Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие земель поселений как самостоятельной категории земель 13
1. Понятие земель поселений и их правового режима 13
2. Соотношение правового режима земель поселений с правовыми режимами земель иных категорий 40
Глава II. Право собственности и иные права на земельные участки в составе земель поселений 63
1. Право собственности на земельные участки в составе земель поселений 63
2. Иные права на земельные участки в составе земель поселений 79
3. Регулирование использования земельных участков в поселениях посредством территориального зонирования 102
Глава III. Управление в сфере использования земель поселений 118
1. Понятие и содержание управления в сфере использования земель поселений
2. Планирование использования земель поселений 127
3. Государственные градостроительный и земельный кадастры и мониторинг объектов градостроительной деятельности 147
4. Государственная экспертиза градостроительной документации... 159
5. Межевание территорий 166
6. Выдача разрешений на строительство 173
7. Контроль за использованием земель поселений 181
Список нормативных правовых актов 189
Библиография 198
- Понятие земель поселений и их правового режима
- Соотношение правового режима земель поселений с правовыми режимами земель иных категорий
- Право собственности на земельные участки в составе земель поселений
- Понятие и содержание управления в сфере использования земель поселений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация является одной из самых урбанизированных стран мира. Количество городов составляет 1032, где проживает 107793,7 тыс. человек, это почти 73 % от общей численности населения страны . Количество поселков городского типа - 2066, сельских населенных пунктов - 151 тыс. Сельское население составляет 39708,7 тыс. человек.
Земли поселений занимают 18,6 млн. га, что составляет 1,1 % земельного фонда в Российской Федерации. Площадь земель городских поселений составляет 7,7 млн. га, где преобладают застроенные территории.
Актуальная задача в Российской Федерации при нынешних условиях развития - обеспечить обустройство территории города и иного поселения таким образом, чтобы создать благоприятную среду жизнедеятельности населения, предотвратить негативное воздействие на окружающую природную среду и здоровье человека. Концепция устойчивого развития территорий и поселений, которая была принята международным сообществом, призвана обеспечить благоприятную среду жизнедеятельности населения путем экологической реконструкции земель поселений, пригородных зон, расширения сети федеральных, региональных и муниципальных систем регулируемого использования рекреационных зон, рекультивации земель производственных зон и зон специального назначения.
В условиях повышения деловых, социально-экономических, культурных, производственно-бытовых и иных направлений развития территорий и поселений существенно возрастает роль и значимость земельного и градостроительного законодательства. Современная система законодательства в этой сфере представлена Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г. , Градостроительным кодексом РФ от 7 мая 1998 г. (с изм. от 10 января 2003 г.) и рядом иных нормативных право-
1 Архитектура и строительство. Архитектура. Город для человека. Государственная градостроительная политика.
.
2 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
3 СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069; 2003. № 2. Ст. 167.
вых актов, в том числе законодательством субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления. Приоритетной задачей становится комплексная реформа земельных отношений в поселениях на основе градостроительных документации и регламентов, что, в свою очередь, будет способствовать формированию и активному развитию рынка земли и иной недвижимости в городских и сельских поселениях, привлечению инвестиций в недвижимость.
Однако практика выявляет пробелы в сфере регулирования земельных отношений в поселениях, что затрудняет становление рыночной экономики и новых условий хозяйствования, препятствует инвестированию денежных средств в сферу недвижимости, ведет к снижению уровня градостроительной дисциплины.
Выбор темы обусловлен и степенью ее исследованности. Основные комплексные научные исследования правового режима земель поселений проводились лишь в 60-80-е годы минувшего века. На уровне монографических работ В.П. Ба-лезиным рассматривался правовой режим земель городской застройки (1963), сельских населенных пунктов (1972) и населенных пунктов (1980). Вопросы правового режима земель городов рассматривал Б.В. Ерофеев (1976). Большинство положений этих исследований во многом устарели, так как не соответствуют преобразованному земельному и градостроительному законодательству, действительному характеру земельных отношений в поселениях.
В юридической литературе современного периода исследуются лишь отдельные элементы правового режима земель поселений. Некоторые аспекты темы были рассмотрены в научных статьях о зонировании территорий (О.М. Козырь, 1998, 2000, 2001), о правовом регулировании использования земель поселений в градостроительном законодательстве (О.И. Крассов, 2000), дан комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (О.И. Крассов, 2001).
