Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Понятие, формы и принципы государственного внутреннего долга
§1. Понятие государственного внутреннего долга, история его образования и признаки
§2. Принципы государственного внутреннего долга
§3. Формы государственного внутреннего долга 62
Глава 2. Финансово-правовые методы управления государственным внутренним долгом
§1. Правовые основы управления государственным внутренним долгом
§2. Правовые методы управления государственным внутренним долгом
§3. Пути совершенствования финансово-правовых механизмов управления государственным внутренним долгом
Библиография 194
Введение к работе
В условиях мировых интеграционных процессов, иначе именуемых как глобализация, Россия стремится занять достойное место среди индустриальных стран с развитой экономикой, гражданским обществом, политическими и экономическими свободами, гарантиями прав и интересов субъектов экономической деятельности. Российская Федерация находится на пути к правовому демократическому государству, в котором государству отводится роль регулятора экономических процессов. Принимавшиеся в последнее время в ходе совершенствования бюджетного законодательства многочисленные нормативные акты, были призваны создать стройную, эффективную и рациональную систему управления государственными финансами. Между тем, в обстановке стремительного перехода от одного общественно-политического устройства к другому, подобная работа проводилась зачастую поспешно и хаотично. При подготовке и принятии основных законов и подзаконных актов, регулирующих вопросы бюджетного устройства, бюджетного процесса и вопросы управления государственными финансами в целом, не удалось избежать ситуации, когда некоторые правовые нормы, регулирующие общественные отношения в какой-либо сфере, принимались без учета мирового опыта, национальных традиций, экономических реалий. Сложилась ситуация, когда отдельные нормы, а порой и нормативные акты в целом отражали позицию узкого круга лиц, не имея под собой экономического обоснования и убедительной юридической аргументации.
В настоящее время Россия прилагает определенные усилия, двигаясь в направлении заявленных целей. Но на проведение социальных и экономических реформ, осуществление основных государственных функций, собираемых налогов не достаточно.
Кроме того, современной России приходится платить по внутреннему и внешнему государственному долгу, большая часть которого досталась от бывшего СССР. Вследствие этого для реализации вышеперечисленных целей и решения ставящихся задач государство вынуждено регулярно прибегать к займам.
С момента возникновения государственного займа как финансово-правовой категории, мнения авторов работ, подвергавших исследованию роль государственного займа в социально-экономическом развитии страны, его значение и место среди источников государственного бюджета, разделились на две диаметрально противоположные позиции.
Одни авторы рассматривают государственный займ крайне оптимистично: считают его главным двигателем прогресса, находят, что участие в государственных займах есть лучший способ размещения капиталов, по величине государственного долга судят о богатстве государств. Особенно часто подобные взгляды на государственный займ встречались у авторов научных работ XVIII века. Р. И. Каримуллин в своей работе отмечает: «Неслучайно швейцарские юристы Эмш и Ренц, пусть и несколько преувеличенно, отмечают, что «великие шедевры древности созданы тиранией и рабством, наиболее же значительные творения Нового времени стали экономически возможными благодаря банковскому кредиту»1.
Напротив, другая группа авторов видит в государственном займе очень опасное средство, которое может повлечь снижение уровня благосостояния народа и привести государственное хозяйство к несостоятельности.
Современный мир во второй половине XX века пришел к пониманию того, что значит чрезмерное долговое бремя для государства: «Работающие лишаются справедливого вознаграждения за труд в результате того, что налоговая система карает за успешные достижения и не позволяет нам сохранять производительность в полном объеме. Но каким бы огромным ни было наше налоговое бремя, оно не поспевает за государственными расходами. Мы десятилетиями нагромождали дефицит на дефицит, закладывая свое будущее и будущее наших детей ради временных выгод настоящего. Продолжение этой длительной тенденции неминуемо повлечет за собой колоссальные социальные, культурные, политические и экономические потрясения. Лично вы и я можем с помощью займов жить по средствам, но только ограниченный период времени. Почему же тогда мы считаем, что коллективно - как нация - мы не связаны точно такими же ограничениями?»1
В действительности государственный займ, как и другие способы привлечения средств для функционирования государства, не добро и не зло, а необходимый элемент финансовой системы каждого государства с развитым общественным устройством.
