Правовой режим земель электроэнергетики Головня Евгений Владимирович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы регулирования земельных отношений в области электроэнергетики . 17

1. Понятия энергетики, электроэнергетики, субъектов и объектов электроэнергетики. 17

2. Понятие и признаки земель электроэнергетики . 39

3. Понятие правового режима земель электроэнергетики . 51

Глава 2. Правовое регулирование земельных отношений в сфере электроэнергетики . 75

1. Федеральное законодательство, регламентирующее правовой режим земель электроэнергетики. 75

2. Законодательство субъектов Российской Федерации, регламентирующее правовой режим земель электроэнергетики . 88

3. Тенденции и перспективы совершенствования земельного законодательства в сфере электроэнергетики. 99

Глава 3. Особенности правовых режимов отдельных видов земель электроэнергетики . 110

1. Правовой режим земель тепловой электроэнергетики. 110

2. Правовой режим земель гидроэнергетики . 120

3. Правовой режим земель атомной энергетики. 136

4. Правовой режим земель объектов электросетевого хозяйства. 147

Заключение. 165

Список нормативных правовых актов и использованной литературы 168

• Понятие и признаки земель электроэнергетики
• Понятие правового режима земель электроэнергетики
• Законодательство субъектов Российской Федерации, регламентирующее правовой режим земель электроэнергетики
• Правовой режим земель гидроэнергетики

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Земли электроэнергетики предназначены для размещения и эксплуатации объектов атомной, тепловой и гидроэнергетики, а также для объектов электросетевого хозяйства и оперативно-диспетчерского управления, составляющих основу системы энергетического жизнеобеспечения и безопасности страны.

Согласно положениям Энергетической стратегии России на период до 2030 г., стратегическими целями развития электроэнергетики являются:

обеспечение энергетической безопасности страны и регионов;

удовлетворение потребностей экономики и населения страны в электрической энергии (мощности) по доступным конкурентоспособным ценам, обеспечивающим окупаемость инвестиций в электроэнергетику;

обеспечение надежности и безопасности работы системы электроснабжения России в нормальных и чрезвычайных ситуациях;

инвестиционно-инновационное обновление отрасли, направленное на обеспечение высокой энергетической, экономической и экологической эффективности производства, транспорта, распределения и использования электроэнергии.

Земли электроэнергетики представляют собой разновидность земель энергетики, правовой режим которых урегулирован ст. 89 ЗК РФ. В свою очередь, земли энергетики входят в состав земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения («земли промышленности и иного специального назначения»). При этом сложность определения правового режима земель электроэнергетики обусловлена также тем, что объекты электроэнергетики, такие как стационарные объекты электроэнергетики, объекты электросетевого хозяйства, могут быть расположены на землях иных категорий (земли населенных пунктов, земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного, водного фонда). Другой особенностью правового режима является то, что земли электроэнергетики характеризуются широким спектром прав, на которых они предоставляются (право собственности, право аренды, право постоянного (бессрочного) пользования, сервитут). Особенности правового режима земель электроэнергетики обусловлены также тем, что правовой режим данных земель связан с наличием различных зон с особыми условиями использования, устанавливаемых для охраны и защиты объектов электроэнергетики и здоровья населения и ограничивающих деятельность землепользователей.

Согласно данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 г., земли промышленности и иного специального назначения составляют около 1% в структуре земельного фонда Российской Федерации по категориям земель. В абсолютных показателях это составляет 16,8 млн. га. В составе земель промышленности и иного специального назначения земли энергетики составляют 0,8% (134,7 тыс. га). Общий объем земель электроэнергетики в составе земель фонда РФ составляет более 1 %. При этом следует отметить, что приведенные данные Государственного (национального) доклада не могут дать однозначного представления об общей площади земель, расположенных именно под объектами электроэнергетики, поскольку, например линейные объекты электросетевого хозяйства могут находиться на землях различных категорий, а также в государственной, муниципальной и частной собственности. В процессе сбора данных для Государственного (национального) доклада рассматривались и анализировались только сведения о земельных участках, предоставленных для размещения отдельных объектов электроэнергетики (гидроэлектростанций и других электростанций, воздушных линий электропередачи, подстанций, распределительных пунктов и других сооружений и объектов энергетики).

