Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового режима земель населенных пунктов
1. Понятие правового режима земель населенных пунктов 16
2. Понятие земель населенных пунктов 30
2.1. Границы населенных пунктов, их установление или изменение 45
2.2. Использование и предназначение земель населенных пунктов для застройки и развития 60
3. Пригородные зоны 68
4. Нормативные правовые акты, регламентирующие правовой режим земель населенных пунктов 80
Глава 2. Особенности правового режима земель населенных пунктов 100
1. Территориальное планирование и его значение в установлении правового режима земель населенных пунктов 100
2. Градостроительное зонирование и состав земель населенных пунктов 121
2.1. Правила землепользования и застройки 127
2.2. Градостроительные регламенты 145
Глава 3. Проблемы реализации законодательства в области использования и охраны земель населенных пунктов 156
1. Виды споров при применении градостроительного законодательства 156
1.1. Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления 156
1.2. Нарушение прав при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд 165
2. Особенности изъятия земель для государственных нужд на примере города Сочи 182
Заключение 194
Нормативные правовые акты 200
Судебная практика 222
Литература 2
- Границы населенных пунктов, их установление или изменение
- Градостроительное зонирование и состав земель населенных пунктов
- Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления
- Особенности изъятия земель для государственных нужд на примере города Сочи
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Земли населенных пунктов представляют собой территориальный базис множества объектов, расположенных на относительно небольшой территории, главная цель которого – обеспечение благоприятных условий жизни и основной деятельности многомиллионного населения России, проживающего в подавляющем большинстве в населенных пунктах. Указанные обстоятельства характеризуются высоким уровнем антропогенного воздействия, интенсивностью использования, увеличением численности и плотности населения, размещением на ограниченной территории объектов промышленной, жилой, общественно-деловой и иной застройки, увеличением количества транспорта, что вызывает конфликт экономических, экологических, социальных, эстетических и других интересов, сочетанием различных видов функционального назначения земельных участков.
Актуальность темы, избранной для диссертационного исследования, также обусловлена большими проблемами в правоприменении законодательства о землях населенных пунктах. В первую очередь это объясняется комплексным и сложным характером правового регулирования отношений в сфере использования и охраны земель населенных пунктов, а, следовательно, и необходимостью научной разработки выбранной темы. Кроме того, в литературе отмечается отсутствие единства взглядов по значительному кругу различных аспектов этой проблемы. Противоречия в суждениях ученых по данной проблеме, хотя и имеют свою внутреннюю логику, вместе с тем предопределяются в основном различными представлениями о таких юридических категориях, как, например, «правовой режим», «правовой режим земель», «правовой режим земель населенных пунктов» и т.п.
В условиях повышения социально-экономических, деловых, культурных, производственно-бытовых и иных направлений развития территорий населенных пунктов существенно возрастает роль и значимость динамично изменяющегося земельного, градостроительного, экологического и другого законодательства.
Приоритетными задачами на сегодняшний день становится реформа земельных отношений в населенных пунктах на основе территориального планирования, что, в свою очередь, должно способствовать формированию рынка земли и иной недвижимости в населенных пунктах, а также защите прав и законных интересов субъектов земельных правоотношений.
Однако на практике выявляются пробелы в сфере регулирования земельных отношений в населенных пунктах, что затрудняет успешное выполнение названных выше задач в новых условиях хозяйствования.
В данном контексте целесообразно проведение комплексного научного исследования, направленного на изучение проблем правового режима земель населенных пунктов в современных условиях.
Степень научной разработанности темы исследования. Одни из первых комплексных научных исследований правового режима земель населенных пунктов проводились в 60-80-е годы прошлого века В.П. Балезиным, Б.В. Ерофеевым и другими учеными. Не умаляя теоретического значения указанных трудов, необходимо отметить, что данные исследования были основаны на теоретической и законодательной базе того периода, и их основные научные выводы не могут в полной мере быть использованы на современном этапе развития земельных отношений, например, в населенных пунктах.
