Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правосубъектность коммерческих банков. Активная административная правосубъектность коммерческих банков
1 . Особенности правосубъектности коммерческих банков стр. 13
2. Активная административная правосубъектность коммерческих банков стр. 43
Глава 2. Пассивная административная правосубъектность коммерческих банков
1. Государственная регистрация коммерческих банков и лицензирование банковской деятельности стр. 68
2. Государственный надзор за деятельностью коммерческих банков со стороны Банка России и иных государственных органов стр. 101
3. Административная ответственность коммерческих банков стр. 138
Заключение - стр. 187
Список литературы стр. 191
Список нормативно-правовых актов стр. 208
Список диссертаций и авторефератов диссертаций стр. 215
Судебная практика стр. 218
- Особенности правосубъектности коммерческих банков
- Активная административная правосубъектность коммерческих банков
- Государственная регистрация коммерческих банков и лицензирование банковской деятельности
- Государственный надзор за деятельностью коммерческих банков со стороны Банка России и иных государственных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Предметом настоящего исследования является административная правосубъектность коммерческих банков, анализ ее видов, выявление особенностей, включая особенности правосубъектности коммерческих банков.
Существовавшая в России более 70 лет государственная монополия на банковское дело упразднена^ Одноуровневая централизованная иерархическая многофилиальная банковская система, находящаяся в подчинении Совета Министров СССР, функционировала недостаточно эффективно. Экономкгческая: реформа, проводимая в России в последнее время, обусловила активное формирование двухуровневой банковской системы, во главе которой стоит Банк России. Второй уровень банковской системы России составляют кредитные организации, к которым относятся банки и небанковские кредитные'организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.
Создание двухуровневой банковской системы фактически лишило государство возможности воздействовать на «обычных» участников гражданского оборота при осуществлении расчетов, ранее производивпшхся через государственные банки. Однако государство не утратило потребности в осуществлении ряда контрольных функций В' области безналичных расчетов .
Делегирование государством коммерческим банкам властных полномочий может расцениваться как возврат к прежней банковской системе, поскольку свидетельствует об «огосударствлении» коммерческих банков. В связи с тем, что при делегировании государство может наделить банки абсолютно ' Лимонаев В. И. Инновационные аспекты управления ресурсами коммерческих банков: Дисс. ... канд. экон. наук.
М., 2002. П. 2 Никулина И.А., Запольский СВ. Публично-правовые функции банков при осуществлении безналичных расчетов // Налоги. 2006. № 8.
несвойственными природе коммерческой организации полномочиями (как это слз^илось, например, с наделением обязанностями по контролю за кассовой дисциплиной клиентов), необходимо очень тщательно выбирать орган государственной власти, который сможет выступить в качестве властного субъекта. И лишь в крайних случаях делегировать банкам свои полномочия.
Наделение коммерческих банков несвойственными им 'полномочиями свидетельствует о том, что развитие банковской системы идет в обратном направлении — возврат к «старой» банковской системе.
Относительно новое для истории нашей страны формирование двухуровневой банковской системы уже сейчас дает свои результаты.
Финансовый кризис, наступивший в России в 2008 году, затронул и банковскую сферу. Все это свидетельствует о недостаточно развитой банковской системе, о неспособности ее приспособиться к меняющимся обстоятельствам, о необходимости ее пересмотра. Поэтому думается, что здесь необходим глубокий анализ существующей правосубъектности коммерческих- банков, t а также их административной правосубъектности. Коммерческие банки по своему правовому положению являются уникальными в системе коммерческих .организаций.
Необходимо отметить, что банки выступают не только юридическими лицами, имеющими природу финансового посредника, чье положение крайне важно и взаимозависимо со всей кредитно-денежной системой страны, но и субъектами с делегированными им государством властными полномочиями. Поэтому вопросы правосубъектности коммерческих банков являются актуальными для научной разработки и осмысления.
Кроме' того, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях' предусмотрел административную ответственность юридических лиц. Вместе с тем, анализ действующего законодательства ' Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1 (далее - КоАП РФ).
Российской Федерации и обобщение практики привлечения коммерческих банков к административной ответственности показывает, что не все положения законодателя являются удачными. Исходя из изложенного, важнейшее значение приобретает теоретико-практическое исследование административной ответственности коммерческих банков, проблем привлечения к ней, противоречивости законодательства в данной области.