В условиях повышения значимости развития электроэнергетики как составной части топливно-энергетического комплекса (ТЭК) Российской Федерации существенно возрастают роль и значимость динамично изменяющегося земельного, градостроительного, экологического и другого законодательства.

Вместе с тем отсутствие научных исследований в земельно-правовой науке по данной тематике, адекватного законодательного регулирования, наличие противоречивых доктринальных определений и правоприменительной практики, отсутствие легального определения земель электроэнергетики свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования.

Актуальность теоретического исследования правового режима земель электроэнергетики обусловлена также необходимостью совершенствования законодательства и организационно-правового механизма, а также формирования доктринального понятийного аппарата.

Степень научной разработанности темы исследования. Правовой режим земель энергетики и земель электроэнергетики предметами диссертационных исследований не были. Особенности установления сервитутов для нужд электроэнергетики рассматривались в работах Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, Д.В. Хаустова. Правовой статус объектов электроэнергетики был рассмотрен в работах В.В. Романовой. Проблемы правового режима охранных зон исследовались в диссертации О.А. Золотовой «Правовой режим охранных зон» (2013). Разрешенному использованию земельных участков посвящено диссертационное исследование Л.Е. Бандорина «Разрешенное использование земельных участков» (2011). Правовому режиму земель промышленности было посвящено диссертационное исследование Е.В. Старковой «Правовое регулирование предоставления и использования земельных участков для размещения и эксплуатации промышленных объектов» (2010).

Данная диссертация является первым специальным комплексным исследованием правового режима земель электроэнергетики.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе образования, использования и охраны земель электроэнергетики.

Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты (законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления), регулирующие вопросы правового режима земель электроэнергетики, практика правоприменения, научные труды советских и российских ученых, касающиеся рассматриваемой темы и составляющие теоретическую основу диссертации.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений о правовом режиме земель электроэнергетики посредством анализа современного состояния и тенденций развития правового регулирования отношений по использованию и охране этих земель и выработка конкретных законодательных предложений.

Цель диссертационной работы обусловила постановку следующих задач:

исследовать понятийный аппарат, используемый как в теоретической литературе, так и в нормативных правовых актах, относящихся к правовому режиму земель электроэнергетики;

комплексно изучить всю совокупность правовых аспектов проблем правового режима земель электроэнергетики;

провести сравнительно-правовой анализ существующих доктринальных понятий «правового режима земель электроэнергетики», выделить сущностные признаки и сформулировать понятие «правовой режим земель электроэнергетики»;

выявить как законодательные, так и научные подходы к пониманию термина «земли электроэнергетики», проанализировать существенные признаки земель электроэнергетики;

исследовать понятие «электроэнергетика» и предложить свой подход к пониманию этого понятия;

раскрыть юридическое содержание и особенности правового режима земель электроэнергетики, предоставленных для нужд тепловой, атомной и гидроэнергетики, а также используемых для размещения объектов электросетевого хозяйства;

исследовать проблемы реализации законодательства о землях электроэнергетики на примерах судебной практики;

выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о правовом режиме электроэнергетики.

Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения сформулированной выше цели и поставленных задач автором были использованы общенаучные методы исследования: анализ, индукция, сравнение, - а также следующие частно-научные методы исследования: комплексный и системный анализ, правовое моделирование, историко-правовое, сравнительно-правовое, нормативное, формально-логическое толкование норм права.

В своей работе автор придерживается принципов полноты, достоверности, тщательности и объективности исследования научного и практического материала. Все высказанные в диссертации выводы и предложения явились результатом научного исследования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих авторов, осуществлявших исследования как в дореволюционный и советский периоды, так и в наше время, ученых в области земельного, экологического, энергетического права:

В.В. Абрамова, В.Б. Агафонова, А.П. Анисимова, А.А. Бельской, А.Б. Богданова, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, М.М. Бринчука, В.К. Быковского, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, С.Н. Волкова, Г.В. Выпхановой, С.А. Габучева, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, С.В. Дзагоева, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, И.И. Евтихеева, Е.И. Ефимовой, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, С.З. Женетль, Ф.Ю. Зеккера, В.Д. Зорькина, И.А. Иконицкой, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, Л.Т. Кокоевой О.И. Крассова, Б.Д. Клюкина, А.Я. Курбатова, Н.В. Ласкиной, П.Г. Лахно, А.А. Минаевой, В.Ф. Попондопуло, Н.П. Поставной, В.В. Романовой, О.А. Романовой, А.О. Рыбалова, А.Я. Рыженкова, Е.А. Семенченко, В.В. Солдатенков, Н.А. Сыродоева, Е.А. Суховой, А.С. Трифонова, Ю.А. Умеренко, А.Е. Черноморца, А.А. Ялбуганова.

