Введение к работе
Актуальность темы. В условиях углубления кризиса экономики социально-бытовые проблемы еще" более обострились: обнажилась несостоятельность многих форм и методов социального переустройства села.
Становится все более очевидной объективная невозможность решения всего комплекса мер социального переустройства села силами и средствами только государства. Многолетние обещания и заверения в этой области оказались пустой декларацией.
Не дали положительных результатов многочисленные законодательные и подзаконные акты по повышению уровня материального, социально-культурного, коммунально-бытового обслуживания сельского населения. Более того, в ряде мест Российской Федерации, Казахстана наблюдается дальнейшее ухудшение половозрастной структуры сельского населения, депопуляционность сел и деревень.
Сегодня деревне нужны не только расширение и.укрепление социальной инфраструктуры, но и принципиально новые подходы к проблеме социального обустройства, прежде всего с позиции их комплексного решения и неотложности. Необходим широкий фронт работ по газификации, теплофикации, электрификации и водоснабжению. Первостепенное значение для закрепления люден на селе будут иметь: дорожное строительство, транспортная доступность городов, рабочих поселков, районных центров; торговое обслуживание, оказание помощи и содействия при разрешении жилищной проблемы, создание в сельской местности подсобных, перерабаты-багощих, обслуживающих, иных предприятий и объединений.
Злободневность этих мер общеизвестна. За последние годы о них говорилось много; принимались специальные решения и постановления, однако они не подкреплялись материально-техническими, финансовыми ресурсами, созданием обстановки неотвратимости ответственности должностных лиц за претворение и жизнь социальных планов. Декларативность многих правовых актов в сфере сельской культуры и быта, отсутствие должного спроса за их реализацией, действенных форм правоприменительного механизма способствовали становлению непробиваемой системы «неисполнения», возникновению круговой поруки в управленческих звеньях, безответственности.
Стала традицией ссылка на «объективные» трудности, вызванные экономическим и финансовым кризисом: инфляцию, дефицит, недостатки в организации материально-технического снабжения, ограниченные возможности строительного производства на селе.
Между тем в сельской сфере услуг все больше проявляются юзможности организации обслуживания на базе различных форм юбетвенности н хозяйствования; зависимость общественных форм услуг от личного интереса работника, его инициативы.
Особую значимость приобретают меры по внедрению принцп нов рыночной экономики в сферу сельской культуры и быта через цеповую политику, установление налоговых льгот, иных преимуществ; организационно-техническую поддержку малых предприятий, кооперативов по обслуживанию.
Актуальность проблем социального развития села привлекает к ним пристальное внимание ученых: философов, социологов, экономистов. К сожалению, юридическая наука пока не уделяет должного внимания проблемам законодательного закрепления социальных основ развития села. Монографических исследований по этой проблеме пет. Отдельные вопросы социально-культурного обслуживания сельского населения, личного подсобного хозяйства рассматривались учеными-юристами: Барановым Н. А., Беляевой 3. С, Бобылевым А. II., Быстровым Г. Е., Ведениным Н. Н., Демьяненко В. П., Кабалкипым А. Ю.. Каландадзе А. М., Казьминым II. Ф., Клюкиным Б. Д., Козырем М. И., Панкратовым И. Ф., Петровым В. В., Сторожевым Н. В., Шайбековым К. А., Чубуковым Г. В., Ян-чуком В. 3. и др.
Вместе с тем некоторые правовые вопросы социального развития сельских трудовых коллективов во взаимосвязи с проблемами сельскохозяйственного производства освещались в монографиях, учебниках, статьях: Акманова С. С, Атаева М. А., Ащеулова А. Т., Байсалова С. Б., Басина 10. Г., Боровикова Н. А., Вовка 10. А., Воловича В. Ф., Волковой Н. А., Годеса А. Б., Дашевскои Л. М., Дубинскон О. Д., Емельяновой В. Г., Екета О. Я., Жарикова Ю. Г., Заславской Л. А., Иконицкой И. А., Кикоть В. А., Кичатовой О. А., Левитина Л. И., Лурье С. М., Никитина Е. Н., Ойгензпхта В. А., Павловича 3. А., Палладнной М. И„ Первушина А. Г., Рахманку-лова X. Р., Раянова Ф. М., Рослова П. Н., Сахипова М. С, Середа II. Е., Страутманиса Я- Я-, Титовой Н. II., Ханнапова Р. А., Юсупова Д. 3., Юсупова Э. X., Яковлева В. Н., Яковлева В. Ф. и др.