Об актуальности выбранной темы исследования, наряду с вышеизложенным, говорит и тот факт, что в последнее время увеличилось число научных исследований проблем банковской сферы. Огромное количество вопросов, возникающих в банковской деятельности, начиная с момента государственной регистрации коммерческих банков, вплоть до ликвидации либо объявления банков банкротами, интересует не только ученых, но и практических работников Банка России, самих коммерческих банков. Учитывая особую экономическую и правовую природу банка как посредника в движении денег с закрепленным в законодательстве кругом дозволенных банковских операций, можно отметить повышенный интерес к данной области исследования как экономистов', так ученых-правоведов^. г.
См., напр.: ПомогаеваЕ. А. Банк в системе финансового посредничества: Автореферат дис. ... канд. экон. наук. Петербург, 2008; Курукуласурия А. М. Статус ЦБ в переходной экономике: Зарубежный опыт и уроки для России: Дисс.канд. экон. наук. М., 2006; Королев О. Г. Анализ рентабельности операций коммерческих банков и ее влияние на финансовую устойчивость: Дисс.канд. экон. наук. М., 2003; Понкратьев А. В. Формирование и управление инвестиционным портфелем коммерческих банков: Дисс.канд. экон. наук. М., 2003; Янин В. В. Основы функционирования и устойчивости регионального банков: Дисс.канд. экон. наук. М., 2003; Шопенко Л. В. Центральный банк РФ на рынке ценных бумаг: Дисс.канд. экон. наук. М., 2003: Храменков В. В. Центральный банк в формировании кредитного потенциала российской экономики: Дисс.канд. экон. наук. М., 2003; Гладкова Т. Е. Мониторинг в системе инструментов воздействия Банка России на экономику: Дисс.канд. экон. наук. М., 2003 ^ См., напр.: Прокошин М. Развитие принципов организации и деятельности Банка России в контексте правового государства: Автореферат дис.... канд. юрид. наук. М., 2008; Жмулевская Л. П. Административно-правовые функции Центрального банка Российской Федерации: Автореферат дис.... канд. юрид. наук. М., 2008; Комисарова М. в. Финансово-правовое регулирование систе.мы страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации: Автореферат дис.... канд. юрид. наук. М., 2007; Быстрова Е. Ф. Правовые основы деятельности территориальных учреждении Центрального банка Российской Федерации в области банковского надзора: Автореферат дис.... канд. юр1Щ. наук. Саратов, 2007; Трофн.мов К. Т. Кредитные организации в банковской системе РФ: гражданско-правовые проблемы: Дисс.докт. юрид. наук. М., 2006; Котельникова Е. В. Административноправовая ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг: Дисс.канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 2006 и др.
Анализ научной разработанности темы. Несмотря на то, что о начале реформ в банковской системе можно говорить лишь после принятия в декабре 1990 г.
Законов СССР «О Государственном банке СССР» и «О банках и банковской деятельности»\ научная разработанность тем. банковского права России, банковской системы России, правового статуса Центрального банка Российской Федерации, банковской деятельности достаточно высока. Эти темы рассматривались и исследовались многими учеными, к ним обращаются и до сих пор. Признавая высокий профессиональный уровень работ ученых, следует отметить, что до сих пор не подвергалась специальной разработке проблема административной правосубъектности коммерческих банков, не сложилось ;• единства взглядов; относительно вопросов их государственной регистрации и г лицензирования банковской деятельности, проблем административной ответственности коммерческих банков.
Объект исследования. Объектом проведенного исследования' служит институт административной правосубъектности коммерческих банков. • В работе выявляются особенности правосубъектности коммерческих банков, изучаются вопросы делегирования государственно-властных полномочий банкам, государственной регистрации коммерческих банков и лицензирования банковской деятельности, анализируется банковское регулирование и банковский надзор, надзор за деятельностью банков со стороны государственных органов, выявляются проблемы, связанные с привлечением коммерческих банков к административной ответственности.