Исследовались также работы ученых в области общей теории права, конституционного, гражданского и административного права: С.С. Алексеева, Л.В. Андриченко, С.А. Анохина, М.А. Беляевой, С.А. Боголюбова, Н.С. Бондарь, А.А. Борисова, Т.К. Гаджиева, М.М. Голиченко, Н.А. Жильцовой, О.Е. Кутафина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Е.А. Суханова, Г.Ф. Шершеневича и др.

Эмпирическая база. Достоверность исследования подтверждают сообщения, доклады и статистические данные, размещенные в средствах массовой информации и на официальных сайтах органов власти в сети Интернет.

Нормативную правовую базу составили такие основополагающие акты, как Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие правовой режим земель электроэнергетики.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что диссертация является первым комплексным монографическим исследованием, посвященным проблемам правового режима земель электроэнергетики. Диссертационное исследование содержит ряд новых теоретических положений о правовом режиме земель электроэнергетики, обладающих научной новизной.

Выработанные предложения развивают и дополняют научные знания в исследуемой области. В диссертации также даны практические рекомендации по совершенствованию законодательства.

Комплексное исследование теоретико-правовых аспектов регулирования правового режима электроэнергетики позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие положения, которые отражают новизну исследования:

1. В целях решения задач исследования правового режима земель электроэнергетики, а также для восполнения пробелов земельного и энергетического законодательства, предлагается авторское определение понятия электроэнергетики, позволяющее выявить характерные черты и особенности правового режима земель электроэнергетики: «Электроэнергетика - отрасль экономики РФ, включающая в себя комплекс экономических, социальных, земельно-правовых и иных отношений, связанных с производством электрической энергии объектами генерации (тепловыми, атомными и гидроэлектростанциями) и ее передачи с помощью линейных объектов электроэнергетики (федеральных, региональных и местных электрических сетей), деятельность которых обеспечивается системами оперативно-диспетчерского управления, сбыта и потребления электроэнергии».

2. Для восполнения пробела земельного законодательства, заключающегося в отсутствии в настоящее время легального определения понятия «земель электроэнергетики», предлагается следующее авторское определение понятия: «Земли электроэнергетики представляют собой земельные участки (территории) для размещения и эксплуатации объектов электроэнергетики, предназначенных для обеспечения производства и передачи электрической энергии, в границах которых в установленном порядке определены особые правовые режимы использования и охраны. Особенности использования таких земельных участков определяются расположенными в их границах объектами электроэнергетики».

3. Земли электроэнергетики обладают рядом признаков, как общих для земель энергетики, так и уникальных, характерных только для земель электроэнергетики. К числу таких признаков можно отнести следующие:

земли электроэнергетики предназначены для удовлетворения потребностей экономики и населения страны в электрической энергии (мощности), а также для обеспечения энергетической безопасности государства;

возможность нахождения земель электроэнергетики как в составе земель энергетики, так и в составе земель иных категорий;

наличие зон с особыми условиями использования, устанавливаемых по отношению к находящимся на данных территориях объектам электроэнергетики в целях их охраны и защиты здоровья населения от их вредного воздействия;

отраслевой характер деятельности органов государственной власти по управлению землями электроэнергетики.

4. В диссертации обосновывается комплексность правового режима земель электроэнергетики и его неоднородный характер. В силу возможности расположения объектов электроэнергетики на землях различных категорий их правовой режим, в том числе права на соответствующий земельный участок, определяются как целевым назначением категорий таких земель (земли лесного, водного фонда, земли населенных пунктов, земли сельскохозяйственного назначения), так и разновидностью объектов электроэнергетики, расположенных на соответствующих землях.

5. Предлагается авторская классификация объектов электроэнергетики, учитывающая виды прав на земельные участки под такими объектами:

1. Генерирующие объекты:

- атомной энергетики (земельные участки представляются на праве постоянного (бессрочного) пользования либо на праве аренды);

- тепловой энергетики (земельные участки представляются на праве собственности, на праве постоянного (бессрочного) пользования либо на праве аренды);

- гидроэнергетики (земельные участки представляются на праве постоянного (бессрочного) пользования либо на праве аренды);

2. Объекты электросетевого хозяйства (земельные участки представляются на праве собственности, на праве аренды, на праве постоянного (бессрочного) пользования либо на условиях сервитута).