Указанные обстоятельства определяют необходимость комплексного анализа обновленного земельного и градостроительного законодательства, современных
проблем правового режима земель поселений и актуальность избранной темы диссертации.
Предметом диссертационного исследования являются правоотношения ,и сфере использования земель поселений и градостроительства с точки зрения обеспечения рационального использования земель поселений, правовые нормы, регулирующие эти отношения, в контексте проводившихся в стране земельных и градостроительных преобразований и практика их реализации.
Цели диссертационного исследования заключаются в разработке теоретических положений о правовом режиме земель поселений, в определении основных тенденций развития и современного состояния правового регулирования отношений по использованию земель поселений, выявлении проблем, возникающих при регулировании земельных отношений в поселениях, и выработка конкретных предложений по их решению.
Для реализации этих целей были поставлены следующие задачи:
выявить законодательные и научные подходы к классификации поселений; определению земель поселений и их правового режима; предложить свои подхо-. ды к понятию поселений, земель поселений и их правового режима;
провести исторический анализ градостроительного и земельного законодательства Российской Федерации, регулиругащего отношения по использованию земель поселений, и на основе анализа выявить особенности правового режима земель поселений в увязке с правовыми режимами земель иных категорий;
исследовать вопросы права собственности и иных прав на земельные участки в составе земель поселений;
рассмотреть правовую природу территориального зонирования, определить значение территориального зонирования в регулировании использования земельных участков в составе земель поселений;
исследовать проблему управления в сфере использования земель поселений и определить основные элементы его содержания, выявить возникающие про-
6 блемы, предложить свои определения основных понятий по вопросу управления землями поселений;
изучить правовое регулирование и практику осуществления функций управления в сфере использования земель поселений, определить основные тенденции изменения их содержания и роли в регулировании земельных и градостроительных отношений на современном этапе; '
выявить направления по совершенствованию законодательства призванного регулировать отношения по использованию земель поселений. Методологическую основу диссертационного исследования составляют общие
методы научных исследований - методы обобщения и сравнения, анализа и синтеза, комплексного подхода, а также специальные научные методы - историко-правовой, системный, логический, сравнительно-правовой.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области земельного права и экологического права: Г.А. Аксененко, В.П. Балезина, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, В.Ф. Гербового, Л.И. Дембо, И.И. Ев-тихиева, А.А. Забелышенского, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, О.М. Козырь, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, 1-І.А. Сыродоева, A.M. Турубинера, Ю.С. Шемшученко и других.
Исследовались работы ученых-специалистов в области общей теории права и гражданского права - С.С. Алексеева, А.П. Алехина, И.Л. Брауде, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, А.В. Бенедиктова, О.М. Козырь, Г.Ф. Шершеневича и других.
Использованы работы экономистов, историков, философов и специалистов наук, исследовавших вопросы градостроительства - И.Т. Балабанова, Д.И. Богогра-да, А.А. Бондаренко, СБ. Веселовского, В.Ґ. Давидовича, И.Б. Новика, Е.М. Поспелова, В.А. Прорвича, И.М. Смоляра, Э.К. Трутнева, Б.С. Хорева.
Научная новизна диссертации. Научная новизна диссертации состоит в том, что в настоящей работе впервые на современном этапе развития и обновления земельного и градостроительного законодательства с позиции науки земельного права сделана попытка комплексного исследования основных элементов правового режима земель поселений.
-f.
Автор настоящей работы, признавая важность исследования проблем oxpaij^i
земель поселений и мер ответственности за нарушение законодательства в сфере их использования, оставляет эти вопросы в порядке исключения без рассмотрения. Вместе с тем, указываем на необходимость проведения специального исследования по вопросу ответственности за нарушение законодательства в сфере использования и охраны земель поселений.
В работе сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной. В целях повышения эффективности и совершенствования правового регулирования в сфере использования земель поселений предложены конкретные практические рекомендации.
В результате проведенного исследования получены следующие основные выводы и положения, выносимые на защиту:
Землями поселений признаются земли, находящиеся в пределах черты поселения, подразделяемые на соответствующие территориальные зоны, правовой режим которых аналогичен правовому режиму различных категорий земель (кроме земель запаса), имеющие общее функциональное назначение - обеспечение устойчивого развития поселения.