В современной концепции правового регулирования заемных отношений с участием государства на стороне должника, изложенной, прежде всего, в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ), государству принадлежит доминирующая роль в регулировании рассматриваемых правоотношений. Государство, с одной стороны, являясь регулятором рассматриваемых правоотношений, с другой стороны -непосредственным участником, императивным порядком определяет вектор развития рассматриваемых правоотношений путем формулирования методов и способов правового управления как финансово-правовых. Юридически закреплен приоритет публичного над частным, и то, что источником погашения государственных займов является государственный бюджет.
Однако, при всем при этом, отдельные аспекты правового регулирования заемных правоотношений с участием государства на стороне должника, прежде всего методы такого регулирования, остаются исследованными не в полной мере.
Более того, и в настоящее время высказываются суждения о допустимости и целесообразности правового регулирования заемных правоотношений с участием государства посредством преимущественно гражданско-правовых методов.
Несмотря на традиционно большое внимание, уделявшееся в научной литературе правовым отношениям, вытекающим из договора государственного займа в связи с его значительной экономической ролью, эта тема по прежнему остается актуальной и по сей день в силу самых различных обстоятельств.
Во-первых, это особая роль государственного займа, обусловленная публичным характером последнего.
Частноправовые отношения из государственного займа трансформировались в публично-правовые в тот момент, когда государство посредством образования и расходования особого фонда денежных средств - государственного бюджета начало влиять на социально-экономическое развитие и политическое устройство страны. Публичная деятельность государства породила такую финансово-правовую категорию как «государственные финансы», элементом которой и является государственный займ и государственный долг.
Наличие финансов непосредственно обусловлено существованием государства. Лишь в результате его активного воздействия посредством правовых норм на эту область общественных отношений, человечество ушло от прямого товарообмена к современным цивилизованным формам денежных расчетов. Вследствие этого, правовая мысль справедливо подчеркивает особую и исключительную роль государства в управлении государственными финансами. Используя свои властные полномочия, государство в целях решения общенациональных задач посредством финансов активно воздействует на социальную и экономическую жизнь страны.
Во вторых - это возросшее значение договора государственного займа как единственного и самостоятельного основания для возникновения заемного обязательства между заимодавцем и государством. В советский период договору займа отводилось место только одного из звеньев в цепи юридических фактов, связанных с административным процессом кредитного планирования. Это давало повод в юридической науке того времени делать заявления о чисто формальном характере договоров займа и их практической незначительности в процессе регулирования соответствующих правоотношений.
Сегодня ситуация изменилась. Государственный банк утратил право прямого кредитования Правительства с помощью печатного станка, и договор государственного займа стал единственным
правоустанавливающим фактом для возникновения обязательства по возврату полученных взаймы денежных средств. Более того, сам характер регулирования хозяйственной деятельности, когда методы прямого (директивного) решения того или иного вопроса уступили пальму первенства правовым методам, свидетельствует о появлении других, новых качеств в регулировании заемных отношений с участием государства.
Третье - это не прекращающаяся дискуссия относительно роли государственного займа в социально-экономическом развитии страны, его значения и места среди источников формирования государственного бюджета. Государственный долг и налоговая система находятся в состоянии тесной взаимосвязи. Это обусловлено тем, что государственный долг с момента придания ему публичного характера выполняет фискальную функцию. Ему отведена роль альтернативы увеличению налогового бремени для живущих поколений, т.е. роль своеобразного инструмента «переложения» этого бремени на будущие поколения. На современном этапе развития российской экономики отношения из государственного долга затрагивают интересы государства намного шире, и их следует оценивать иначе, чем просто влияние на налоговую политику. Эти отношения в настоящее время напрямую связаны с состоянием спроса, бюджета, денежно-кредитной политикой, инвестиционным климатом и т.п., то есть фактически со всеми направлениями государственной финансовой и правовой политики. Этот факт не является экстраординарным. Наука финансового права очень тесно связана с экономической наукой. «В финансовом праве особенно ярко выражены тесные связи, существующие между экономикой и правом»1.
Не случайно многолетние исследования о финансовых возможностях государства и их источниках в конечном итоге свелись к выводу о том, что «Государственные ресурсы весьма разнообразны, но они могут быть сведены к двум основным категориям: займы и налоги»2.
Вопросы государственного внутреннего долга подвергались исследованию в трудах Андреевой Е.А., Витрянского В.В., Вавилова Ю.Я., Ефимовой Л.Г., Иловайского СИ., Исаева А.А., Крохиной Ю.А., Карасевой М.В., Орлова М.Ф., Сперанского М.М., Селюкова А. Д., Твердохлебова В.Н. и др.