6. В силу комплексного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере использования и охраны земель электроэнергетики, различными отраслями права, высокой экономической и социальной значимости объектов, расположенных на землях электроэнергетики, отсутствия единообразного подхода к законодательному регулированию правового режима земель электроэнергетики, а также при учете зарубежного опыта правового регулирования использования и охраны земель энергетики целесообразным представляется принятие специального Федерального закона о землях энергетики и правовом режиме специальных зон энергетических объектов.

В структуру предлагаемого закона представляется необходимым включить следующие разделы: основные термины и определения, состав земель энергетики, особенности предоставления земельных участков для размещения объектов энергетики, правовой режим защитных и охранных зон объектов энергетики, права и обязанности предприятий энергетики, владельцев и пользователей земельных участков в защитных и охранных зонах объектов энергетики, проведение работ, ограничение хозяйственной и иной деятельности в защитных и охранных зонах объектов энергетики, возмещение убытков и ответственность за нарушение законодательства о землях энергетики.

7. Сложившаяся в настоящее время проблема «двойного правового режима» земель, расположенных под объектами гидроэнергетики, может быть решена путем включения в предлагаемый закон о землях энергетики и правовом режиме специальных зон энергетических объектов раздела, регулирующего особенности правового режима земель под объектами гидроэнергетики. При этом ст. 46 Водного кодекса РФ предлагается дополнить п. 3, относящим правовое регулирование использования земель под объектами гидроэнергетики к сфере действия закона о землях энергетики и правовом режиме специальных зон энергетических объектов.

8. Диссертантом обосновываются следующие особенности правового режима земель, занятых объектами атомной энергетики:

правовой режим указанных земель обусловлен повышенной экологической опасностью, необходимостью выделения санитарно-защитных зон, зон наблюдения на соседних участках;

он регулируется специальным законодательством;

земли изъяты из оборота и находятся в федеральной собственности.

В связи с перечисленными выше особенностями предлагается дополнить Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» отдельной статьей, регулирующей правовой режим земель атомной энергетики.

9. Особенности правового режима земель, на которых размещаются линейные объекты электросетевого хозяйства, обусловлены их протяженностью и возможным расположением на земельных участках, предоставленных различным правообладателям. В связи с этим возникает проблема формирования и оформления прав на такие земельные участки. В качестве варианта решения предлагается принятие Постановления Правительства РФ, определяющего правила формирования земельных участков, предоставленных для размещения и эксплуатации линейных объектов электросетевого хозяйства.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Полученные в ходе исследования выводы направлены на определение и унификацию законодательства, регулирующего правовой режим земель электроэнергетики, развитие и дополнение понятийного аппарата о правовом режиме земель электроэнергетики определением земель электроэнергетики.

Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, в дальнейших научных исследованиях по данной теме, в учебном процессе при подготовке лекционных курсов и проведении практических занятий по дисциплине «Земельное право», подготовке спецкурсов по этой учебной дисциплине, проведении научно-исследовательской работы со студентами на юридических факультетах высших учебных заведений и других заведений специального профиля.

Положения работы могут лечь в основу стабильного развития отрасли, быть использованы в нормотворческой деятельности, практике работы государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по применению правового режима земель электроэнергетики, а также самими субъектами земельных правоотношений.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и природоресурсного права ФБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», где и прошла обсуждение; основные выводы и положения исследования нашли отражение в опубликованных автором статьях.

Структура диссертационного исследования обусловлена объектом, предметом, целями и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов, судебной практики и литературы.

Понятие и признаки земель электроэнергетики

Как известно, согласно п. 1 ст. 7 ЗК РФ все земли в Российской Федерации подразделяются по целевому назначению на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

По общераспространенному мнению , «юридическое понятие земли раскрывается при помощи классификации земель на категории по признаку целевого назначения». Как пишет С.А. Боголюбов , «под целевым назначением понимается совокупность норм, определяющих дозволенные законом способы пользования землей, которые соответствуют основным функциям, выполняемым ею в общественных отношениях».