В юридической науке современного периода исследуются различные элементы правового режима земель населенных пунктов, например, о зонировании территорий Н.А. Андрианова, о правовом режиме О.М. Козырь; о правовом регулировании использования земель поселений в градостроительном законодательстве О.И. Крассова. Основы теории правового режима земель населенных пунктов были рассмотрены А.П. Анисимовым в 2004 году в докторской диссертации «Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации». Также в 2003 году была защищена кандидатская диссертация Н.Л. Лисиной «Правовой режим земель поселений». Однако данные работы были написаны до внесения изменений в законодательство о землях населенных пунктов. Крупное исследование правового режима земель населенных пунктов было проведено в монографии А.П. Анисимова (2010). Предметом диссертационных исследований были вопросы использования земельных участков в рамках градостроительной деятельности, например, А.Ю. Александровой по теме «Правовое регулирование использования земель поселений для застройки в России» (2008), С.В. Андреева по теме «Земельный правопорядок в области градостроительства (с использованием законодательства города Москвы)» (2007), И.В. Ткачевой «Предоставление земельных участков для строительства в городе Москве» (2008). Проблемам разрешенного использования земельных участков посвящено диссертационное исследование Л.Е. Бандорина «Разрешенное использование земельных участков» (2011).
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе использования и охраны земель населенных пунктов.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты (законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления), регулирующие вопросы правового режима земель населенных пунктов, практика правоприменения, научные труды советских и российских ученых, касающиеся рассматриваемой темы и составляющие теоретическую основу диссертации.
Цели и задачи исследования. Проведенное исследование имеет своей целью комплексное исследование основных теоретико-правовых и нормативно-правовых проблем правового режима земель населенных пунктов, а также разработку теоретических положений и выработку конкретных предложений по совершенствованию законодательства в исследуемой области.
Цель диссертационной работы обусловила постановку следующих задач:
-
комплексно изучить всю совокупность правовых аспектов проблем правового режима земель населенных пунктов;
-
провести сравнительно-правовой анализ существующих доктринальных понятий «правового режима земель населенных пунктов», выделить сущностные признаки и сформулировать понятие «правовой режим земель населенных пунктов»;
-
выявить как законодательные, так и научные подходы к пониманию термина «земли населенных пунктов»; проанализировать существенные признаки земель населенных пунктов;
-
исследовать понятие «населенный пункт» и предложить свой подход к пониманию этой дефиниции;
-
с учетом градостроительного, земельного и другого законодательства Российской Федерации, регламентирующего правовой режим земель населенных пунктов, показать особенности правового режима территориальных зон земель населенных пунктов в сравнении с правовыми режимами земель иных категорий (на примере земель сельскохозяйственного назначения);
-
раскрыть юридическое содержание и особенности правового режима пригородных зон земель населенных пунктов;
-
исследовать проблемы реализации законодательства о землях населенных пунктов на примерах судебной практики;
-
рассмотреть вопросы территориального планирования, градостроительного зонирования и, определить их значение в регулировании использования земель населенных пунктов;
-
выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о правовом режиме земель населенных пунктов.
Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения сформулированной выше цели и поставленных задач автором были использованы общенаучные методы познания: анализ, индукция, сравнение, а также следующие частно-научные методы исследования: комплексный и системный анализ, правовое моделирование, историко-правовое, сравнительно-правовое, нормативное, формально-логическое толкование норм права.
Автор придерживается принципов полноты, достоверности, тщательности и объективности исследования научного и практического материала. Все высказанные в диссертации выводы и предложения явились результатом научного исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих авторов, осуществлявших исследования как в дореволюционный и советский период, так и в наше время, — ученых в области земельного, экологического права: Г.А. Аксененка, А.П. Анисимова, В.П. Балезина, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтанова, Г.Е. Быстрова, М.М. Бринчука, Д.С. Бугрова, В.А. Бурова, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, С.Н. Волкова, В.В. Владимирова, Г.В. Выпхановой, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, В.Ф. Горбового, И.И. Гордиенко, О.Л. Дубовик, И.В. Евтихиева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, С.З. Жентель, А.А. Забелышенского, А.А. Игнатьевой, И.А. Иконицкой, Ю.А. Кожевникова, О.М. Козырь, А.Л. Корнеева, Н.И. Красновой, О.И. Крассова, Д.В. Кузнецова, Н.Л. Лисиной, Д.В. Литвинова, А.А. Минаевой, Е.Л. Мининой, Д.Б. Моргунова, В.В. Нахратова, М.С. Пашовой, Т.В. Петровой, А.Я. Рыженкова, В.А. Солдатенкова, О.Л. Сулеймановой, Е.А. Суховой, Н.А. Сыродоева, М.Ю. Тихомирова, А.С. Трифонова, А.С. Трофимова, А.М. Турубинера, В.Х. Улюкаева, Л.П. Фоминой, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюк, А.Е. Черноморца, Л.Н. Чолтян, В.Э. Чуркина, Г.В. Чубукова, А.А. Ялбуганова и др.