Однако, не смотря на значительное количество научных работ, проблемы правового управления государственным внутренним долгом остаются до конца не решенными, четкой и однозначной позиции по ним не достигнуто, что сказывается, прежде всего, на качестве принимаемых законодательными органами нормативных актов и на стабильности и последовательности судебно-арбитражной практики. Авторы опубликованных работ занимают диаметрально противоположные позиции, при этом для обоснования занимаемой позиции не всегда приводятся достаточные аргументы. В опубликованных работах недостаточно раскрываются понятие и особенности государственного займа и государственного долга, проблемы механизма взаимосвязи правового государства, гарантий прав и свобод гражданина в правовой системе российского общества, с одной стороны, и защиты интересов кредиторов государства - с другой.
Требует более детального исследования проблема повышения роли правового государства в соблюдении и обеспечении гарантий кредиторов государства, совершенствование системы реализации прав последних. Эти и другие обстоятельства и обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационной работы является комплексное исследование финансово-правовых методов управления государственным внутренним долгом на современном этапе развития российского государства в условиях обновления правовой системы Российской Федерации и ее подсистем.
В связи с этим автор поставил перед собой следующие задачи:
-раскрыть понятие государственного займа, государственного кредита и государственного внутреннего долга, особенности их взаимосвязи;
-изучить содержание методов правового управления государственным внутренним долгом;
-определить место заемных отношений с участием государства на стороне должника в правовой системе страны;
-проанализировать методы и способы управления государственным внутренним долгом в условиях необходимости соблюдения принципов правового государства, соблюдения и защиты интересов всех граждан, равной защиты всех форм собственности;
-охарактеризовать роль правового государства в сфере правового управления государственным внутренним долгом;
-исследовать роль законодательной, исполнительной и судебной власти в области правового управления государственным внутренним долгом.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности государства по правовому управлению государственным внутренним долгом.
Предметом исследования являются особенности, состояние и перспективы развития правового управления государственным внутренним долгом Российской Федерации.
Методологическая основа исследования
В ходе проведения диссертационного исследования автором применялись общенаучные, теоретико-правовые и частнонаучные методы. В диссертации использовались методы системного, сравнительно-правового и юридико-технического анализа, а также исторический подход. Диссертант, учитывая новейшие положения действующего законодательства, широко использовал теоретические исследования по проблемам государственного займа, государственного долга, правовым методам управления государственным внутренним долгом, труды ученых-юристов, экономистов, а также представителей других общественных наук.
Диссертация выполнена на основе анализа разнообразных источников по общей теории права и отраслевым юридическим наукам, экономической и иной литературы. В работе также использована иностранная юридическая литература по проблемам государственного долга.
Эмпирическую базу исследования составили постановления и решения Конституционного Суда РФ, Высшего арбитражного Суда РФ, анализ практики судов федеральных округов.
Научная новизна исследования характеризуется всесторонним исследованием теоретических проблем правовых методов управления государственным внутренним долгом, а также предпринятым комплексным анализом содержания ряда практических выводов и рекомендаций, сформулированных относительно рассматриваемых явлений, научных определений и понятий.
Основываясь на выводах науки финансового права и нормах действующего законодательства, уточнены определения государственного кредита, государственного займа и государственного долга, охарактеризованы способы и методы правового управления государственным внутренним долгом на современном этапе.
Методы управления государственным внутренним долгом охарактеризованы как преимущественно финансово-правовые, определено место заемных правоотношений с участием государства в системе Российского права.
С точки зрения действующего законодательства проанализирована практика деятельности органов государственной власти по реализации предоставленных им полномочий в сфере правового управления государственным внутренним долгом. Внесены предложения, касающиеся уточнения и наполнения конкретным содержанием предоставленных органам государственной власти полномочий. Показана возрастающая роль законодательных органов государственной власти в области правового управления государственным внутренним долгом.
Актуальность работы заключается в том, что в ходе научного исследования автор изучил и проанализировал значительный массив нормативных актов, регулирующих правоотношения в сфере государственного займа и государственного внутреннего долга, выявил имеющиеся противоречия между нормами отдельных нормативных актов, регулирующих рассматриваемые правоотношения, определил отношения, в которых нормативное регулирование недостаточно либо вовсе отсутствует, сформулировал предложения по устранению выявленных недостатков в сфере правового управления государственным внутренним долгом.
