Административно-правовой режим водных объектов Здоровцева Анна Аркадьевна

Содержание к диссертации

Введение 3

Глава 1. Теоретические основы административно-правового

режима водных объектов 16

1. Конституционно-правовой статус водных объектов 16

2. Административно-правовая организация режима водных объектов 28

3. Административно-правовой режим водных объектов в системе механизма управления собственностью в сфере

экономики ., 44

Глава 2. Административно-правовой режим водных объектов

Хабаровского края 69

2.1. Особенности административно-правового режима
трансграничных водных объектов Хабаровского
края 69

2.2. Кодификация административной ответственности за

правонарушения, посягающие на режим водных
объектов 79

2.3. Органы исполнительной власти - организующие субъекты

в сфере охраны режима водных объектов 83

Заключение 99

Список литературы....... 103

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Актуальность темы исследования определяется рядом факторов. В настоящее время общество приходит к пониманию того, что его существование во многом зависит от состояния окружающей природной среды и деятельности компетентных государственных органов, направленной на рациональное использование и охрану природных объектов. Развитие рыночных отношений, признание равенства различных форм собственности привели к необходимости определения взаимосвязи между публичными интересами (государства, общества в целом) и частными.

Несмотря на принятие концепции государственной политики в сфере использования, восстановления и охраны водных объектов, не выработан единый правовой подход к регулированию отношений в сфере использования и охраны водных объектов, который учитывал бы особенности самого объекта управления. Водный объект¹ является транспортной системой, основой энергетики, индустрии и т.д. Отрасль водного хозяйства наряду с водными объектами включает и производственные элементы: объекты по регулированию речного стока (водохранилища, пруды, подпорные и водораспределительные гидроузлы для организации водозабора и пространственного перераспределения стока в руслах и дельтах рек); объекты территориального перераспределения водных ресурсов (каналы, районные и групповые водопроводы подачи воды); объекты по защите от вредного воздействия вод (водохранилища, плотины,

В Водном кодексе Российской Федерации обоснованно вводится понятие «водный объект» -совокупность его вод, дна, берегов. В соответствии со ст. 1 Водного кодекса РФ - водный объект - сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

дамбы, противоселевые гидротехнические сооружения,

берегоукрепительные сооружения); объекты природоохранного значения (водоохранные и заповедные зоны, магистральные коллекторы по отводу отработанных сточных вод); отдельно расположенные скважины и групповые системы забора подземных вод, устройства поверхностного стока.

Воды, находясь в водном объекте, непосредственно зависят от влияния, оказываемого на водный объект в целом². Например, добыча в огромных количествах песка со дна реки Амур³, вырубка леса в амурском бассейне привели к необратимым последствиям: изменению гидрологического режима реки и ее русла, т.е. к изменению водного объекта. Это послужило поводом Китайской Народной Республике для предъявления России требований о передачи КНР части российских территорий.

Кроме того, Водный кодекс РФ не выявляет особенностей в правовом режиме водных объектов, которые связаны с нахождением каких-либо объектов на территории городских земель, земель других поселений, лесного фонда, предприятий промышленности, транспорта⁴ и иных категорий земель⁵. Между тем такие особенности существуют, и их надо учитывать при регулировании водных и связанных с ними земельных отношений. Так, водный объект, расположенный в границах (в черте) города и (или) любого другого поселения, является природным фактором, существенно влияющим на условия жизни и экологическую обстановку в данном населенном пункте⁶. Поэтому муниципальные (городские) органы управления на

² Бобылев Л. Необходимо срочно принять меры по предупреждению утечек нефти и газа из
трубопроводов и скважин // Зеленый мир. 2000. № 3, С, 8.

³ Николашин И. "Золотой песок" успешно течет сквозь пальцы муниципальных чиновников //
Молодой дальневосточник. 2000. Ш 11. С. 6.

⁴ Краснов Н.И. правовой режим земель специального назначения. - М.: Госюриздат, 1961. С 57,

⁵ Правовой режим земель / Отв. Ред. Г.А.Аксенюк. - М.: Наука, 1984. - с. 145.