Исследовались работы ученых в области общей теории права, конституционного, гражданского и административного права — С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, И.В. Бабичева, Д.Н. Бахрах, Н.С. Бондарь, А.А. Борисова, И.Л. Брауде, А.В. Венедиктова, Т.К. Гаджиева, О.Е. Кутафина, А.В. Малько, А.С. Малчинова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, И.М. Овчинникова, Н.Л. Пешина, А.А. Подсумковой, С.В. Праскова, О.С. Родионова, Б.Д. Российского, Ю.Н. Старилова, Е.А. Суханова, В.Н. Хропанюка, С.Е. Чаннова, Г.Ф. Шершеневича и др.
Использованы работы экономистов, историков, философов и специалистов, исследовавших вопросы градостроительства, — Н.А. Андрианова, И.Т. Балабанова, Л.Е. Бандорина, Р.С. Баразговой, Д.И. Богограда, С.Н. Братановского, В.В. Владимирова, В.Г. Давидовича, А.В. Ерохова, В.М. Кабузана, А.Н. Королева, И.С. Кузнецова, А.С. Малчинова, Э.Ф. Нигматуллиной, О.В. Плешаковой, М.В. Попова, Е.М. Поспелова, И.М. Смоляра, Э.К. Трутнева, Б.И. Уткина, Б.С. Хорева, В.В. Чубарова, Д.В. Шенкевича и др.
Нормативную правовую базу составили такие основополагающие акты, как: Конституция Российской Федерации, Федеральные Законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, нормативные правовые акты советского и дореволюционного периодов, регулирующие правовое положение земель населенных пунктов.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что диссертация является комплексным монографическим исследованием, посвященным проблемам правового режима земель населенных пунктов. Диссертационное исследование содержит ряд новых теоретических положений о правовом режиме земель населенных пунктов, обладающих научной новизной.
Выработанные предложения развивают и дополняют научные знания в исследуемой области. В диссертации также даны конкретные практические рекомендации по совершенствованию законодательства.
Комплексное исследование теоретико-правовых аспектов регулирования правового режима земель населенных пунктов позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие положения, которые отражают новизну исследования:
-
Сформулировано определение понятия «правовой режим земель населенных пунктов». Под правовым режимом земель населенных пунктов предлагается понимать установленный законодательством Российской Федерации, ее субъектов, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления комплекс правовых средств, включающий установление порядка использования и охраны земель в пределах границ населенных пунктов, определение прав и обязанностей субъектов прав на земельные участки, осуществление градостроительного зонирования и территориального планирования, разработку и утверждение правил землепользования и застройки, установление разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов, регулирование застройки, принятие органами государственной власти и местного самоуправления иных правовых мер в целях обеспечения устойчивого развития населенных пунктов.
-
В целях восполнения пробела федерального законодательства, заключающегося в отсутствии легального определения понятия «населенный пункт», широкого использования этого термина в муниципальном, градостроительном, земельном законодательстве предложено следующее авторское определение понятия: «Населенный пункт – территория, имеющая официальное наименование и установленные границы, предназначенная для расселения и проживания людей, размещения социальной, транспортной и иной инфраструктуры в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения».