Правовой режим земель поселений представляет собой установленный нормами земельного и градостроительного законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах черты поселения, определяющий права и обязанности субъектов прав на землю, посредством градостроительного планирования, территориального зонирования и регулирования застройки в целях обеспе-
чения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития поселения.
3. Правовая природа территориального зонирования заключается в том, что, с од
ной стороны, оно является элементом градостроительного планирования исполь
зования земель поселений, а с другой стороны - способом правового регулирова
ния использования земельных участков в составе земель поселений, в результате
осуществления которого определяются виды разрешенного использования зе
мельных участков и иных объектов недвижимости на них.
Территориальное зонирование - это деятельность соответствующих органов в сфере градостроительства, направленная на согласованное правовое регулирование использования земельных участков, создания и эксплуатации зданий и сооружений на них как единого комплекса, путем деления территории поселения на зоны и закрепления их правового режима в градостроительной документации и правилах застройки.
4. Обосновываются предложения по совершенствованию федерального земельно
го и градостроительного законодательства. Предлагается:
привести нормы Градостроительного кодекса РФ, регулирующие вопросы установления черты городов федерального значения, определения видов территориальных зон, режимов их использования в соответствие с Земельным кодексом РФ;
закрепить в Градостроительном кодексе РФ содержание понятия «благоприятная среда жизнедеятельности населения»; определить понятие черты поселения и основания изменения черты поселения, закрепить принципы ведения государственного градостроительного кадастра;
разработать и принять Федеральный закон «Об участии граждан и их объеди- * нений в принятии решений в области градостроительной деятельности», в котором следует урегулировать условия и формы участия населения в принятии решений в области градостроительства; определить содержание права на ин-
формацию о состоянии среды жизнедеятельности и порядок информирования населения в этой сфере; установить меры ответственности за нарушение порядка информирования.
На уровне субъектов Российской Федерации целесообразно разработать и принять Градостроительные уставы (кодексы) и законы о территориальном зонировании, в которых следует определить порядок планирования развития территории субъекта РФ и поселений с учетом природных, историко-культурных, социально-экономических особенностей региона; определить особенности осуществления территориального и правового зонирования и т.д.
На уровне местного самоуправления предлагается принять следующие нормативно-правовые акты: «Порядок разработки и принятия правил застройки территории поселения», «Правила землепользования и застройки территории поселения», «Порядок участия населения в принятии градостроительных решений на территории поселения».
Практическая значимость диссертации состоит в том, что сформулированные в работе основные теоретические определения, положения и выводы могут быть использованы для формирования земельной и градостроительной политики в Российской Федерации, субъектах РФ, а также муниципальных образованиях. Высказаны конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования на этих уровнях.
Материалы диссертации могут быть использованы при изучении курсов земельного и градостроительного права на юридических факультетах высших учебных заведениях и других заведениях специального профиля. Положения диссертации могут быть использованы и в дальнейших научных исследованиях правового режима земель поселений.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, где она и обсуждалась.
Материалы диссертации использовались при чтении учебного курса «Земельное право» в Кемеровском государственном университете.
Основные положения диссертации отражены в публикациях автора.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целями и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, библиографии и списка нормативных правовых актов.
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, освещена степень разработанности темы, формулируются предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая основы, определяется научная новизна исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, излагается практическая значимость работы и раскрыты апробация результатов исследования, структура и краткое содержание работы.
Понятие земель поселений и их правового режима
Исторически сложилось так, что нет единых для всех стран определений понятий «поселение», «населенный пункт», «город», «поселок», «сельское поселение» и т.п. Отметим, что само содержание этих понятий в разные эпохи истории, в чом числе России, существенно изменялось.
Вопрос о наименовании и классификации типов поселений берег свое начало с античных полисов - городов Древней Греции или Древнего Рима. В правовых актах античности, таких как, Законы Дракоита VII в. до н.э., Законы Двенадцати таблиц V в. до н.э. и других, были заложены правовые основы землевладения в поселениях, которые в последующем оказали влияние па формирование города в различных странах.
На Руси город представлял собой укрепленное поселение. В Энциклопедическом словаре Брокгауза Ф.А. и Эфрона И.А. 1893 г. город определяется как поселение, искусственно укрепленное оградою или валом и рвом для защиты от неприятельских нападений . Таких городов или гак называемых «огороженных селений» на Руси было множество, поэтому русская земля в Х-ХІ вв. получила от скандинавов наименование Гардр (Gardr, ср. др.-слав. град., JiHTOB.gardas - «огра-да», готск.gavels - «дом») - «города»; в Х1П в. это же название встречается в форме Гардарики (Gardanki), с тем же значением .