Цель исследования. Целями настоящего исследования являются:
• анализ специфики правосубъектности коммерческих банков;
• рассмотрение вопросов делегирования банкам государственно-властных полномочий;
• определение порядка государственной регистрации коммерческих банков и ' Медведков Банковская система в экономике переходного периода // Вопросы экономики, 1992. № 12. 25 лицензирования банковской деятельности с учетом научных достижений и судебной практики в данной области;
• рассмотрение и анализ банковского регулирования и банковского надзора, надзора за деятельностью банков со стороны государственных органов;
• анализ вопросов привлечения банков к административной ответственности;
• выявление проблемных моментов, связанных с нормативно-правовым регулированием банковской деятельности, не соответствующим требованиям действующего законодательства и сложившимся общественным отношениям;
• формирование предложений, помогающих, по мнению автора, преодолеть проблемы, связанные с ненадлежапщм нормативно-правовым регулированием банковской 1деятельности. ',' Следование вышеуказанным целям позволяет автору осуществить попытку научного исследования, содержащего в себе теоретические и практические аспекты отмеченной проблематики.
Научно-теоретическую основу исследования составляют труды А. Г. Алехина, Д.Н. Бахраха, А. В. Бенедиктова, Д. В. Винницкого, А. А. Демина, О. Иоффе, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Д. В: Осинцева, Э. Н. Ренова, О, Н. Садикова, М. Студеникиной, Е.А.Суханова, Ю. А. Тихомирова, Ю.К.Толстого, Р.О.Халфиной, Н. Ю. Хаманевой, Г.Ф.Шершеневича, Ц. А. Ямпольской и других ученых-правоведов, рассматривающих общетеоретические вопросы, касающиеся объекта исследования, а также труды М.М.Агаркова, A.M. Асадова, Д. Д. Батюшкова, А. Ю. Викулина, Я. А. Гейвандова, Н. Ю. Ерпылевой, О. М. Олейник, В. Пыхтина, М. А. Приданниковой, Т. Г. Сырбу, Г. А. Тосуняна и других ученых, изучающих вопросы, относящиеся к банковской проблематике.
Основу эмпирической базы проведенного исследования составляют материалы дел об административных правонарушениях, рассмотренных на территории Западно-Сибирского, Московского, Поволжского, Северо-Западного, Северо-Кавказского, Уральского, Центрального округов, а также данные Центрального Банка России^.
Методологическая, нормативно-правовая и научная базы исследования.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов познания: формально-юридический, исторический, конкретно-статистический, логико-теоретический, межотраслевой методы исследования и методы, использующиеся в экономических научных трудах. При написании диссертации использовались научные труды отечественных и зарубежньгх авторов, законодательство Российской Федерации. Поскольку банковское законодательство носит межотраслевой характер, помимо административного права в работе широко использовались конституционное, гражданское, уголовное, трудовое, финансовое право.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертационной работе предпринята попытка комплексного исследования активной и пассивной административной правосубъектности коммерческих банков, включая вопросы государственной регистрации коммерческих банков и лицензирования банковской деятельности, банковского регулирования и банковского надзора, надзора за деятельностью банков со стороны государственнык органов, привлечения коммерческих банков к административной ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В правосубъектности коммерческих банков по сравнению с другими коммерческими организациями достаточно весомое место занимает административный элемент, выражающийся в делегировании банкам государственно-властных полномочий, в специфическом порядке государственной регистрации коммерческих банков и лицензирования банковской деятельности, 'официальный сайт ЦБ РФ: http://cbr.ru/ . , необходимости наличия двух данных юридических фактов для возникновения новых субъектов правоотношений - коммерческих банков, в осуществлении государственного надзора за деятельностью банков со стороны специализированного органа — Центрального банка России и других государственных органов, в суш,ествовании административной ответственности коммерческих банков.
2. Административную правосубъектность коммерческих банков в зависимости от положения банков в административных правоотношениях можно поделить на пассивную и активную. Для банков характерно то, что, с момента обращения в Центральный банк России с вопросом о государственной регистрации и лицензировании банковской деятельности, и тем более с момента приобретения г статуса коммерческого банка, они императивно законодательно наделяются и пассивной, и активной административной правосубъектностью.
3. В процессе создания и осуществления деятельности банки вступают в различные административные правоотношения с государственными органами.