-
В силу комплексного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере использования и охраны земель населенных пунктов, различными отраслями права и законодательства и отсутствием при этом единых согласованных понятий, «земли населенных пунктов», «населенный пункт» предлагается уточнить понятие «земли населенных пунктов», содержащееся в ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации: «Землями населенных пунктов признаются земли, находящиеся в границах городских, сельских населенных пунктов, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов».
-
Предложена классификация существующих в законодательстве видов территориальных зон по их функциональному назначению:
- социальные зоны, целью которых является размещение объектов инфраструктуры социальной направленности (жилые зоны, общественно-деловые зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур и др.);
- производственные зоны, целью которых является размещение объектов удовлетворяющих потребности в производстве (производственные зоны, зоны сельскохозяйственного использования и др.);
- экологические зоны, целью которых является охрана окружающей среды (зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий и др.);
- зоны особого назначения, целью которых является удовлетворение специфических потребностей населения (зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и др.).
-
Показана объективная необходимость усиления обеспечения комплексного подхода при правовом регулировании использования и охраны земель городских населенных пунктов и их пригородных зон.
-
Учитывая особую значимость пригородных зеленых зон для городов, а, именно, выполнение ими защитных и санитарно-гигиенических функций, предлагается восстановить в Земельном кодексе Российской Федерации зеленые зоны земель городских населенных пунктов, в составе пригородных зон, а также установления в их пределах частичного ограничения или полного запрета на осуществление хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду.
-
В целях защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц при принятии решений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, обосновывается необходимость сокращения действующего семилетнего срока резервирования для земель населенных пунктов, осуществляемого при проведении территориального планирования и градостроительного зонирования. Представляется целесообразным внести в ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации норму следующего содержания: «Земельные участки в границах населенных пунктов, предоставленные физическим и юридическим лицам, могут резервироваться для государственных или муниципальных нужд на срок не более чем два года».
-
В целях защиты интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей при изменении границ населенных пунктов и изъятии сельскохозяйственных угодий обосновывается необходимость возмещения потерь сельскохозяйственного производства. В связи с этим предлагается восстановить указанную норму в Земельном кодексе Российской Федерации, распространив ее действие на территориальные зоны сельскохозяйственного использования в населенных пунктах.
-
Учитывая особенности правового режима земель в сельских населенных пунктах, предлагается предусмотреть в законодательстве нормы, направленные на защиту и сохранение сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах сельских населенных пунктов. Обосновывается внесение дополнения в п. 11 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации нормы следующего содержания:
Земельные участки в составе территориальной зоны сельскохозяйственного использования в сельских населенных пунктах, предназначенные для сельскохозяйственного производства имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Изменение вида их целевого использования допускается в следующих случаях:
- если земельные участки в составе территориальной зоны сельскохозяйственного использования не пригодны для ведения сельского хозяйства.
если собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка в составе территориальной зоны сельскохозяйственного использования согласен на изменение вида его использования.
10. Для повышения активности и эффективности участия населения при территориальном планировании в населенных пунктах обоснована необходимость правовой регламентации механизма проведения процедуры публичных слушаний по проектам правил землепользования и застройки, а также генерального плана. Предлагается принятие органами местного самоуправления, с учетом федерального законодательства, нормативного правового акта, конкретизирующего порядок организации и проведения таких слушаний, в котором следует предусмотреть нормы: о форме проведения публичных слушаний; об оформлении проведения публичных слушаний (протокол, справка и т.д.); о критериях учета мнения населения при проведении публичных слушаний; о критериях определения публичных слушаний состоявшимися; об установлении кворума для принятия решения по проектам генеральных планов, правилам землепользования и застройки, в том числе по внесению в них изменений.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что в нём сформулированы следующие практические рекомендации по совершенствованию законодательства:
Статью 83 Земельного кодекса Российской Федерации дополнить пунктом, следующего содержания: «населенный пункт — территория, имеющая официальное наименование и установленные границы, предназначенная для расселения и проживания людей, размещения социальной, транспортной и иной инфраструктуры в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения».
в статью 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации внести изменения, обеспечивающие усиление защиты прав физических и юридических лиц при изъятии земель населенных пунктов.