Кроме городов, в летописях упоминается еще о пригородах. Пригородами назывались меньшие по размеру, более слабые огороженные поселения, которые подчинялись городу, как старшему, которые «...искали в нем защиты и действовали с ним за одно» . По мере того, как пригород экономически и политически развивался, прекращалась его зависимость от старшего города. Так, Псков был до первой половины XIV в. пригородом Новгорода Великого; сам Новгород также имел предшественника, имя которого не сохранилось.
С XV в. на Руси получили большое распространение термины, производные от «город», такие как городок и городец, представляющие собой небольшие города, и городня, которой назывались деревни, дословно городня - это ограда, забор вокруг городка; срубы, заполненные землей и камнями.
С течением времени в России и иных славянских странах стало применяться слово городище, что означало место бывшего города, т. е. города, который покинуло население и чьи укрепления разрушились в силу разных причин. Кроме того, в славянских государствах был распространен термин вышгород, т.е. резиденция князя, феодала, находящаяся на возвышенности, горе.
В летописях с X в. упоминается термин погост, который до XVI в. был весьма распространен. Изначально погостом называли место для проведения торгов, организации рынков. Впоследствии с распространением христианства на погостах стали возводить церкви и именно в этот период во многих регионах России возникают поселения-погосты, носившие названия от церкви. Например, Ильинский Погост по церкви Пророка Илии, Покрово-Погост по церкви Покрова Пресвятой Богородицы. В XVI в. происходит процесс омертвления погостов и превращения их в обычные деревни .
В России XI-XVII вв. большое распространение получили слободы. Слобода -поселение, которое на определенное время освобождалось от уплаты государственных повинностей, податей. Меньшее распространение получили поселения, представленные отдельными жилищами, домами на отшибе, так называемые бутырки.
Однако в то время и вплоть до второй половины XVII в. нельзя было провести резкой границы между городскими и сельскими общинами ни по количеству населения, ни по характеру управления и хозяйствования. Тем не менее, город на Руси был центром, вокруг которого группировались отдельные поселения волости; был главным пунктом поселения, давал имя всей волости. Начало новому городовому устройству было положено в 1699 г. Петром І, а в дальнейшем Екатериной II, когда город стал представлять собой сложное сословное поселение, административный и хозяйственный центр, основной пункт императорской власти.
В конце XVIII в. появились посады, представлявшие собой самостоятельный тип поселений, население которых было занято в основном в торгово-промышленной сфере. Такие поселения занимали промежуточное положение между городом и селом и напоминали нынешние поселки городского типа.
После крестьянской реформы 1861 г. крестьянам предоставляется право на образование сельских обществ. Допускалось образование волостей из состоящих в одном уезде, смежных сельских обществ. Законодательством устанавливался критерий для образования волостей: минимальная численность населения от 300 душ мужского пола 1. В этот период многие города становятся крупными индустриальными центрами, с развитием капитализма в России наблюдается формирование большого числа промышленных поселений (местечки) и упадок городков, не имевших промышленности. В конце XIX - начале XX в. помимо городов выделялись индустриальные поселения, которые можно было считать городскими.
Впервые детальная классификация поселений России была предложена В.П. Семеновым-Тянь-Шанским в 1910 г. В зависимости от численности населения и значимости поселения Семенов выделял города (столичные, крупные, большие, средние, малые), городки, «будущие города» и «административные пункты, носящие официальную кличку города» .
Законодательное деление поселений на городские и сельские с выделением поселков впервые произошло в 1924 г. «Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках», утвержденное постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 15 сентября 1924 г.1 все населенные пункты РСФСР подразделило на две основные категории: городские и сельские поселения. Специальную категорию населенных пунктов составляли рабочие, дачные и курортные поселки. Позднее были приняты нормативные акты по каждой разновидности поселков 2. В основу подразделения поселков были заложены критерии численности населения и рода занятий.