При этом последние оказывают на них управляющее, властное воздействие. Это отношения, связанные с государственной регистрацией и лицензированием банковской деятельности, с осуществлением государственного надзора за деятельностью коммерческих банков со стороны Банка России и иных государственных органов, с привлечением банков к административной ответственности. В данных административных правоотношениях с государственными органами банки выступают носителями пассивной административной правосубъектности.
4. Активная административная правосубъектность банков связана с делегированием банкам государственно-властных полномочий. Разработана систематизация властных полномочий банков, раскрывается их содержание, рассмотрены вопросы теории делегирования полномочий, предложены принципы делегирования банкам государственно-властных полномочий, основываясь на которые государство установит пределы данных полномочий и не допустит навязывания банкам несвойственных полномочий (например, осуществление контроля за кассовой наличностью) и возврата к одноуровневой банковской системе.
5. Одним из способов осуществления банковского надзора за деятельностью коммерческих банков является индивидуальное регулирование, осуществляемое Банком России посредством издания административных актов по вопросам установки контрольных значений обязательных нормативов'.
6. Выявлены и проанализированы признаки, характеризующие административную ответственность коммерческих банков, сделан вывод, что административная и: ответственность банков во многих случаях связана с делегированием' им государственно-властных полномочий (ст.ст. 15.2, 15.7-15.10, ч. 6 ст. 15.25, ст.
15.27КоАПРФ).
7. Для- сохранения монополии КоАП РФ как источника федеральных норм об административной ответственности банков предлагается внести соответствующие изменения в ст. 15.2, 15.4, ч. 1 ст. 15.6, ст.ст. 15.7-15.9, 15.26, 15.27 КоАП РФ, Налоговый Кодекс РФ'^ , Закон о Банке России^, Закон о банках'*. Закон об обязательном пенсионном страховании в РФ^, Положение о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации^, признать Под установлением контрольных значений обязательных нормативов понимается установление значений обязательных нормативов на квартальные даты, которое позволяет обеспечить равномерное приведение значений нарушенных обязательных нормативов к требуемому (нормативному) значению (Инструкция Банков России от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков» // Вестник Банков России. №
11. 11.02.2004).
^ Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 07.1998№ 146-ФЗ//РГ. 1998.№ 148-149 (далееНК РФ).
•' Федеральный закон от 10 07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» //РГ, № 127, 13.07.2002 (далее-Закон о Банке России).
•* Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» //РГ, № 27, 10.02.1996 (далее — Закон о банках). ' ^ Федеральный закон от 15.12 2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пснсионно.м страховании в Российской Федерации»//СЗ РФ. 17.12.2001. JN" 51. ст. 4832 (далее — Закон об обязательном пенсионном страховании).
^ Положение о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации от
05.01 1998 № 14-П (утв. Советом директоров Банка России 19.12.1997, протокол № 47)//Вестник Банка России.
1998. № 1; Финансовая газета. 1998. № 7.
Письмо Банков России «О применении к кредитным организациям мер принуждения за нарушения законодательства о противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»^ утратившим силу.
8. Поскольку статьи 304 и 305 Бюджетного Кодекса РФ'^ устанавливают составы^ правонарушений, за которые налагается административный штраф, предлагается привести их в соответствие с КоАП РФ. 91 Для устранения выявленных при анализе российского законодательства, касаюш,егося вопросов административной ответственности коммерческих банков, противоречий и недостатков следует предусмотреть в КоАП РФ отзыв лицензии в и качестве административно-правового наказания;:' закрепить судебный порядок отзыва лицензий; привести терминологию статей КоАП РФ, посвященных «банковской» административной ответственности в соответствие с банковским' законодательством и др.
Практическая значимость результатов исследования определяется внесением предложений и формулированием выводов, которые могут быть использованы для совершенствования административного и административно-процессуального законодательства и правоприменительной практики, а также в учебном процессе при преподавании дисциплин «административное право», «банковское право».
Представляется, что реализация этих предложений повысит качество регулирования банковской деятельности. Кроме того, сохранение монополии КоАП РФ как источника федеральных ' норм об административной ответственности банков приведет к тому, что, с одной стороны, для государства и для всего банковского сообщества станет единообразной и понятной процедура привлечения банков к административной ответственности, а с другой стороны, ' Письмо Банка России от 11.08.2003г. № 117-Т «О применении к кредитным организациям мер принуждения за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) до,ходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» //Вестник Банка России. 2003. № 47.
^ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // РГ. 1998. № 153-154 (далее - БК РФ).
клиенты, контрагенты банков, инвесторы будут точно уверены, что государство, устанавливая административную ответственность банков и закрепляя ее в КоАП РФ, защищает их права от правонарушений со стороны банков. В конечном итоге, как следствие изложенного, повысится конкурентоспособность банковской сферы на внутреннем и международном рынках и улучшится экономическая сторона жизни нашего общества в целом и каждого потребителя банковских услзгг в частности.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Уральской государственной юридической академии.
Там же проведены рецензирование и обсуждение работы. Основные выводы и предложения изложены автором в опубликованных научных статьях. Материалы и диссертационного исследования используются автором в практической работе в АКБ «СОЮЗ» (ОАО).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка использованной литературы. Каждая из глав содержит параграфы, детализирующие направления проведенного исследования. В заключении нашли свое отражение основные положения работы и выводы, полученные в результате осуществленных исследований.
Особенности правосубъектности коммерческих банков
Прежде чем обратиться к вопросу административной правосубъектности коммерческих банков и рассмотреть ее виды (активная и пассивная), хотелось бы отметить, какими особенностями обладает вообще правосубъектность коммерческих банков.
Чтобы быть субъектами правоотношений, юридические лица должны быть наделены правосубъектностью.
Длительная общетеоретическая дискуссия о возможности отождествления правоспособности и правосубъектности была связана с тем, что цивилистическая наука, признающая правоспособность только категорией гражданского и трудового права, рассматривала правосубъектность в качестве категории, равной правоспособности. Е. А. Флейшиц объясняла принадлежность категории правоспособности гражданскому и трудовому праву тем, что только в этих областях общественных отношений существует необходимость устанавливать особую предпосылку возникновения субъективных прав и обязанностей, так как в сфере обмена товаров и распределения по труду права и обязанности не могут быть одинаковыми у всех граждан и организаций1.
С.Н. Братусь, отождествляя правоспособность с правосубъектностью, рассматривал все права и обязанности, предоставленные субъекту права в силу действия закона, как элементы правоспособности.
Правосубъектность юридического лица по своему содержанию не может совпадать с его право-дееспособностью в гражданских правоотношениях. Являясь субъектом широкого круга правоотношений, юридическое лицо приобретает правовой статус, дифференцированный в зависимости от содержания и характера конкретных правоотношений1.
P.O. Халфина при определении понятия «правосубъектность» включает в него те нормы, образующие правовой статус, которые позволяют участвовать в правоотношениях. Обладая правосубъектностью как общей предпосылкой участия в правоотношениях, юридические лица обладают правосубъектностью, соотносимой с их правовым статусом, который, по мнению P.O. Халфиной, устанавливается государством с учетом цели, для выполнения которой они создаются2.
При этом под правовым статусом можно понимать определенный фиксированный уровень (ступень) развития правового положения, достижение которого влечет его скачкообразное существенное изменение3.
В гражданском праве, в отличие от других отраслей права, происходит «разъединение» правоспособности и дееспособности, объясняемое цивилистами природой гражданских и некоторых иных имущественных субъективных прав. С. С. Алексеев объясняет природу этих отношений тем, что «процесс осуществления имущественных прав не имеет столь тесной непосредственной связи с носителем права, как это свойственно другим видам субъективных прав (политическим, брачно-семейным и т.п.)»4. Однако следует отметить, что в отношении фигуры юридического лица такое «раздвоение» не носит принципиального характера.
Таким образом, автор соглашается с тем, что в различных по своей правовой природе правоотношениях юридические лица фигурируют как субъекты, наделенные различным по своему содержанию правовым статусом. Соответственно каждая из отраслей права определяет свой вид правосубъектности юридического лица. Однако в рамках отрасли права, регулирующей однородные общественные отношения, для юридических лиц, относящихся к различным видам, не может быть определена различная по объему правосубъектность. Отличия в способности к правообладанию могут существовать только между отраслевыми видами правосубъектности юридических лиц. Автор присоединяется к рассуждениям о правосубъектности юридического лица как о нормах, образующих его правовой статус, и в работе исходит из тождественности административной правосубъектности коммерческого банка и его административно-правового статуса, понимая под ним такой уровень развития его правового положения, когда объем прав и обязанностей максимален.