в статью 85 Земельного кодекса Российской Федерации внести изменения, направленные на сохранение и защиту сельскохозяйственных угодий в сельских населенных пунктах.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в ходе исследования выводы направлены на развитие и дополнение понятийного аппарата о правовом режиме земель населенных пунктов, дефиниции «населенный пункт», классификации территориальных зон земель населенных пунктов и др. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, в дальнейших научных исследованиях по данной теме, в учебном процессе, при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Земельное право», подготовке спецкурсов по этой учебной дисциплине, проведении научно-исследовательской работы со студентами на юридических факультетах высших учебных заведениях и других заведениях специального профиля.
Положения работы могут быть использованы в нормотворческой деятельности, практике работы государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по применению правового режима земель населенных пунктов, а также для самих субъектов земельных правоотношений.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, где она и обсуждалась; основные выводы и положения нашли отражение в опубликованных автором статьях. Автор принимала участие в следующих конференциях: Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации (Москва, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 11 апреля 2011 года); XII Ежегодная международная научно-практическая конференция Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова и III Международная научно-практическая конференция «Кутафинские чтения» Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина (Москва, Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28-29 ноября 2011 года); Актуальные проблемы природоресурсного права в свете модернизации (Москва, Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина, 20 января 2012 года).
Структура диссертационного исследования обусловлена объектом, предметом, целями и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов, судебной практики и литературы.
Границы населенных пунктов, их установление или изменение
Термин «правовой режим» представляет собой широкое юридическое понятие и включает правовые средства, применяемые согласно способам правового регулирования.
Необходимо отметить, что ученые различных отраслей права, равно как и ученые, изучающие проблемы земельного права, в разные периоды времени занимались проблемами правовых режимов, однако единой точки зрения по вопросу сущности данного понятия не сложилось до сих пор. Вследствие этого представляется разумным рассмотреть природу правового режима начиная с общетеоретического смысла этого понятия.
Большая Советская Энциклопедия определяет режим (от франц. regime, от лат. regimen — управление) как: 1) государственный строй, метод правления; 2) точно установленный распорядок жизни, работы, отдыха, питания, сна; 3) совокупность правил, мероприятий, норм для достижения той или иной цели14.
СИ. Ожегов понимает под режимом совокупность фактических, природных, физических и технологических признаков, характерных для конкретного вида явлений15.
В Юридической Энциклопедии России правовой режим (law, juridical, legal regime of) — это нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации). В отличие от правового статуса, который касается правовой характеристики субъекта отношений, правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации16. На сегодняшний денъ термин «правовой режим» в отраслях российского права занимает не последнее место. Раньше данное понятие разрабатывалось в основном в общей теории права17, однако теперь оно используется не только в теории, но и в юридической практике. Понятие «правовой режим» позволяет выявить особенности юридического регулирования определенного участка деятельности, специфику правового инструментария, опосредующего существование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия18.
С.С. Алексеев отмечает, что данный термин в общем смысле — это «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленностъ регулирования»19. При этом понятие режима, по С.С. Алексееву, «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности» .
Д.Н. Бахрах правовой режим отрасли права обозначает как «совокупность юридических средств регулирования — отраслевой юридический инструментарий, опосредованный отраслевым методом правового воздействия и базирующийся на принципах, специфичных для данной отрасли»21.
Под юридическим режимом отрасли «следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования — особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»22.
Из приведенных определений следует, что сходные черты может включать в себя любой правовой режим, а не только отраслевой. Например, земельному праву характерен свой отраслевой режим, который включает в себя принципы правового регулирования земельных правоотношений, правовое положение участников земельных правоотношений, методы и способы правового воздействия, применяемые в области земельных правоотношений.
О.С. Родионов под правовым режимом понимает «установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов»23.
Необходимо отметить, что понятие «правовой режим» употребляется не только в земельном праве. Термин «правовой режим» используется в различных отраслях права для характеристики объекта правоотношений24. Так, например, Е.А. Суханов высказывает точку зрения, согласно которой «смысл категории объектов гражданских правоотношений (объектов гражданских прав) заключается в установлении для них определенного гражданско-правового режима, т.е. возможности или невозможности совершения с ними определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-правовой) результат», т.е. правовой режим определяет «поведение участников правоотношений, касающееся соответствующих материальных и нематериальных благ»25. В административном праве административно-правовой режим — это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия. Это выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции26.