Земли электроэнергетики частично входят в состав земель энергетики, которые входят в состав более широкой группы земель промышленности и иного специального назначения. Нельзя не согласиться с позицией Крассова О.И. , который полагает, что «земли промышленности и иного специального назначения имеют разное по своему характеру целевое назначение, однако, общим признаком, который позволяет объединить их в рамках одной категории, является то, что они используются или предназначены для специальных целей и для размещения и эксплуатации хозяйственных и иных объектов недвижимости. Эти земли используются главным образом для несельскохозяйственных целей, то есть как пространственный территориальный базис. Другим критерием, с помощью которого определяются эти земли, является их нахождение за пределами населенных пунктов». Соответственно в составе земель промышленности и иного специального назначения земли энергетики используются в качестве пространственного операционного базиса для размещения различных энергетических объектов.

Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. не выделял земли энергетики в отдельную категорию земель. Согласно положениям статей 71 и 79 указанного Земельного кодекса РСФСР, земли энергетики входили в группу земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения, которая, в свою очередь, входила в состав земель городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов. Следует отметить также, что Земельным кодексом РСФСР ряд земель водного фонда был отведен для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение энергетических государственных и общественных потребностей (ст. 95).

Выделение земель энергетики в отдельную группу произошло лишь в 2001 г. в связи с принятием ЗК РФ. Как уже было упомянуто выше, согласно ст. 89 действующего ЗК РФ, в состав земель энергетики входят земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики. Законодателем в п. 2 ст. 89 ЗК РФ дан следующий перечень объектов, для размещения которых могут предоставляться земли энергетики: 1) для размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов; 2) для размещения объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики. Согласно позиции отдельных ученых «расширенный перечень объектов, для размещения которых используются земли энергетики, включает в себя: – гидроэлектростанции (ГЭС), представляющие собой комплекс сооружений и оборудования, посредством которых энергия потока воды преобразуется в электрическую энергию. ГЭС состоит из последовательной цепи гидротехнических сооружений, обеспечивающих необходимую концентрацию потока воды и создание напора, и энергетического оборудования, преобразующего энергию движущейся под напором воды в механическую энергию вращения, которая, в свою очередь, преобразуется в электрическую энергию; – атомные станции (АЭС), представляющие собой электростанции, в которых атомная (ядерная) энергия преобразуется в электрическую. Генератором энергии на АЭС является атомный реактор; – ядерные установки, представляющие собой сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов; – пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов — не относящиеся к ядерным установкам и радиационным источникам стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения радиоактивных отходов; – тепловые станции – электростанции, вырабатывающие электрическую энергию в результате преобразования тепловой энергии, выделяющейся при сжигании органического топлива; – другие электростанции, обслуживающие их сооружения и объекты. К ним можно отнести, например, гидроаккумулирующие электростанции, приливные электростанции, ветроэлектростанции, геотермические электростанции и др.; – линии электропередач (воздушные, наземные) – сооружения, состоящие из проводов и вспомогательных устройств, предназначенных для передачи или распределения электрической энергии; – подстанции – представляющие собой электроустановки, служащие для преобразования и распределения электроэнергии и состоящие из трансформаторов или других преобразователей энергии, распределительных устройств, устройств управления и вспомогательных сооружений; - распределительные пункты – устройства, в которых установлены аппараты защиты и/или коммутационные аппараты для отдельных электроприемников или их групп: электродвигателей и групповых щитков».

Понятие правового режима земель электроэнергетики

Необходимость проведения анализа понятия «правовой режим земель электроэнергетики» связана с тем, что такой анализ позволит описать правовые механизмы, с помощью которых действующее законодательство РФ регулирует общественные отношения, возникающие при использовании и охране земель рассматриваемого вида. В науке земельного права понятие «правовой режим земель» является одной из основных правовых категорий. Впервые этот термин стал использоваться еще в советский период и был предметом исследования целого ряда советских и российских учёных . Понятие правового режима земель исследовалось в науке сначала применительно к землям отдельных категорий, позднее и к земельному фонду в целом. По мнению И.А. Иконицкой, правовой режим земель – это установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции – основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории .

О.И. Крассов отмечал, что понятие «правовой режим земель» характеризуется как определенный режим законности и правопорядка, точнее говоря, как земельный правопорядок. При этом практическое значение понятия «правовой режим земель», по мнению ученого, заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использования и охраны определенной категории земель, то есть установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель, возможности использования земель на основании соответствующих титулов (права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и др.), особенности управления использованием и охраной земель и т.д.

