обладают органы финансового контроля, а не финансовая ответственность или финансовые санкции. В-пятых, поддержание и укрепление государственной власти, органов местного самоуправления скорее всего задача фискальных органов, а не функция финансовой ответственности.
В науке финансового права наиболее распространенной является классификация финансово-правовых санкций в зависимости от их функционального предназначения на карательные и восстановительные . Напомним, что бюджетно-правовая ответственность - явление многофункциональное. Не существует только карательных или только восстановительных санкций. Превентивная, карательная, восстановительная функции бюджетно-правовой ответственности не могут возникнуть, если соответствующие общественные отношения не будут закреплены в результате воздействия регулятивной функции бюджетно-правовой ответственности.
Регулятивная функция бюджетной ответственности участвует в закреплении и оформлении динамики бюджетных отношений. Конституционное оформление России как федеративного государства и признание самостоятельности местного самоуправления определяют наличие взаимоотношений между звеньями бюджетной системы РФ, основанных на правовых основах. В результате своего развития бюджетные отношения объективно требуют государственного регулирования и становятся правоотношениями. Бюджетные отношения обусловлены фактом существования государства, поэтому внешне выражаются в тех формах, которые им определяет государство. В федеративном государстве особую важность приобретают одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений как на общефедеральном уровне, так и субъектами РФ и муниципальными образованиями, что возможно только в условиях правового оформления отношений бюджетной сферы. Правовое оформление бюджетных отношений означает их публичное рассмотрение через систему представительных органов всех уровней, что позволяет осуществлять гарантии построения бюджетной системы на реальных федеративных началах, а не на декларативных. Именно правовая регламентация привносит в бюджетные отношения устойчивость и гарантированность от простого случая и произвола. В результате правового регулирования бюджетные отношения развиваются как результат предметной деятельности государства бб.
Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями, которые отличаются от финансовых правоотношений более узкой сферой применения.
Таким образом, бюджетные правоотношения — это вид общественных отношений, в которых посредством специальных методов реализуется установленная или санкционированная государственной волей система финансово-правовых норм в конкретные правоотношения относительно взаимодействия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетной деятельности. БК РФ не дает определения бюджетных правоотношений. Статья 1 рассматривает бюджетные правоотношения в аспекте объектов регулирования БК РФ и построена по принципу перечисления. Бюджетные правоотношения складываются не только на . основании норм БК РФ. Значительное количество бюджетных правоотношений возникает на основе ежегодно принимаемых законов (решений) о бюджетах разных уровней, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. На определенных стадиях бюджетной деятельности в бюджетные правоотношения вовлекаются все субъекты бюджетного права. Объекты бюджетных правоотношений также разнообразны и включаются в сферу правового регулирования в строгом соответствии с бюджетно-правовыми стадиями. Возникают бюджетные правоотношения только на основе нормативного акта — закона о бюджете на очередной финансовый год. Финансовый год — это период, в течение которого действует утвержденный бюджет. В Российской Федерации финансовый год равен 12 месяцам. Так как закон о бюджете действует один год, то все бюджетные правоотношения носят периодический характер, т. е. действуют тоже один год. С момента вступления в действие нового акта о бюджете данные правоотношения возобновляются, как правило, между теми же субъектами. Сферой возникновения всех бюджетных правоотношений является бюджетная деятельность государства и муниципальных образований. В бюджетной сфере государство посредством права устанавливает виды доходов бюджетов, порядок их аккумулирования, определяет способы использования и методы распределения бюджетных средств и т. д. Бюджетные правоотношения охватывают совокупность денежных отношений, связанных с аккумулированием, распределением и использованием централизованных денежных фондов соответствующего территориального уровня в целях финансового обеспечения задач и функций конкретной территории.
Взаимосвязь бюджетно-правовой ответственности с иными видами юридической ответственности
А.С. Емельянов считает, что определяющим методом, обеспечивающим финансовую дисциплину, является метод убеждения, заключающийся в формировании у людей внутреннего осознания необходимости добровольного выполнения предписаний, содержащихся в действующем законодательстве . Сложно представить государство, которое обеспечивало бы поступление бюджетных доходов (особенно взимание налогов!) методом убеждения. Тогда бы бюджетное право состояло преимущественно из рекомендательных и диспозитивных норм. Бюджетное право сочетает как методы убеждения, так и методы принуждения. На наш взгляд, об убеждении или принуждении до применения бюджетно-правовых санкций следует утверждать как о действующих на внутреннем уровне. Воздействует ли на конкретного субъекта убеждение или принуждение, зависит от его внутренних установок. Для субъекта с высоким уровнем правосознания достаточно уяснить содержание диспозиции и действовать правомерно, а другой будет строить свое поведение, основываясь на страхе перед возможным применением меры бюджетной ответственности. Реальное внешнее принуждение начинается при привлечении субъекта к бюджетно-правовой ответственности.