⁶ Коровин А.Е. Ам>р - наша совесть, стыд и боль // Речник Амура. 1990. № 42. С. 2.

своей территории вправе наряду со специально уполномоченными государственными органами управления участвовать в решении вопросов обеспечения рационального использования и охраны не только водных объектов местного значения, но и всех других⁷.

Поэтому актуальным является введение понятия административно-правового режима водных объектов - возникающее в результате государственного управления состояние водного объекта, определяющееся совокупностью прав и обязанностей по отношению к водному объекту. Центральным звеном режима должно являться его целевая направленность - рациональное использование водных объектов, сохранение водных ресурсов, включая биоресурсы.

Требует совершенствования нормативно-правовые акты, которые формируют правовой фактор административно-правового режима водных объектов, наличие механизма реализации. Основным нормативным актом, регулирующим водные правоотношения, является Водный кодекс Российской Федерации. В основной своей части он не является законом прямого действия и перегружен отсылочными нормами. Для полного введения его в действие требуется принятие целого ряда федеральных законов и постановлений правительства РФ.

В связи с этим по-прежнему остается нереализованным ряд задач государственного регулирования водопользования, связанных с проведением государственной экспертизы, охраной водосборных площадей и др. Это приводит к разбалансированности системы управления водопользованием и потере контроля за негативными тенденциями водохозяйственной и экологической обстановки.

⁷ Тощенко Ж., Цвепсова Г. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социс. 1997. Ш 6. С. 115.

Использование в качестве дополнительных инструментов
государственного регулирования водопользованием такие» как
водохозяйственный аудит⁸, водохозяйственная сертификация⁹,
нормирование состояния водных объектов (установление целевых
показателей состояния водных объектов) является обязательным
условием обеспечения эффективности управления

водопользованием и неотъемлемой частью административно-правового режима водных объектов.

В то же время характеристика административно-правового режима водных объектов включает выяснение тех признаков соответствующих правовых институтов, которые обусловлены особыми юридически значимыми естественными и экономическими свойствами водных объектов как объекта водных правоотношений¹⁰. Эти особые признаки обусловлены функционированием водных объектов в сфере обеспечения жизни человека, производственной деятельности, транспортных и иных коммуникаций, территории государства, экологического благополучия и др.

Дальнейшее содержание административно-правового режима определяется порядком предоставления водных объектов в пользование, видами водопользования, видами водных объектов.

Обеспечивает достижение цели административно-правового режима водных объектов, которой является их рациональное использование и сохранение, мониторинг водных объектов. Кроме этого, необходим контроль за исполнением управленческих решений, учет и отчетность как средство контроля, обобщение и оценка результатов управления обеспечивают связь управляющего действия

⁸ Серов Г.П. Экологический аудит. М„ 1999, С. 447.

⁹ Бринчук М.М. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений //
Государство и право. 2000. Mr 9. С. 40,

¹⁰ Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и
право, 1999. № 5. С 105.

с ответственностью участников этой сферы деятельности государства.

Неотъемлемым условием существования административно-правового режима водных объектов является административная ответственность (составной элемент юридической ответственности) как применение государственными органами, должностными лицами и представителям!* власти установленных государством мер административного воздействия к гражданам, а в соответствующих случаях - и к организациям за совершенные административные правонарушения¹¹.

Исходя из этого, проблемы рационального использования, охраны водных объектов, совершенствования государственного управления водными объектами становятся особенно актуальными в настоящее время.

Состояние разработанности темы характеризуется тем, что исследование проблем законодательства о рациональном использовании и охране водных объектов в рамках водного законодательства проводились М. Атаевым, СБ. Байсаловым, С.Д. Беляевым, Вылегжаниным A.K^t2_f ft/LFl Дапьковым» flit Дембо, ЮТ. Жариковым, О.С. Колбасовым, О.И. Крассовым, АЮ. Петровым, Н.Б. Прохоровым, M.EL Ходуновым, AM Черняевым¹³; вопросы правового регулирования, государственного управления и административно-правового режима рассматривались С.С. Алексеевым¹⁴, ДН. Бахрахом¹⁵, В.Б. Исаковым,

" Ярох А.И. Концепция управления охраной водных ресурсов // Водные ресурсы. 1990. № 1. С. 40.