Наибольшее распространение термин «правовой режим» получил в отрасли земельного права, поскольку «для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный или односторонний), не субъект правоотношений, а тот вещный объект — земля, назначением которой является максимальная производительность продуктов»27.
Градостроительное зонирование и состав земель населенных пунктов
Генеральный план должен содержать: основные направления развития территории населенного пункта с учетом особенностей социально-экономического развития, местоположения, природно-климатических условий, численности населения; зонирование территории населенного пункта и ограничения на использование территориальных зон; меры по защите территории населенного пункта от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию инфраструктур (инженерной, транспортной и социальной); соотношение застроенной и незастроенной территории населенного пункта. Кроме того, должны быть определены территории резерва для развития населенного пункта; предложения об установлении границ населенных пунктов, а также иные меры по развитию территории населенного пункта (ст. 23 ГрК РФ).
Проекты планировки представляют собой градостроительную документацию, разрабатываемую для частей территорий населенных пунктов, которая в соответствии с установленными в генеральных планах населенных пунктов элементами планировочной структуры обязательно определяет; красные линии и линии регулирования застройки; границы земельных участков, если проекты межевания территорий разрабатываются в составе проектов планировки; размещение объектов социального и культурно-бытового обслуживания; плотность и параметры застройки; параметры улиц, пешеходных зон, проездов, сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования и благоустройства территории206.
Например, в городе Москве органом, к полномочиям которого отнесена разработка градостроительной документации, является правительство Москвы. К таким полномочиям Закон г. Москвы от 19.12.2007 № 48 «О актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 15; Закон г. Москвы от 05.05.2010 № 17 «О Генеральном плане города Москвы» (в ред. от 26.10.2011) // Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск № 1, том 1-3, 03.06.2010. 206См., например: постановление правительства Москвы от 05.10.2010 № 892-ПП «О проекте планировки территории, ограниченной Бутаковским заливом и Ленинградским шоссе на участке от Ленинградского моста до МКАД (Северный административный округ города Москвы)» // Вестник мэра и правительства Москвы. 2010. №58. землепользовании в городе Москве» относит; разработку правил землепользования и застройки в г. Москве; установление порядка определения границ территориальных зон, линий градостроительного регулирования, а также зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных нужд г. Москвы или муниципальных нужд; резервирование земель для государственных нужд г. Москвы; принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд г. Москвы; принятие решений о развитии застроенных территорий; установление видов разрешенного использования земельных участков до введения в действие правил землепользования и застройки в г. Москве; снятие запретов на строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений на земельном участке, а также расчет размера платы за снятие запрета, определение сроков внесения платы; установление публичных сервитутов в интересах г. Москвы, а также заключение соглашений об установлении частных сервитутов и др. (ст. 3).
Градостроительный кодекс РФ предусмотрел в ст. 63 особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В частности, в п. 2 названной статьи указано: в случае, если законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов РФ в соответствии со ст. 79 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия, установленные для органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности, осуществляются органами государственной власти субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Проекты застройки представляют собой вид градостроительной документации о застройке населенных пунктов, разрабатываемой для территорий кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры населенных пунктов в границах установленных красных линий или границах земельных участков и утверждаемой, как правило, органами местного самоуправления с учетом мнения проживающего на данной территории населения207.
Одним из элементов градостроительного планирования и планирования использования земель населенных пунктов является зонирование территорий, поскольку в разрабатываемой градостроительной документации определяются зоны различного функционального назначения и ограничения в их использовании (ст. 35 ГрК РФ).
Таким образом, «в основу системы территориального планирования положен принцип функционального деления территории»208.
Помимо понятия «функциональные зоны» градостроительное и земельное законодательство использует понятие «территориальные зоны», к которым относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. В ст. 35 ГрК РФ дается характеристика видов и состава территориальных зон, аналогичные положения закреплены в ст. 85 ЗК РФ.