Возможно, в регулировании отдельных отношений и может происходить пересечение предмета административного права с предметом бюджетного, но этот признак свидетельствует лишь о системности и отечественного права и юридической ответственности. Административное право не регулирует бюджетные отношения, специфика которых диктует необходимость применения финансово-правового метода. Большая часть предписаний в таких случаях исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности, эти органы связаны с другими государственными органами лишь функционально по линии финансовой деятельности 1П.
Таким образом, определяющим критерием, свидетельствующим об отличиях бюджетно-правовой и административной ответственности, выступает самостоятельность отрасли финансового нрава и специфика предмета финансово-правового регулирования.
Перейдем к исследованию иных признаков, свидетельствующих о наличии бюджетно-правовой ответственности как части финансово-правового охранительного института. Дополнительными признаками критерия классификации являются: основания ответственности; характер установленных государством неблагоприятных последствий; наличие кодифицированных нормативно-правовых актов; природа объекта правонарушения; порядок применения санкций к виновным лицам 112.
Меры финансовой ответственности за бюджетные правонарушения (бюджетная наказуемость) представлены в ст. 282 БК РФ. «К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами». «Действующее бюджетное законодательство дает нам основание выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности. Во-вторых, это связано с предусмотренными ст. 282, 289-306 БК РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства» , - отмечает Ю.В. Другова.
Правом применять меры финансовой ответственности наделены федеральное казначейство (ст. 284 БК РФ), органы, исполняющие бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (ст. 284.1 БК РФ). Проведенное исследование взаимосвязей бюджетно-правовой ответственности с иными мерами юридической ответственности позволяет сделать следующие основные выводы.
Термин "ответственность за нарушения бюджетного законодательства" представляет собой родовое понятие, в которое законодатель включил такие разновидности юридической ответственности как бюджетная, административная и уголовная. Указанные виды юридической ответственности отличаются друг от друга характером и степенью общественной опасности образующих их оснований. Ввиду этого "ответственность за нарушения бюджетного законодательства" составляет ранее известные разновидности юридической ответственности, наполняя ее новым содержанием - бюджетной ответственностью.
В связи с тем, что в настоящее время Бюджетный кодекс РФ ориентирован на ответственность субъектов РФ, государственных органов, органов местного самоуправления, а ответственность должностных и юридических лиц установлена в Кодексе РФ об административных правонарушениях, физических лиц - в Уголовном кодексе РФ, субъектами бюджетной ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений являются, по нашему мнению, получатели (за исключением юридических лиц) и главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Именно субъект ответственности является критерием разграничения бюджетной, административной и уголовной ответственности. Специфика бюджетной ответственности и ее отличие . от административной и уголовной за нарушения бюджетного законодательства наиболее ярко проявляется при рассмотрении особенностей бюджетного правонарушения и бюджетно-правовых санкций.
В зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований "ответственности за нарушения бюджетного законодательства" в ее содержании выделяется "бюджетная ответственность", "административная ответственность", "уголовная ответственность". Бюджетно-правовая ответственность является разновидностью финансово-правовой ответственности, которая, в свою очередь, выступает самостоятельным видом в системе юридической ответственности. Вместе с тем бюджетно-правовая ответственность не существует изолированно, она функционально взаимосвязана с иными видами юридической ответственности, т.к. данное свойство обусловлено системностью юридической ответственности. Определяющим критерием, свидетельствующим о наличии бюджетно-правовой ответственности, выступает самостоятельность отрас ли финансового права и включение в него бюджетного права в качестве подотрасли. Так же на специфику бюджетно-правовой ответственности оказывают существенное влияние особенности предмета и метода правового регулирования как бюджетного права, так и бюджетной ответственности.
Виды бюджетно-правовых санкций
Термин «финансовая санкция» активно употребляется в действующем законодательстве , научных исследованиях , учебной литературе ив судебных решениях 214. Несмотря на активное исследование финансово-правовых санкций, остаются актуальными проблемы определения юридической природы бюджетно-правовых санкций, их признаков и видов.
«Финансово-правовая санкция представляет собой часть правовой нормы, содержащей указание на меры государственного принуждения, применяемые в случае правонарушения в процессе плановой аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств, преследующая цель предупреждения правонарушений и устранения вреда, причиненного противоправным деянием» , - отмечает А.В. Андреев. «Санкция всегда является мерой ответственности. Соответственно, финансово-правовая санкция является мерой финансово-правовой ответственности»216, - считает А.З. Арсланбекова. На другой странице она пишет, что «финансовые санкции - это применяемые уполномоченными на то государственными органами к физическим и юридическим лицам за нарушение финансовой дисциплины меры экономической ответственности, выраженные в денежной форме и зачисляемые в государственные и местные (муниципальные) денежные фонды» .