Современное звучание работы особенно четко проявляется сегодня, и это ее качество будет сохраняться еще долгое время. Связано это, прежде всего, с тем, что до настоящего момента окончательно не сформулирована государственная политика по управлению государственными финансами, в том числе по управлению государственным внутренним долгом, которая потребует внесения качественных изменений в существующую на сегодняшний момент нормативную базу.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элемент новизны:
1. В процессе анализа установлено, что в науке финансового права недостаточно исследована проблема правовых методов управления государственным внутренним долгом, не определено место заемных правоотношений с участием государства на стороне должника в системе Российского права.
Основываясь на научных трудах, автор дает собственные характеристики способам и методам правового управления государственным внутренним долгом, самостоятельно определяет место заемных правоотношений с участием государства на стороне должника в системе российского права. При этом характеризуются особенности рассматриваемых правоотношений в свете сущности и признаков права, правового государства, юридических ценностей и требований при соблюдении прав гражданина, равной защиты и гарантий обеспечения прав кредиторов государства.
2. Развиты имеющиеся в науке теории государства и права и науке финансового права представления о взаимосвязи необходимости и обязательности исполнения государством принятых на себя долговых обязательств с одной стороны, и обязательности обеспечения прав и свобод всех граждан, с другой.
Обосновывается, что эта взаимосвязь объективна, прочна и целенаправленна, она позволяет охарактеризовать верховенство закона в формальном и материальном смысле, а так же исследовать специфику реализации основных прав гражданина как высшей ценности в современном российском обществе, включая и рамки их правового ограничения.
3. Обосновано, и в предельной степени аргументировано, что методы правового управления государственным внутренним долгом являются преимущественно финансово-правовыми.
4. Установлено, что в отсутствие стройной системы нормативных актов правовое управление государственным внутренним долгом как составной частью финансовой системы государства порой осуществлялось в Российской Федерации с нарушением действующего законодательства.
В связи с этим предложено:
- вернуть правовое регулирование государственного внутреннего долга в компетенцию финансового права, исключив из Гражданского Кодекса Российской Федерации статью 817;
- закрепить и раскрыть в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ) принципы государственного внутреннего долга - добровольность, возвратность, срочность и возмездность;
- раскрыть понятия государственного кредита и государственного займа. При определении понятия государственного займа указать порядок его заключения, форму, существенные условия, субъектный состав, и пр. При раскрытии понятия государственного кредита предлагается отнести к государственному кредиту отношения, связанные с предоставлением государством денежных средств неограниченному кругу субъектов на возвратной, платной и срочной основе;
- урегулировать ситуацию с долговыми обязательствами третьих лиц, до настоящего момента не переоформленными в установленном порядке в государственный внутренний долг РФ;
- внести в БК РФ юридико-техническую правку и исключить из статьи 98 такую форму существования государственного долга как «соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет»;
- принять федеральный закон о порядке предоставления Российской Федерации, субъекту Российской Федерации бюджетных кредитов от других публично-правовых образований Российской Федерации. Одновременно внести юридико-техническую правки в статьи б, 98 БК РФ и прочие, касающиеся вопросов получения бюджетных кредитов Российской Федерацией от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, и заменить понятие «бюджет другого уровня» на понятие «публично-правовое образование».
5. С комплексных позиций проанализирована роль правового государства в сфере соблюдения прав и обеспечения гарантий кредиторов государства в процессе управления государственным внутренним долгом. Уделено внимание анализу рассмотрения в арбитражных судах дел по взысканию долга по договорам государственного займа.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, осмысление ряда актуальных вопросов, касающихся методов правового управления государственным внутренним долгом формируют необходимую базу для обоснования конкретных мер по совершенствованию методов правового управления государственным внутренним долгом. Они могут быть использованы в практической деятельности государственных органов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования
Положения, выводы и предложения, представленные в диссертационной работе, могут найти свое применение при разработке учебных курсов, программ и в проведении занятий по теме «понятия и методы правового управления государственным внутренним долгом, применение и толкование основных положений исследуемого раздела финансового права» со студентами юридических, экономических вузов, на курсах повышения квалификации работников правоприменительных и правозащитных органов. Содержащиеся в диссертации выводы развивают и дополняют отдельные разделы финансового права и отраслевых юридических наук.
Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин юридического факультета им. М. М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.
Структура работы обусловлена поставленными автором целью и задачами, а так же методологией исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, библиографии.