В статье 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»1 закреплено, что банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.
Далее, для уяснения, что такое кредитная организация, Закон о банках дает следующее определение данного понятия: «Кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом» .
Активная административная правосубъектность коммерческих банков
Институт делегирования полномочий известен еще со времен римского права, выработавшего основные признаки и принципы данного института, которые без особого изменения были восприняты в практике государственного строительства многих стран мира1. В современной практике государственного строительства делегирование широко используется как способ перераспределения полномочий между субъектами публичного права (например, между органами, принадлежащими разным ветвям государственной "власти), между субъектами международного права (например, передача государственно-властных полномочий межгосударственному объединению). Применяется также как эффективная форма децентрализации властных полномочий между центральной властью и местными органами власти.
И хотя данный институт изучен применительно к проблемам конституционного права, основные его положения могут быть использованы при рассмотрении вопроса делегирования государственно-властных полномочий коммерческим организациям, в том числе банкам.
Такой способ перераспределения компетенции как делегирование полномочий находит применение в административном праве, нормами которого осуществляется регулирование общественных отношений, возникающих преимущественно между соподчиненными друг другу субъектами . Б.М. Лазарев рассматривал делегирование как специфический способ наделения полномочий, «при котором один орган управления возлагает на другой обязанность и предоставляет ему на один раз право решить вопрос, отнесенный к компетенции первого органа»1. По его мнению, «...к делегации полномочий необходим очень осторожный подход, так как она таит в себе опасность частичной подмены одних органов другими и создает очень сложные с юридической точки зрения ситуации»2.
Более широко и позитивно оценивает возможности делегирования полномочий Ю.А. Тихомиров, который считает, что делегирование дает расширение партнерства и более гибкое выполнение функций с учетом конкретной обстановки и ее быстрых изменений. Делегировать полномочия может лишь тот субъект, который является их первичным обладателем по закону. В процессе делегирования! требуется согласие;-сторон, поскольку объем прав и обязанностей уменьшается у одной - стороны и увеличивается у другой. Оправданным считается ограниченный срок делегирования полномочий, хотя не исключаются и другие варианты. Исполнители делегированных полномочий, по его мнению, лучше стимулируются и чувствуют свою ответственность .
В науке конституционного права, в основном, исследовался процесс делегирования полномочий федеральных органов государственной власти по предметам ведения Российской Федерации (Н.А. Игнатюк, А.Н. Кокотов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов и др.)4. Однако, по мнению А.Н. Кокотова, «...без расширенного использования института делегирования федеральных полномочий не обойтись и в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов»1.
В ряде работ (Д.Н. Козак, Т.Я. Хабриева) обосновывается необходимость и целесообразность замены разграничения полномочий по предметам совместного ведения их передачей органам государственной власти субъектов РФ. Однако при этом речь идет о договорном регулировании федеративных отношений .
Некоторые авторы в своих работах разграничивают или отождествляют понятия «наделение» и «делегирование». Так, С.К. Дряхлов, Ю.В. Капитанец, В.П. Логинов, Л.А. Лукашов, А.А. Подсумкова, Т.Н. Михеева, Л.А. Окуньков, А.С. Прудников, A.M. Никитин и другие определяют делегирование как одну из форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными!-полномочиями. По их мнению, наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. «Передача представляет собой способ регулирования полномочий, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно»4. Другая группа ученых придерживается иной точки зрения и считает, что «наделение» необходимо отличать от «делегирования» по ряду оснований:
1) например, С.С. Алексеев отмечает, что «при делегировании, в отличие от простого поручения, другой орган... получает такие правотворческие полномочия, которых ранее у него не было. Причем и орган, который произвел передачу (делегацию), не теряет своей компетенции на издание нормативных юридических актов по данному кругу вопросов»1. В конституционном праве зарубежных стран используется термин «делегированное законодательство», под которым понимаются «изданные правительством по уполномочию парламента нормативные акты, фактически обладающие силой закона, в порядке уступки и; (делегирования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий... В порядке делегированного законодательства нормативные акты издаются правительствами, а иногда - другими органами управления».