Что касается функциональных зон, то ни виды, ни состав их в ГрК РФ не определены. Поэтому надо согласиться с Н.А. Андриановым, который считает, что если учесть, что документы территориального планирования составляют основу для подготовки правил землепользования и застройки, и ГрК РФ в п. 2 ч. 1 ст. 34 прямо предписывает при определении территориальных зон учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития.
Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления
Столицей XXII зимних Олимпийских и XI зимних Паралимпийских игр 2014 г. выбран город Сочи, для чего в указанном субъекте РФ необходимо осуществить строительство олимпийских объектов. Возведение многих объектов связано с проблемами изъятия земельных участков и объектов, на них расположенных, у собственников, арендаторов, землепользователей и землевладельцев.
Для проведения этого мероприятия были приняты Федеральный закон от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийский зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 19.07.2011)346 (далее по тексту — Олимпийский закон) и Федеральный закон от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (вред. от29.12.2010)347.
Статья 15 Олимпийского закона гласит, что в период с 1 января 2008 г. до 1 января 2014 г. на территории Краснодарского края допускается изъятие земельных участков и/или расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов.
Анализ правовых норм указанного Закона, определяющих порядок принудительного выкупа имущества физических и юридических лиц, раскрывает их противоречие не только нормам ГК РФ, ЗК РФ, но и Конституции РФ. данной процедуры достаточно жесткие требования, ст. 19 Олимпийского закона были внесены изменения в Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в ред. от 12.12.2011)348 и Федеральный закон от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (в ред. от 08.05.2009)349. Кодексы были дополнены статьями, согласно которым изъятие земельных участков и недвижимого имущества, на них расположенных, для государственных или муниципальных нужд, в связи со строительством олимпийских объектов, регулируется нормами ЗК РФ и ГК РФ, если иное регулирование не предусмотрено нормами Олимпийского закона. Таким образом, на наш взгляд, законодатель предоставил Олимпийскому закону достаточно широкие полномочия в решении вопросов изъятия объектов недвижимости.
Олимпийский закон устанавливает упрощенный порядок изъятия недвижимого имущества, когда государство, в лице своих органов, по сути, само решает, у кого и какую собственность изъять и каким образом компенсировать пострадавшему убытки. Данный порядок был введен законодателем для того, чтобы сократить число проблем, возникающих при выделении земель под олимпийские нужды.
Далее мы рассмотрим вопросы, связанные с практикой применения Олимпийского закона. Не претендуя на освещение всех вопросов практического применения положений данного Закона, остановимся лишь на некоторых из них.
Во-первых, Олимпийский закон затрагивает интересы юридических лиц, арендующих земельные участки.
Так, согласно п. 9 ст. 22 ЗК РФ договор аренды, заключенный сроком на 5 лет и больше, может быть расторгнут только по решению суда и только в том случае, если арендатор существенно нарушает условия договора аренды. Согласно п. 2 ст. 15 Олимпийского закона уведомление о расторжении договора аренды в одностороннем порядке в связи с изъятием земельных участков в целях размещения олимпийских объектов подтверждает прекращение соответствующих прав указанных лиц и является основанием для государственной регистрации прекращения данных прав. Как видно, законодатель предоставляет государственным органам достаточно большие полномочия, позволяющие изымать землю даже без судебных решений, лишая арендаторов земельных участков права на их обжалование.
Во-вторых, было отменено требование об обязательной регистрации в органах юстиции принятого решения об изъятии земельного участка (п. 17 ст. 15 Олимпийского закона). Данный пункт противоречит п. 4 ст. 279 ГК РФ, устанавливающему, что решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок.
На наш взгляд, отмена требования п. 4 ст. 279 Кодекса приведет к недоверию сведениям, содержащимся в системе регистрации прав на объекты недвижимости.
В-третьих, указанным Законом был изменен срок уведомления владельцев недвижимости об изъятии таковой в сторону уменъшения, а именно с одного года (как это предусмотрено п. 2 ст. 63 ЗК РФ, п. 3 ст. 279 ГК РФ) до трех месяцев (ст. 15 Олимпийского закона), что, по нашему мнению, существенно ущемляет права владелъцев изымаемой недвижимости.