¹² Вылегжанин А.Н. К характеристике правового режима морских природных ресурсов России //
государство и право. 1997. Мв 7, С. 49-59.

¹³ Черняев A.M. Управление водными ресурсами в бассейне реки. Екатеринбург, 1993. - 120 с.

¹⁴ Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. 3-е изд. перераб. И доп. - М.: Юрид. лит.,
1996. - 192 с; Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. - М.:
Госюриздат, 1961. -187 с.

¹⁵ Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Изд-во НОРМА-МНФРА-
М, 2000. - 640 с.

А.П. Лончаковым¹⁶; исследования правового обеспечения комплексного использования вод проводились Т.Г. Калиниченко, Л.А. Тимофеевым; в части правовой охраны водных объектов некоторые аспекты изучались В.И. Волковым, Л.А. Заславской, В.Г. Емельяновой, A.M. Кавериным, Т.Я. Титовниной. Аспекты правовой охраны вод в промышленности рассмотрены В.В. Кругловым. Б.А. Ворониным, Л.Б. Шейниным изучена правовая охрана водных объектов при проектировании; О.Л. Дубовик, СТ. Кульпелеевым, В.М. Сырых по вопросам юридической ответственности за нарушение водного законодательства; С.А. Боголюбовым¹⁷, М.М. Бринчуком¹⁸, Р.Х. Габитовым, Б.Д. Клюкиным, В.В. Петровым, И.Ф. Панкратовым, Ф.М. Раяновым, Г.В. Чубуковым, Э.Ф. Шаретдиновым, Ю.С. Шемшученко, А. С. Шестерюком (в контексте экологического законодательства в целом). В данном исследовании впервые предпринята попытка объединить многие направления исследования и нормы права различных отраслей объединить в рамках административно-правового режима водных объектов, тем самым в результате проведенной работы обозначить содержание административно-правового режима водных объектов.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является исследование существующих подходов к определению понятия административно-правового режима, определение содержания административно-правового режима водных объектов, исследование государственного управления и правового регулирования

¹⁶ Лончаков А.П. Административно-правовая охрана общественного порядка и общественной
безопасности в особых условиях: Учеб. Пособие. - Владивосток, 1996. - 42 с.

¹⁷ Боголюбов С.А., Крассов О.И., Емельянова В.Г., Жариков ЮГ, Панкратов И.Ф. Комментарий к
Закону об охране окружающей среды // Государство и право. 1997. № 8. С. 127-128.; Боголюбов
СА. Референдум по экологическим проектам // Государство и право. 1999. № 11. С. 31-38.

¹⁸ Бринчук М.М. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений //
Государство и право. 2000. № 9. С. 38-52.; Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования
законодательства об окружающеей среде// Государство и право, 1998. № 12. С. 73-82.

водопользования и охраны водных объектов, в частности в Хабаровском крае. Это достигается путем решения следующих задач:

определение конституционно-правового статуса водных объектов;

определение особенностей административно-правового режима водных объектов Хабаровского края;

определение сущности правового режима и административно-правового режима водных объектов;

классификация административно-правовых режимов водных объектов;

определение особенностей и проблем административно-правового режима трансграничных водных объектов;

выявление проблем, возникающих в результате управления водными объектами, охраны водных объектов и выработка практических рекомендаций для их преодоления.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования
выступает совокупность регулируемых правовыми нормами
общественных отношений, возникающих по поводу административно-
правового режима водных объектов. Объектом исследования
является действующее законодательство (федеральное,
международное, региональное), которое формирует правовой фактор
административно-правового режима водных объектов;

психологический, экономический, социальный факторы, определяющие содержание административно-правового режима водных объектов; организация государственного управления, типы правового регулирования, виды водопользования, охрана водных объектов, институт административной ответственности.