Государственная регистрация коммерческих банков и лицензирование банковской деятельности
Государственная регистрация юридических лиц - акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, ; осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений 1 о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, иных сведений о юридических лицах1.
Государственная регистрация - это юридический акт, т.е. действие компетентного органа, которое влечет за собой юридические последствия. Такими последствиями являются возможности лица беспрепятственно распоряжаться принадлежащим ему имуществом или заниматься предпринимательской деятельностью2.
Контроль государства за процедурой создания юридических лиц реализуется в ходе государственной регистрации юридических лиц. Последняя представляет собой обязательную процедуру государственного подтверждения факта создания юридического лица, изменения и прекращения его правового статуса.
Многие ученые отмечают важность государственной регистрации юридических лиц. Регистрационный режим необходим для контроля действий невластных субъектов с предметами, имеющими публичное значение1. С целью ведения учета юридических лиц, контроля за их деятельностью, соответствия их учредительных документов требованиям закона предусмотрена государственная регистрация юридических лиц, порядок которой определяется Законом о регистрации юридических лиц . Значение государственной регистрации юридических лиц, ее рациональной организации, полноты единого реестра юридических лиц, достоверности содержащихся в нем сведений и их открытости для любого заинтересованного лица чрезвычайно велико, в особенности в системе автономно действующих субъектов рыночного товарно-денежного гражданского оборота. Только такая регистрация обеспечивает возможность получения необходимой информации при выборе контрагента и ведении хозяйственных операций и способствует устойчивости экономического оборота, поскольку регистрируются и изменения правового статуса юридических лиц3. Государственная регистрация юридических лиц означает легализацию их создания и деятельности в период существования в рамках, определяемых законом и учредительными документами. Законодательством России устанавливается обязательный порядок государственной регистрации юридических лиц, осуществляемой уполномоченным федеральным исполнительным органом путем включения данных о регистрации в единый государственный реестр юридических лиц .
Основное предназначение государственной регистрации видится в первичной легитимации участников хозяйственного оборота в целом5. Государственная регистрация юридических лиц является необходимым условием стабильности гражданского оборота и защиты интересов его участников. В процессе регистрации осуществляется государственный контроль за соблюдением установленного законом порядка образования юридического лица, а также учет юридических лиц для осуществления налогообложения и в иных предусмотренных законом целях1.
Таким образом, государственная регистрация юридических лиц — очень важный вопрос как для самого юридического лица (например, возможность выступать участником правоотношений), для государства (в частности, решение налоговых вопросов, выполнение контрольных функций), для других юридических лиц и граждан (возможность получения необходимой информации при выборе контрагента и ведении хозяйственных операций).
Традиционно деятельность кредитных организаций строго регламентируется государством . Так сложилось исторически как за рубежом, так и в России. Основанием у государства для этого является множество факторов. Наиболее важными из них являются:
1) Банки аккумулируют денежные средства физических и юридических лиц на определенных условиях и обязуются вернуть им эти суммы с определенным процентом в будущем. Несмотря на то, что вкладчики заключают с банками договоры, иногда банки по тем или иным причинам не выполняют свои обязательства перед вкладчиками. Чтобы минимизировать такие случаи, Банк России как орган государственной власти создает определенные условия для кредитных организаций в процессе образования и деятельности.
2) Повышение сбережений в доле дохода населения является показателем оздоровления экономики. Это происходит, когда доля потребления в доходе уменьшается, например, в результате снижения цен на товары и услуги и т.д. Но очень важной проблемой здесь является дальнейшее поведение населения, связанное с вкладыванием сбережений.
3) Если в обществе имеется доверие к кредитным организациям (банкам, небанковским кредитным организациям), то тогда большинство вкладчиков доверяют свои сбережения кредитным организациям. В противном случае спрос на обязательства кредитным организациям падает, и они вынуждены снижать требования, которые они предъявляют, т.е. в конечном итоге падает инвестиционная активность.
Поэтому Банк России, исходя из публичного интереса, как орган государственной власти, в пределах полномочий должен создать такие условия для кредитных организаций, чтобы они могли устойчиво функционировать. И это должно привести к повышению спроса на их услуги как со стороны физических, так и со стороны юридических лиц1.