Позиция А.З. Арсланбековой противоречива. Она считает санкцию, с одной стороны, мерой финансовой ответственности, а с другой - мерой экономической ответственности. Понятие «экономическая ответственность» - широкое и собирательное, т.к. в него включаются меры гражданско-правовой, административной и других видов юридической ответственности, связанные с воздействием на отношения в сфере экономической деятельности . Понятие экономической ответственности пытались обосновать в советской юридической литературе, но в конечном итоге эта идея не нашла широкой поддержки среди ученых-юристов. В известной нам современной юридической литературе «экономическая ответственность» не рассматривается как вид юридической ответственности.
По мнению О.И. Юстус, «финансовые санкции в налоговой сфере -это применяемые уполномоченными на то государственными органами и их должностными лицами в особом процессуальном порядке меры ответственности к нарушителям норм налогового права, имеющие денежный характер, зачисляемые в соответствующий бюджет или централизованный фонд в целях обеспечения государственных (муниципальных) фискальных и иных интересов, наказания нарушителя и предотвращения в будущем отклонений в поведении, предписанном налоговой нормой» . «Санкции финансово-правовых норм, как правило, указывают на меры финансового воздействия за нарушение предписаний государства в области финансов. Это пени и штрафы, закрытие бюджетных кредитов, принудительное взыскание не внесенных в срок платежей, применение кредитных санкций банком» 220, - отмечает О.Н. Горбунова. «Финансовые санкции - это меры государственного принуждения, предусмотренные финансово-правовыми нормами, возлагающими на правонарушителей дополнительные обременения в виде финансовых пеней и штрафов» , - подчеркивают М.В. Карасева и Ю.А. Крохина. Как следует из приведенных определений, одни авторы считают, что в санкциях закрепляются меры, предусматривающие финансовую ответственность, другие - что в финансовых санкциях закреплены как меры финансовой ответственности, так и меры защиты. Например, А.Г. Братко, рассматривая санкции за нарушение пруденциальных норм, отмечает, что в тех случаях, когда в санкциях выражается осуждение действий правонарушителя, они могут рассматриваться как меры юридической ответственности. Если же в них нет государственного осуждения, то они могут рассматриваться как меры защиты права . На наш взгляд, в санкциях могут быть закреплены как меры юридической ответственности, так и иные меры государственного принуждения.
«Санкция финансово-правовой нормы - та ее часть, которая указывает на меры государственного принуждения, которые могут быть применены к субъектам, нарушающим диспозицию данной финансово-правовой нормы» 223. Таким образом, бюджетная санкция выступает обязательным элементом нормы бюджетного права.
Существование института бюджетной ответственности немыслимо без бюджетных санкций, которые призваны обеспечить соблюдение требований, изложенных в диспозиции, а в случае ее нарушения покарать правонарушителя и восстановить правопорядок. Например, Н.А. Саттарова пишет: «Финансово-правовая ответственность установлена государством в финансово-правовых нормах, которые являются охранительными и содержат в своей структуре финансово-правовые санкции»224. Существование института бюджетно-правовой ответственности обусловливает и существование бюджетно-правовых санкций, и наоборот, бюджетно-правовые санкции немыслимы без института бюджетной ответственности.
В санкциях могут быть закреплены как меры негативного воздействия, применяемые в случае совершения бюджетного правонарушения, так и меры позитивной ответственности, применяемые в случае соблюдения предписаний бюджетно-правовых норм. Итак, бюджетно-правовая санкция есть нормативное закрепление объема и меры бюджетной ответственности, что и выступает ее следующим признаком. Бюджетные санкции, закрепляющие меры бюджетно-правовой ответственности, находятся с ней в органическом единстве, т.к. выступают средством ее обеспечения как в регулятивных, так и в охранительных бюджетных правоотношениях. Бюджетная ответственность, не обеспеченная мерами государственного принуждения, закрепленными в санкциях бюджетных норм, превращается в фикцию и теряет свои методы обеспечения. Бюджетно-правовые санкции являются инструментом формирования правомерного поведения и ответственности в бюджетном правоотношении. Без существования бюджетных санкций немыслимо существование методов бюджетно-правового регулирования общественных отношений. Бюджетно-правовая санкция является средством обеспечения метода правового регулирования. Сфера действия бюджетных санкций специфична. Это область бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. «Своеобразие финансовой деятельности заключается в том, что данные имущественные отношения регулируются методом властных предписаний. Этим, на наш взгляд, и обусловлена невозможность применения к финансовым правоотношениям как гражданско-правовых, так и административно-правовых норм, поскольку ни та ни другая отрасль не учитывает нюансов, возникающих в сфере финансовой деятельности» 225.