Соотношение правового режима земель поселений с правовыми режимами земель иных категорий
Все земли в Российской Федерации подразделяются на различные категории . Это обусловлено тем, что земли различаются по плодородию и иным природным характеристикам, по роли, которую они играют в жизни общества и населения страны. Земля может использоваться в сельском, лесном, водном хозяйстве; служить для размещения поселений и т.д. Подразделение земель на определенные категории имеет своей задачей упорядочение их использования в интересах настоящего и будущего поколений. В связи с этим, в основе подразделения земель на категории лежит наиболее общий критерий - целевое назначение. Целевое назначение представляет собой главную цель использования земли данной категории, устанавливаемую земельным законодательством Российской Федерации.
Государственное управление в сфере использования и охраны земель осуществляется как в отношении всех категорий земель, гак и в отношении каждой категории земель с учетом ее специфики. То есть понятие государственного управления землями должно быть преломлено к конкретным категориям земель. Так, особенностью государственного управления землями поселений является планирование и зонирование, осуществляемое при градостроительном планировании.
Категория земель указывается в актах органов государственной власти и местного самоуправления о предоставлении земельного участка; договорах, предметом которых являются земельные участки; документах государственного земельного кадастра; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иных документах.
Система категорий земель в земельном законодательстве России постоянно изменялась с его развитием и совершенствованием. В дореволюционной России земли по правовому режиму подразделялись на девять категорий: государственные, удельные, кабинетские, монастырские церковные, посессионные, майоратные, частновладельческие и общественные .
В соответствии с ЗК РСФСР 1922 г. единый государственный земельный фонд был представлен землями сельскохозяйственного назначения, а также землями, которые могли быть использованы для сельскохозяйственного производства.
Наиболее четко принцип разделения земель на категории .нашел свое отражение в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. Единый государственный земельный фонд состоял из .шести категорий земель: земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель промышленности и иного несельскохозяйственного назначения, земель государственного лесного фонда, земель государственного водного фонда, земель государственного запаса (ст. 4 Основ). В дальнейшем Основы явились базовым нормативно-правовым актом для развития законодательства союзных государств.
В 90-х гг. земельный фонд был представлен семью самостоятельными категориями земель: сельскохозяйственного назначения; землями поселений; землями промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения; землями природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; землями лесного фонда; землями водного фонда и землями запаса.
В настоящее время согласно ст. 7 ЗК земли в пределах границ Российской Федерации по целевому назначению подразделяются также на семь категорий: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли поселений; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.
В юридической литературе отмечается, что земельный фонд можно разделить на две части - используемую и неиспользуемую. Ко второй части следует относить земли запаса. А используемую часть можно подразделить на земли, выполняющие функцию операционно-территориального базиса, и земли, выполняющие функцию средства производства .
Функция средства производства явно проявляется в правовом режиме земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда и менее отчетливо -земель водного фонда. Правовой режим земель указанных категорий содержит большое количество норм, регулирующих отношения, связанные с сельско-, лесо-, водо- хозяйственным использованием земли. К землям, используемых в качестве операционно-территориального, пространственного базиса, относятся земли городских и сельских поселений, земли специального назначения, отчасти земли особо охраняемых территорий и объектов и земли водного фонда.
Такой признак как неоднородность присущ практически каждой из перечисленных категорий. Правовой режим составных частей данных категорий зависит от конкретной цели использования или разрешенного использования их земельных участков.
В современной градостроительной практике и земельном законодательстве существует деление земель поселений на зоны (жилые, общественно-деловые, производственные и проч.). Земельные участки используются в соответствии с градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.
Виды территориальных зон, установленных ст.40 ГрадК и ст. 85 ЗК, следует отличать от видов земель, которые ранее составляли юридическое содержание рассматриваемой категории. С одной стороны, и зоны территории поселения, и виды земель поселений имеют явное сходство - служат определенным целям, т.е. предназначены для удовлетворения интересов поселения и населения; являются способами определения прав и обязанностей собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
С другой стороны, имеются существенные различия в правовых режимах, что не позволяет отождествлять их. Территориальное зонирование является средством градостроительного планирования развития и застройки поселений и направлено на обеспечение согласованного правового регулирования режимов земельных участков в пределах зоны и зданий, строений, сооружений на них как комплексного объекта. При этом устанавливается разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости.