Объектом исследования являются и сами водные объекты, которые находятся в государственной собственности. При этом

должно быть обеспечено законодательное закрепление основ организации водного хозяйства и системы обустройства водных объектов; совершенствование правового регулирования отношений собственности на водные объекты и разграничение функций и прав федеральных органов управления и органов управления субъектов РФ в области обустройства, охраны и использования водных объектов; согласованность нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях; целевое использование средств, предназначенных для обустройства и охраны водных объектов, предотвращения вредного воздействия вод; правовые гарантии по защите инвестиций в водное хозяйство.

Методологическая и теоретическая основа исследования.

Методологической основой диссертации являются современные
представления о государстве и праве, государственном управлении,
правовом режиме, взаимодействии общества и природы,
общепризнанные международные принципы развития

законодательства, конституционные положения о водных объектах как основы жизни и деятельности населения страны. В диссертации системный, диалектический, логический, сравнительно-правовой и исторический методы исследования.

Теоретическую основу исследования составили научные труды ученых-юристов по вопросам общей теории государства и права -С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука¹⁹, В.К. Бабаева, А.И. Бобылева²⁰, С.Н. Братуся, А.В. Гончарова, Горшенева ВМ., Д.А. Керимова²¹, В.В.

¹⁹ Атаманчук Г,В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 199?. ~ 400
с.

²⁰ Бобылев А.И. Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства //
Государство и право. 1997. № 7. С. 87-107.

¹¹ Керимов Д.А. Общая теория государства и права: Предмет, структура, функции. - М.: Юрид. лит., 1977. -133 с.

Лазарева²², И.П. Левченко, А.В. Малько, ПН. Манова, Н.И. Матузова; конституционного и административного права - Г.А. Аксенкжа, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, П.Т. Василенкова, А.И, Дворяк²³, Д.ГТ. Зеркина²⁴, Н.И. Краснова, А.Б. Пешкова²⁵, А.А. Селиванова²⁶, А.А, Серветника²⁷.

Научная новизна диссертационного исследования

заключается в формулировании и обосновании необходимости административно-правового режима водных объектов. В работе определено:

его теоретическое содержание, особенности, определяющие факторы,

исследован институт административной ответственности, тенденции его развития с целью обеспечения функционирования административно-правового режима водных объектов,

проведена классификация административно-правовых режимов водных объектов по различным признакам, учитывающим виды водных объектов, виды водопользования идр»

предпринимается попытка в рамках административно-правового режима водных объектов объединить правовые нормы различных отраслей права (административного,

—Лазарев ВВ. Пробелы в праве и пути их устранения. №.. Юрид. лит., t74. -184 с.

²³ Дворяк А.И. Правовое регулирование, реализация права: Лекция / МВД РФ, Моск. юрид. ин-т -
М.:МЮИ, 1999. -23 с.

²⁴ Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. - Ростов
н/Д: издательский центр «МарТ», 2000. - 448 с.

²⁵ Пешков А.Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских
общественных отношений. - Иркутск, 1974. - 284 с.

²⁶ Селиванов А.А. Территориальное и отраслевое управление народного хозяйства. - Киев: Вища
шк. Изд-во при Киев, ун-те, 1984. -160 с.

²⁷ Серветник А.А. Правовой режим экономического стимулирования межхозяйственных
предприятий / А.А. Серветник. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1988. - 126 с.

водного, экологического, финансового), с целью обеспечить рациональное использование и охрану водных объектов,

- выявлены специфические особенности регулирования
трансграничных водных объектов, протекающих по
территории нескольких государств, нескольких субъектов

Российской Федерации. Это исследование проведено на основе изучения механизмов правового регулирования водных объектов Хабаровского края, в частности на примере трансграничного водного объекта - реки Амур,

- в работе проводится отдельная сравнительная
характеристика законов Китайской Народной Республики,
двусторонних договоров в области охраны и использования
водных объектов.