В работах перечисленных и других авторов не ставилась задача рассмотреть проблемы правового регулирования общественных отношений з сфере социального развития села в комплексе.
Между тем сложность и многогранность общественных связей по переустройству сельского уклада жизни, совершенствование форм и видов обслуживания, законодательного их закрепления выдвигают необходимость комплексного исследования правоотношений в сельской сфере услуг, особенно в связи с принятием Съездом народных депутатов РФ постановления от 3 декабря 1990 г. «О программе возрождения российской деревни и развития агро-4
промышленного комплекса»1, а Верховным советом РФ — Закона от 21 декабря 1990 г. «О социальном развитии села»2.
Сложившаяся, по существу, новая система законодательства нуждается в теоретическом осмыслении; злободневным является анализ практики обслуживания сельских жителей на базе рыночной экономики, различных форм собственности, предпринимательской деятельности.
Выбор темы диссертации обусловлен актуальностью социально-бытовых аспектов развития агропромышленного комплекса, значительной пробельностыо и несовершенством законодательства о сельской сфере услуг.
Предмет исследования. Предметом исследования являются правовые основы социального развития села, т. е. совокупность правовых норм, регулирующих систему общественных отношений в сферах материального, социально-культурного, коммунально-бытового обслуживания; застройки сел. Прн'этом имеется в виду, что обобщающее понятие «сельская культура и быт» выражает социально-экономические отношения деревенского уклада повседневной, обыденной жизни, способы и формы удовлетворения материальных и духовных потребностей.
Материальное, социально-культурное, коммунально-бытовое обслуживание сельского населения рассматривается автором как составная часть народнохозяйственной сферы обслуживания. Из содержания обобщающего понятия «социально-культурное обслуживание» выделены наиболее значительные и характерные виды: культурно-просветительное, медицинское, санаторно-курортное об-:луживание; дошкольное воспитание, физкультура и спорт. Другие виды — туристско-экскурсионныс и подобные службы — в работе специально не рассматриваются, хотя Комплексная программа развития производства товаров народного потребления и сфе-ш услуг значительно расширила виды социально-культурного об-\туживания населения, включив туристско-экскурсионные услуги, гслуги правового характера, хозрасчетных лечебно-профилактических учреждений и т. п.
Из «подеферы» коммунально-бытового обслуживания выделе*. 1Ы вопросы жилищно-коммунального, бытового обслуживания, іазвития транспорта и связи; повышения роли сельскохозяйствен-ых, иных предприятий и объединений в сфере услуг. Рассматри-;аются некоторые проблемы материального обеспечения через тор-овое обслуживание, общественное питание, непосредственно свя-
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
'СФСР, 1990, № 28, ст. 368.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
'СФСР, 1990, № 30, ст. 41!.
заиные с коммунально-бытовым обслуживанием. Специально не выделены: кредитование и страхование, обслуживание банками, как выходящие за пределы темы.
Не входят в предмет исследования проблемы совершенствования законодательства об оплате труда, материальном, моральном поощрении в сельскохозяйственных, иных предприятиях и объеди: неннях; народном образовании, подготовке кадров, пенсионном обеспечении, условиях труда, техники безопасности и производственной санитарии. Общественные отношения в этих сферах деятельности и законодательные акты, их регулирующие, затрагпва-ваются в работе лишь в той мере, в какой они связаны с основными проблемами правового регулирования материального, социально-культурного, коммунально-бытового обслуживания сельского населения.
Зависимость форм и видов обслуживания от территориальных условии проживания, расселения, а также организации производства предопределила необходимость выделения глав «Правовые проблемы застройки селя», «Система, характерные особенности правового регулирования внутрихозяйственных отношении в сферах материального, социально-культурного, коммунально-бытового обслуживания сельского населения».