Оспорить решение об изъятии за такой короткий срок во всех судебных инстанциях не представляется возможным, причем за тот же срок необходимо найти подходящее жилъе или иной объект недвижимости, что, на наш взгляд, также проблематично.
Особенности изъятия земель для государственных нужд на примере города Сочи
В работе отмечено, что в ряде субъектов РФ активно иепользуется принцип разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный ст. 72 Конституции РФ, обращено внимание на положительный опыт отдельных норм и нормативных правовых актов в совершенствовании земельного законодательства. По-нашему мнению, практика реализации указанного принципа необходима всем субъектам РФ, посколъку позволяет учесть особенности земельных правоотношений в конкретном субъекте РФ, не урегулированные на федеральном уровне. В связи с чем предложено принять нормативный правовой акт, регламентирующий порядок создания и деятельности в каждом субъекте РФ органа по проверке принимаемых нормативных правовых актов законодательных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления до вступления таких актов в законную силу.
Кроме того анализ нормативных правовых актов, регулирующих правовой режим земель населенных пунктов, показал, что в ряде случаев принимаются нормативно правовые акты, противоречащие вышестоящим нормативным правовым актам. Несоответствие нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ и органами местного самоуправления, федеральному законодательству ведет к нарушению прав и законных интересов всех участников земельных правоотношений.
Исследование вопросов территориального планирования и градостроительного зонирования позволило сделать вывод, о том, что прослеживается тенденция совершенствования законодательства в указанных сферах, что, безусловно, сыграет важную роль в дальнейшем развитии территорий населенных пунктов, однако отдельные вопросы территориального планирования и градостроительного зонирования нуждаются в совершенствовании, но что нами обращено.
В ходе анализа законодательства по вопросам проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов, правил землепользования и застройки был сделан вывод о том, что процедура публичных слушаний носит формальный характер, что не способствует эффективному участию населения в вопросах территориального планирования населенных пунктов. Предложена практическая рекомендация принять органами местного самоуправления, с учетом федерального законодательства, нормативный правовой акт, конкретизирующий порядок .организации и проведения таких слушаний, в котором следует предусмотреть нормы: о форме проведения публичных слушаний; об оформлении проведения публичных слушаний (протокол, справка и т.д.); о критериях учета мнения населения при проведении публичных слушаний; о критериях определения публичных слушаний состоявшимися; об установлении кворума для принятия решения по проектам генеральных планов, правилам землепользования и застройки, в том числе по внесению в них изменений.
Так, на примерах судебной практики, были проиллюстрированы нарушения в сфере применения градостроительного законодательства, например, нарушения прав при проведении публичных слушаний по проектам генерального плана, правил землепользования и застройки; нарушения прав при установлении вида разрешенного использования земельного участка. Надо сказать, что на сегодняшний день самым эффективным способом защиты прав и законных интересов субъектов земельных правоотношений остается обращение за защитой своих прав в суд.
В диссертационной работе проведено исследование процедуры изъятия земель, в том числе судебной практики в области изъятия земельных участков для публичных нужд, например, при изменении границ населенных пунктов. Кроме того, исследованы вопросы резервирования земель населенных пунктов, поскольку принятие решения о резервировании земель является частью процедуры территориального планирования населенного пункта и связано с ограничением прав субъектов земельных правоотношений. Отмечено, что процедура резервирования нуждается в совершенствовании. Предложено сократить срок резервирования земель населенных пунктов, принадлежащих субъектам земельных правоотношений, с 7 лет до 2 лет.
Особо рассмотрен вопрос изъятия земель для государственных нужд на примере города Сочи. В результате исследования выявлены значительные противоречия Олимпийского закона нормам действующего законодательства, а также предложены пути его совершенствования, с тем, чтобы защитить права и законные интересы лиц, у которых изымаются недвижимые объекты для нужд олимпийского строительства.
Таким образом, в диссертационной работе проведен комплексный анализ правового режима земель населенных пунктов, по итогам которого сделан ряд теоретических выводов и даны предложения по совершенствованию законодательства в исследованной области.