Положения, выносимые на защиту. С учетом изложенного, на защиту выносятся следующие положения.

1. При осуществлении государственного управления водными объектами в целях их рационального использования, восстановления и охраны все определяющие факторы (правовой, финансово-экономический, психологический) рассматривать в совокупности как административно-правовой режим водных объектов.

2. В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов ввести понятие административно-правового режима водных объектов, который определять как возникающее в результате государственного состояние водного объекта, выражающееся в совокупности прав и обязанностей по отношению к нему.

3. Обоснована необходимость введения специального
административно-правового режима водных объектов в случае
возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствиях,
техногенных катастроф), позволяющий обеспечить оптимальное

использование водных ресурсов для обеспечения потребностей населения, производственных объектов.

4. Сделан вывод, что средства, поступающие в бюджеты различных уровней за пользование водными ресурсами, за сброс загрязняющих веществ в водные объекты целесообразно аккумулировать в едином фонде с целью ресурсной концентрации.

4. Требует законодательного закрепления правовой механизм
формирования и распределения фондов восстановления и охраны
водных объектов как на уровне Российской Федерации, так и на
уровне субъекта Российской Федерации.

5. Исследованы особенности и принципы института административной ответственности, который требует своего приведения в соответствие с законодательством об охране водных объектов. Необходимо расширить составы административных правонарушений за нарушение правил охраны, рационального использования водных объектов; за нарушение административно-правового режима водных объектов.

6. При осуществлении государственного управления трансграничными водными объектами следует различать три уровня, на которых возникают правовые нормы, регулирующие порядок использования и охраны водных объектов (межгосударственные многосторонние соглашения, двусторонние межправительственные соглашения; соглашения между субъектами Российской Федерации и административно-территориальными единицами других соседних государств).

7. Государственное управление в области использования и
охраны водных объектов должно основываться на бассейновом
принципе, а не на территориальном, учитывая, таким образом,
особенность водных природных ресурсов. В связи с этим не

исключается возможность дальнейшего совершенствования структуры государственного управления водными объектами.

Практическая значимость. Теоретические и практические рекомендации диссертационного исследования имеют значение для упорядочения федерального водного законодательства, формирования водного законодательства субъектов Российской Федерации; повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере управления использованием и охраной водных объектов.

Основные положения диссертации могут быть использованы при исследовании проблем совершенствования природоресурсного законодательства, а также в учебном процессе при преподавании курса административное право, экологическое право.

Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертации основные теоретические и практические положения, выводы и рекомендации были доложены автором на научно-практических конференциях:

на международной конференции «Четвертая международная студенческая конференция стран азиатско-тихоокенаского региона» - "Fourth International Young Scholars' Forum of the Asia-Pacific Region Countries" (Владивосток. 2001 г.);

на межрегиональной конференции «Вертикаль власти: проблемы разграничения полномочий и предметов ведения» (Хабаровск. 2001 г.);

на конференции аспирантов и студентов ХГТУ ДВЮИ «Организационно-правовые средства охраны общественного порядка и безопасности личности» (Хабаровск. 2001 г.);

на научно-практических конференциях ХГТУ (2001 г.);

- на научно-практической конференции молодых ученых ДВЮИ «Дальний Восток России на рубеже тысячелетий: политико-правовые проблемы» (Хабаровск, 2002 г.).

Автор является одним из составителей сборника учебно-методической документации по Конституционному праву Российской Федерации (Хабаровск, 2002 г.) и сборника учебно-методической документации по Конституционному праву зарубежных стран (Хабаровск, 2001 г.).

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы (167 наименования).

Похожие диссертации на Административно-правовой режим водных объектов

Административно-правовой режим на территории (объекте) проведения контртеррористической операцииСлепцов Руслан Николаевич

Административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов в Российской ФедерацииКутьин, Николай Георгиевич