Специфика общественных отношений, в регулировании которых принимают участие бюджетно-правовые санкции, позволяет отграничивать бюджетные санкции от административных. Бюджетно-правовые санкции - самостоятельные санкции в системе санкций финансового права.
Роль Счетной палаты в борьбе с бюджетными правонарушениями
Организация четкого законодательного регулирования деятельности Счетной палаты является важным условием для эффективного осуществления внешнего государственного финансового контроля. Оно вносит порядок в контрольные отношения, направляет действия контролирующих должностных лиц и контролируемых ими объектов, определяет границы их поведения в процессе контроля.
Сегодня в Счетной палате сложилась и действует четкая и логически завершенная система финансового контроля. Но она не стоит на месте. В новых экономических условиях Счетная палата постепенно начинает испытывать потребность в дальнейшей модификации выстроенной ей системы контроля и приспособлении ее задач и функций к современному бюджетному процессу, к современным требованиям повышения эффективности финансового управления.
В настоящее время текущая деятельность Счетной палаты по контролю федерального бюджета все чаще сталкивается с существенными правовыми преградами. Бюджетный кодекс, введенный в действие в 2000 году, не внес существенных изменений в законодательное регулирование деятельности Счетной палаты. Он определил некоторые новые полномочия Счетной палаты и конкретизировал применительно к соответствующим стадиям бюджетного процесса ее действующие полномочия. Однако, заложенная им казначейская система исполнения федерального бюджета и технология единого счета федерального бюджета (счета Федерального казначейства) существенным образом повлияла на деятельность Счетной палаты и предопределила все существующие в настоящее время проблемы ее функционирования.
Казначейская система исполнения федерального бюджета вводит новые механизмы и формы деятельности всех участников бюджетного процесса и объективно требует устранения всего старого ей несоответствующего. В связи с этим, начиная с Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» отсутствуют положения о праве Счетной палаты на обеспечение своей организационной и функциональной независимости через особые механизмы финансирования ее деятельности. Такие механизмы предусматривали, что средства на содержание Счетной палаты должны перечисляться органами Федерального казначейства ежемесячно до 10-го числа равными долями в размере одной двенадцатой суммы расходов федерального бюджета на Счетную палату. В случае неперечисления указанных средств или неполного их перечисления в установленный срок Счетная палата могла их списать со счетов органов Федерального казначейства в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями.
Изменение законодательства в этой части можно признать оправданным, поскольку соответствующие полномочия Счетной палаты объективно не вписываются в новую систему финансирования расходов федерального бюджета. Тем более, что их отмена не затрагивает контрольной деятельности Счетной палаты и позволяет ей воспользоваться другими правовыми гарантиями, как, например, право финансирования по отдельной бюджетной строке, право на рассмотрение альтернативной сметы расходов при рассмотрении проекта бюджета, а также использовать всю мощь своих контрольных полномочий при нарушении сроков и объемов финансирования.
Однако есть и другая, негативная сторона рассматриваемого процесса. На Счетную палату возложены задачи, выполнение которых при казначейской системе исполнения федерального бюджета требует наличия у нее и соответствующих участников бюджетного процесса необходимых организационных, материально-технических и информационно-коммуникационных условий. Отсутствие в настоящее время таких условий приводит к автоматическому подстраиванию правового регулирования деятельности Счетной палаты к новой системе. Это реально выражается в ограничении ее компетенции в пользу деятельности органов исполнительной власти по финансированию расходов федерального бюджета.
Таким примером может служить приостановление действия полномочий Счетной палаты в сфере оперативного контроля за исполнением федерального бюджета. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» абзацем 1 статьи 143 приостанавливает действие частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Одной из форм такого контроля является получение оперативной отчетности от участников бюджетного процесса. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2001 год» и предыдущие законы предусматривали, что Минфин России по запросам Счетной палаты оперативно представляет копии платежных документов, на основании которых осуществлялись операции со средствами федерального бюджета. Банк Росси еженедельно представляет из своей информационной системы электронную копию базы данных платежных документов и выписок по всем счетам, подтверждающим операции со средствами федерального бюджета по всем счетам органов Федерального казначейства, подтверждающих операции со средствами федерального бюджета в рублях и на бумажных носителях - в части операций с иностранной валютой».
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» и Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2003 год» таких положений уже не содержат. Необходимо признать, что уже один факт приостановления Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» указывает на неправомерность такого действия.