Право собственности на земельные участки в составе земель поселений
Право собственности на землю как правовой институт имеет комплексный характер. Это обусловлено тем, что правовые нормы, регулирующие особую сферу общественных отношений по поводу земли закреплены в земельном, гражданском и ином законодательстве. Если речь идет о владении, пользовании и распоряжении земельными участками в составе земель поселений, то немаловажное значение здесь имеют и нормы градостроительного законодательства. Субъективное право собственности на землю предполагает возможность собственника по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему земельным участком. В этом смысле право собственности не является абсолютным, действующим законодательством установлены пределы осуществления правомочий собственником.
Содержание права собственности не зависит от категории земель и вида земельного участка (делимый, неделимый). Практически во всех случаях правомочия собственника заключаются во владении, пользовании и распоряжении своим земельным участком. В статьях 13, 40, 42, 43 ЗК отражено содержание правомочий собственника земельного участка. Следует отметить, что осуществление права на использование земельного участка ограничивается рамками земельного, лесного, водного законодательства РФ и требованиями градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных норм, правил и нормативов, которые собственники обязаны соблюдать при использовании земельных участков. Кроме того, на всех собственников земельных участков возлагаются обязанности по их использованию в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранению межевых, геодезических и других специальных знаков, законно установленных на земельных участках; своевременному внесению платежей за землю; осуществлению мероприятий по охране земель и т.д.
Собственник использует не только принадлежащий ему земельный участок, т.е. часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, но и имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы. При застройке земельного участка собственник земельного участка имеет право использовать часть воздушного пространства над земельным участком для возведения зданий, строений, сооружений, или часть подземного пространства.
В соответствии со статьей 20 ГрадК при осуществлении градостроительной деятельности граждане и юридические лица обязаны не совершать действий, затрагивающих интересы третьих лиц и препятствующих реализации прав собственников, владельцев, арендаторов или пользователей сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости. Однако на практике эти требования часто не соблюдаются, а в случаях возникновения споров суды не всегда исследуют все обстоятельства дела.
Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ рассмотрел протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ на решение от 17.11.98 г., постановление апелляционной инстанции от 14.01.99 г. Арбитражного суда Новосибирской области по делу No. А45-4023/98-КГ2/273 и постановление от 22.04.99 г., определение от 10.06.99 г. Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа по делу Новосибирского областного союза потребительских обществ и ОАО «Новосибирский завод химконцентратов» об устранении препятствий в пользовании административным зданием облпотребсоюза путем демонтажа смон тированной административной вставки между строящимся жилым домом и зданием, являющимся памятником истории и культуры и принадлежащим истцу на праве собственности. Президиум ВАС протест удовлетворил, так как решения были вынесены без исследования и оценки действий собственника после начала строительства. В частности, суд не выяснил, возражал ли собственник против возведения административной части жилого здания, примыкающей к зданию облпотреб-союза, и какие меры принимались им к прекращению строительства на его начальном этапе. Демонтаж части монолитного здания жилого дома, примыкающей к зданию облпотребсоюза, при нормированной опасной зоне обрушения до 15 метров от контура здания может привести к возникновению аварийной ситуации как на строящемся жилом доме, его инженерных сетях и системах, так и на части здания облпотребсоюза и его инженерных сетях. Эти обстоятельства судом не исследовались. Застройщик осуществлял строительство вставки без надлежащего согласования с собственником примыкающего к вставке здания. Таким образом, дело было направлено на новое рассмотрение .
Содержание права собственности не зависит и от субъекта данного права. Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Фактически законодатель определил субъекта, которому может принадлежать природный ресурс: государство (Российская Федерация или субъект РФ), муниципальное образование, гражданин или юридическое лицо. При этом все субъекты права собственности на землю обладают правомочиями владения, пользования (если это правомочие не делегировано другим лицам) и распоряжения своими землями и их право защищается равным образом (п. 4 ст. 212 Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г.)2. В праве развитых стран признано существование двух форм собственности: публичной и частной. Публичной собственностью является имущество, в том числе земля, которое не относится к частной собственности. К публичной собственности относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Все остальные земли являются частной собственностью . Основываясь на нормы Конституции РФ о существовании как государственной, муниципальной, так и частной собственности на землю, можно сделать вывод об их допустимости в пределах черты поселения.
Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Таким образом, установлен принцип, согласно которому земля не может быть бесхозяйной 2, лишь при отказе от права собственности на земельный участок в порядке ст. 53 ЗК она может приобрести такой правовой режим. Разграничение государственной и муниципальной собственности на землю осуществляется на основании Федерального закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» 3 и постановления Правительства РФ от 4 марта 2002 г. № 140 «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности» 4.