К настоящему времени не сложилось единой позиции по вопросу, подходить ли при анализе к целевому назначению и разрешенному использованию как к элементам правового режима земель либо как к правовым способам определения содержания элементов правового режима. Формулировка ст. 1 ЗК РФ о том, что правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той или иной категории разрешенного использования, дает простор для существования различных взглядов на данную проблему. В теории земельного права различают правовой режим в целом и правовой режим земель конкретных категорий.

Правовой режим земель позволяет определить в объективном смысле порядок предоставления, оборота, использования и охраны земель и земельных участков, отнесенных к данным землям, а в субъективном – права и обязанности конкретных субъектов соответствующих земельных правоотношений. В целом правовой режим земель можно определить как установленный нормами земельного и других отраслевых законодательств порядок предоставления, оборота, использования и охраны земель, обязательный для всех субъектов земельных правоотношений.

Подводя итог, можно согласиться со следующим подходом к правовому режиму земель: «Правовой режим земель можно рассматривать в качестве: – характеристики объекта правоотношений (всех земель на территории РФ, земель конкретной категории, установленной ЗК РФ, земель, объединенных по другому признаку); – совокупности норм, устанавливающих порядок предоставления, использования и охраны соответствующих земель; – совокупности прав и обязанностей субъектов правоотношений, складывающихся в сфере использования и охраны данного вида земель» . Для характеристики правового режима земель выделяют отдельные его элементы, основными из которых являются: «1) формы собственности и иные права на соответствующие земли; 2) особенности оборота земель (оборотоспособность земель); 3) порядок изменения правового режима земель или земельных участков (перевод в другие категории, изменение разрешенного использования земельных участков); 4) права и обязанности субъектов по использованию и охране земель; 5) полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области использования и охраны земель; 6) основания и порядок реализации юридической ответственности в области использования и охраны земель» . Важной особенностью земель электроэнергетики является то, что, исходя из их функционального назначения, к ним можно отнести как земли, прямо поименованные в ст. 89 ЗК РФ, так и земли иных категорий, на которых располагаются объекты электроэнергетики. Таким образом, правовой режим земель электроэнергетики является комплексным, имеет неоднородный характер, что связано с возможностью расположения объектов электроэнергетики на землях различных категорий, что предопределяется как целевым назначением категорий таких земель (земли лесного, водного фонда, земли населенных пунктов, земли сельскохозяйственного назначения), так и разновидностью объектов электроэнергетики, расположенных на соответствующих землях.

Формы собственности и иные права на земли электроэнергетики характеризуются разнообразием и в первую очередь связаны с особенностями конкретных объектов электроэнергетики, расположенных на них. Рассматривая предоставление земельных участков под строительство объектов электроэнергетики, следует отметить, что в большинстве случаев такие участки предоставляются субъектам электроэнергетики на праве собственности либо на праве долгосрочной аренды. Иные права на земельные участки подлежат переоформлению в собственность либо в аренду согласно положениям ЗК РФ.

В советское время решения по предоставлению земель для строительства крупных объектов энергетики принимались Советом министров СССР . Менее крупные объекты строились на основании решений Министерства энергетики и электрификации СССР .

Законодательство субъектов Российской Федерации, регламентирующее правовой режим земель электроэнергетики

Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разграничиваются в зависимости от форм собственности на объекты электроэнергетики и земельные участки, предоставленные для их нужд.