Государственный надзор за деятельностью коммерческих банков со стороны Банка России и иных государственных органов
Сегодня в России государственный контроль и надзор являются важнейшими функциями, обеспечивающими реализацию проводимых в стране реформ1.
По мнению В. М. Горшенева, контроль, с одной стороны, это неотъемлемый элемент государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с другой стороны - самостоятельная функционально обособленная деятельность .
М. С Студеникина определяет контроль как! «...один из основных источников информации, необходимые условия изучения кадров, укрепления их дисциплины, средство исправления ошибок и обобщения передового опыта» .
В научной литературе традиционно принято выделять три вида функции деятельности специальных субъектов управления: общие, специальные и обеспечивающие .
Общие функции, в совокупности образующие цикл управления,, включают в себя: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организацию, регулирование и контроль. Контрольная функция не только является завершающей, но и проявляет себя в рамках реализации каждой из них. Некоторые авторы5 называют общие функции управления стадиями управленческого процесса, непрерывно сменяющими друг друга.
Ю. А. Тихомиров отмечает: «...понимание контроля как одной из стадий управленческого цикла обогащает наше представление о временных характеристиках данной функции, хотя при этом допускается некоторое преувеличение роли контроля как одной из главных функций управления»1.
Сущность контроля, по его мнению, заключается в осуществлении субъектом управления проверки выполнения обязательных предписаний управляемым объектом.
Г. А. Туманов полагает, что контроль как функция управления и как элемент организаторской работы представляет собой «...систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям. Контроль опирается на учет результатов работы исполнителей и неразрывно связан с ним. Функция контроля - единая функция контроля и учета»2.
По мнению Н. М. Конина, контроль включает в себя три обязательных элемента: 1) «проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями; 2) проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, делово и служебной этики, хозяйственной целесообразности; 3) принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера и морального поощрения и стимулирование, так и мер административного принуждения (вплоть до привлечения к юридической ответственности)»1. В. П. Беляев полагает, что в содержание контроля включается: 1) наблюдение за деятельностью подконтрольных объектов, их состоянием, выполнением тех или иных правил (предписаний); 2) получение и анализ соответствующей информации; 3) выявление тенденций и причин невыполнения (ненадлежащего выполнения) заданий, предписаний; 4) принятие в ряде случаев мер по пресечению выявленных нарушений законности и по привлечению виновных к ответственности»2.
По мнению Ю.-П. Соловья, контроль состоит из наблюдения; вмешательства о в соответствующие ситуации; регистрации; разрешения и лицензирования; регламентирования3. При вмешательстве важно не только вовремя отреагировать на нарушение, но и реализовать в полном объеме восстановление нарушенного права4.
Государство, как активный субъект экономических отношений и регулятор национальной экономики, призвано обеспечить необходимые условия для притока иностранных и отечественных инвестиций, сопоставимые с условиями, предоставляемыми другими странами5.
По мнению Д.Д. Батюшкова, «...деятельность банков приносит пользу только при вполне правильном направлении банковской политики, ошибочное же направление ее может, вместо пользы, принести значительный ущерб экономическому положению страны, так как скопление в немногих банковских учреждениях громадных капиталов, образовавшихся из сбережений населения, дает им страшную силу, которая легко может быть обращена, случайно или умышленно, против того же народа, о чем свидетельствуют многочисленные исторические факты»1.
Как отмечает Г.А. Тосунян, в связи с тем, что регулируемые банковским правом правоотношения имеют преимущественно экономическое содержание, они не только нуждаются в тщательном юридическом анализе, но и требуют осмысления на предмет их целесообразности2. «Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие t." соответствующей системы ее гарантий». «Законность1.— важнейшая правовая категория»4. Можно выделить общие и специальные юридические средства обеспечения законности. «Специальные юридические средства обеспечения законности — контроль и принуждение. ..Содержание контроля состоит из: а) наблюдения за функционированием подконтрольных объектов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручения, их состояние...;. б) анализа собранной информации, выявление тенденций, причин, разработка прогнозов; в) принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба...; г) учета конкретных нарушений, выявление их причин и условий; д) пресечения противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий, новых нарушений.