Основные цели исследования — выявление возможностей и пределов воздействия правовых норм на отношения в сфере обслуживания, специфики и характерных черт правовой регламентации; на основе анализа законодательства, конкретных правоотношении, социологических данных — обоснование правового регулирования системы общественных отношений, которая бы соответствовала возросшим требованиям сельских жителей к социально-бытовым условиям жизни; с учетом тенденций развития законодательства сформулировать ряд положений, направленных на совершенствование нормативно-правовых актов; исходя из отраслевого характера правовых норм предложить способы и формы систематизации законодательных и подзаконных актов; меры, направленные на повышение действенности правоприменительного механизма.
Методологическая основа диссертации. Автор руководствовался основами диалектического материализма. Использованы методы сравнительного анализа, системно-структурного подхода, а также формально-логические способы толкования права.
Нормативно-информационная база исследования. Использованы Конституция Российской Федерации, решения Съездов народных депутатов РФ, законы, постановления Верховного Совета, Совета Министров РФ, иные нормативно-правовые акты по материальному, социально-культурному, коммунально-бытовому обслуживанию; акты органов управления: Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, Министер-
ства сельского хозяйства РФ, министерств экономики, финансов, Культуры РФ, других министерств и ведомств, осуществляющих материальное, социально-культурное, коммунально-бытовое обслуживание в сельской местности.
Использована политическая, экономическая, социологическая, философская литература. Кроме того, автор использовал и личные наблюдения во время посещения сельскохозяйственных, иных предприятий и объединений России, Латвии; сельскохозяйственных кооперативов, сельских населенных пунктов Германии; обобщил практику применения нормативно-правовых актов в сфере обслуживания.
Научная новизна и значимость исследования. Автор одним из первых проанализировал комплекс вопросов, относящихся к правовым основам социального развития села; обосновал необходимость специализированного блока законодательства с характерной структурой, особенностями, соответствующими современному этапу развития страны в условиях рыночной экономики; дал определение понятия «социальное развитие села». По мнению диссертанта,четкое уяснение этого понятия важно в связи с интенсивностью разработок законодательных и подзаконных актов. В концептуальном плане возникают вопросы относительно возможностей охвата правовыми актами всего комплекса общественных отношений в сфере социального развития села.
Определены способы, организационные формы совершенствования правового регулирования общественных отношений в сферах материального, социально-культурного, коммунально-бытового обслуживания; застройки сел. Предпринята попытка смоделировать пути дальнейшего развития форм и видов сельских услуг, закрепления последних в нормативно-правовых актах.
Обоснована концепция специальной правоспособности сельскохозяйственных, иных предприятий н объединений в сфере услуг, в теоретическом плане определены се пределы в зависимости от уровня развития специализированной сферы обслуживания. Показана роль предприятий и объединений в социальном развитии села, характерные черты правового регулирования внутрихозяйственных отношений.
Сформулирован ряд теоретических положении, направленных на реализацию государственного, административного, гражданского, трудового, кооперативно-колхозного права в части совершенствования правового регулирования отношений по обслуживанию со-стороны специализированных предприятий и объединений. Па базе рекомендуемых Основ законодательства о социально-культурном, а также коммунально-бытовом обслуживании населения обосновано предложение о создании автономных нормативных подсистем. По мнению автора, высокий уровень автономии, дифференциации и специализации законодательных актов, учитывающих особеппо-
стп сельской культуры и быта, позволяют совершенствовать правовую регламентацию системы общественных отношений и поднять эффективность правовых норм.
Выдвинуты конкретные предложения по разработке крупноблочных, комплексных нормативно-правовых актов, предусматривающих основные вопросы материального, социально-культурного, коммунально-бытового обслуживания сельского населения; застройки сел и деревень (закон о статусе сельских поселений, о праве сельской застройки).
Сформулированы организационно-технические, правовые меры по обеспечению разрабатываемых нормативно-правовых актов финансовыми, материально-техническими ресурсами. Обоснована необходимость проведения министерствами экономики, финансов, а также юстиции РФ предварительной и последующей экспертиз проектов законодательных актов на предмет их обеспечения ресурсами, целесообразности издания, необходимости проведения апробации.
Внесены предложения по систематизации подзаконных актов:
на первой стадии — путем издания специальных сборников «Право п социальное развитие села», «Законодательство о социально-культурном строительстве на селе»,' «Законодательство о коммунально-бытовом обслуживании сельского населения» н т. п.;
на второй стадии — путем консолидации на уровне законов Верховных Советов республик, постановлении правительств.