Понятие и содержание управления в сфере использования земель поселений
Термин «управление» является одним из древнейших, употребляемых практически на всем протяжении развития истории человечества. У истоков понимания «управления» стоят слова «правление», «править». Править и управлять можно большинством сфер жизнедеятельности человека, функционирования природы. Понятие «управление» многозначно. В самом общем виде управление означает направление хода, движения чего-либо, а также это деятельность органов власти , руководство чем-либо или кем-либо. Управление можно определить и как «упорядочение системы, то есть приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде» . Причем воздействие на соответствующую систему должно быть целенаправленным - обеспечение функционирования системы в должном порядке 3. В этом заключается суть всякого управления, в том числе государственного управления, а отсюда — управления земельным фондом и отдельными категориями земель.
Государственное управление, являясь разновидностью социального управления, представляет собой специфический вид государственной деятельности 4, т.е. государство выступает в роли организатора общественных отношений для должного функционирования системы этих отношений. Государственное управление в сфере использования земель является частью государственного управления в целом. Поскольку предметом исследования настоящей главы являются вопросы, связанные с управлением самостоятельной категорией земель земельного фонда, то в общих чертах проанализируем тенденции развития понимания государственного управления в области использования земель .
Впервые в науке земельного права понятие управление земельным фондом было определено как составная часть управления государственной собственностью и представляло собой организацию такой системы правоотношений, в которых уча-ствуют государство - собственник земли и землепользователи . В дореформенной литературе по земельному праву термин «управление земельным фондом» употреблялся для обозначения деятельности государства по организации использования и охраны земли как важнейшего природного объекта, являющегося также объектом права государственной собственности и права землепользования 3. При этом всегда подчеркивалось приоритетное значение государственной собственности как основы государственного управления земельным фондом. Так, отмечалось, что правовой основой государственного управления является не только право территориального верховенства государства, но и права государства как единственного собственника земли 4 либо, что государственное управление земельным фондом является «составной частью государственного управления социалистической собственностью и социалистическим хозяйством, основано на территориальном верховенстве и исключительной собственности государства на землю» .
В современных условиях хозяйствования на земле, введении многообразия форм собственности на землю управление земельным фондом как организующая деятельность государства не утратила своего значения. Между тем, понятие и содержание государственного управления в сфере использования земель нуждается в определенной корректировке. Государственное управление землями в Российской Федерации должно основываться лишь на праве территориального верховенства. Необходимо эффективное внедрение в практику, как это сделано во многих зарубежных странах, системы учета земель, государственной регистрации права на земельные участки, территориального планирования и т.п.
В современной земельно-правовой литературе можно встретить следующие определения управления в сфере использования и охраны земель. Жариков Ю.Г. под управлением в области землепользования понимает распределительную деятельность государственных органов и органов внутрихозяйственного управления по организации рационального использования и охраны земель. При этом он присваивает управлению в области охраны и использования земель два конкретных признака: 1) хозяйственное управление, т.е. управление государства-собственника земли; 2) управление государства-суверена, т.е. органа власти, обладающего правом территориального управления .
Ерофеев Б.В. говорит о «государственном регулировании земельных отношений», под которым понимает целенаправленную деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономико-правовых мер 2.
По мнению Иконицкой И.А. государственное управление земельным фондом следует рассматривать как организующую деятельность государственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества. Государственное управление земельным фондом основано на праве территориального верховенства 3.
Определяя управление в сфере использования и охраны земель, Крассов О.И. пишет: «Управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану» .
Улюкаев В.Х. под управлением земельным фондом понимает распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны .
С учетом вышеизложенного предложим свое видение сущности управления в сфере использования и охраны земель, а затем - земель поселений. Во-первых, речь должна идти об «управлении в сфере использования и охраны земель». Термин «управление» шире термина «государственное управление» и включает деятельность не только органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, но и деятельность органов местного самоуправления, а также деятельность иных субъектов земельных правоотношений, в том числе граждан 3. Во-вторых, управление - есть законная деятельность, т.е. деятельность, осуществляемая на основании законодательства и в соответствии с законодательством (земельным, административным, конституционным, гражданским и проч.).