Согласно ст. 4 Закона об электроэнергетике нормативные правовые акты в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики принимаются в соответствии с федеральными законами Правительством Российской Федерации и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на регулирование отношений в сфере электроэнергетики, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены в Федеральном законе от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и включают в себя вопросы: – передачи объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность; – перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель; – организацию и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований; – утверждения схем территориального планирования субъекта РФ, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства; – осуществления регионального государственного экологического надзора на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности; – утверждения и реализации региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организации проведения энергетического обследования жилых домов, многоквартирных домов, организации и проведения иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Таким образом, полномочия субъектов Российской Федерации в сфере регулирования правового режима земель электроэнергетики существенно ограничены. В основном такое регулирование происходит опосредованно, путем формирования государственной политики в области электроэнергетики на уровне субъектов Российской Федерации. Так, субъекты Российской Федерации принимают предусмотренные ст. 21 Закона об электроэнергетике и Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. № 977 «Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики» инвестиционные программы в отношении ряда субъектов электроэнергетики. Такие субъекты должны отвечать следующим критериям: а) наличие доли субъекта Российской Федерации (субъектов Российской Федерации) в уставном капитале субъекта электроэнергетики не менее 50 процентов плюс одна голосующая акция; б) субъект электроэнергетики предусматривает в инвестиционной программе строительство, реконструкцию, модернизацию и техническое перевооружение объектов электросетевого хозяйства, проектный номинальный класс напряжения которых составляет менее 220 кВ; в) субъект электроэнергетики предусматривает в инвестиционной программе строительство объектов электроэнергетики, финансирование которых полностью или частично предусмотрено законом (решением) о бюджете субъекта Российской Федерации.

Например, согласно Приказу РЭК Москвы от 15 августа 2012 г. № 129-д «Об утверждении инвестиционных программ субъектов электроэнергетики на 2013-2015 годы» инвестиционные программы были приняты в отношении таких субъектов, как: ОАО «Ремонтно-строительное предприятие»; ОАО «Наро-Фоминская электросетевая компания»; ООО Инвестиционно-проектная группа «СИНЭФ»; ООО «ГорТрансЭнерго»; МУП «Подольская электросеть»; МУП «Троицкая электросеть»; филиал «Центральный» ОАО «Оборонэнерго»; МП «Щербинская электросеть».

Правовой режим земель гидроэнергетики

Как известно, гидроэнергетика – это область хозяйственно-экономической деятельности человека, совокупность больших естественных и искусственных подсистем, служащих для преобразования энергии водного потока в электрическую энергию .

Действующее законодательство не содержит общего определения объекта гидроэнергетики. Такие объекты обычно рассматриваются в составе общей категории – гидротехнические сооружения. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», гидротехническими сооружениями являются плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций (за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения), предусмотренных Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении»; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов. Данное определение представляет собой открытый перечень объектов, относимых к гидротехническим сооружениям. Обобщающими признаками являются функциональное назначение указанных объектов и вид объекта – сооружение. Анализируя определение понятия «гидротехническое сооружение», В.В. Абрамов выделяет такие признаки гидротехнических сооружений, как связь с водным объектом и с землей, использование водных ресурсов как объектов природы либо осуществление защитных функций.

В настоящее время возникла объективная необходимость в нормативном закреплении определения понятия «объект гидроэнергетики», в связи с чем предлагается дополнить ст. 3 Закона об электроэнергетике следующим авторским определением: «Объект гидроэнергетики – это особый вид гидротехнического сооружения, эксплуатирующий водные ресурсы как объекты природы с целью преобразования энергии водного потока в электрическую энергию».

Рассматривая ключевые черты правового режима земель объектов гидроэнергетики, следует отметить следующее. Особенности правового режима земель объектов гидроэнергетики в целом связаны с особым правовым статусом гидротехнических сооружений, разновидностью которых являются такие объекты. Так, например, земельные участки, расположенные под объектами гидротехнических сооружений, на основании п.п. 10 п. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте и не предоставляются в частную собственность в соответствии с п. 2 ст. 27 ЗК РФ, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», в частности, полагает возможным нахождение гидротехнических сооружений в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, физических лиц или юридических лиц независимо от организационно-правовой формы.

Следовательно, юридическим и физическим лицам – собственникам гидротехнических сооружений такие земельные участки предоставляются на ином вещном праве, производном от права собственности, в соответствии с земельным законодательством. Однако если гидротехническое сооружение построено за счет финансирования физическим и юридическим лицами на землях, находящихся в частной собственности этих лиц, право частной собственности распространяется и на земельный участок, и на гидротехнический объект в целом.

Гидротехническое сооружение и земельный участок являются самостоятельными объектами недвижимости, хотя и связанными принципом единства судьбы (п.п. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Следует отметить, что связь с водным объектом обусловливает следующую особенность земель объектов гидроэнергетики: такие земли, в соответствии со ст. 102 ЗК РФ, относятся к землям водного фонда.

Еще одной особенностью земель объектов гидроэнергетики является то, что при выборе земельного участка для последующего размещения на нем объекта гидроэнергетики необходимо учитывать требования законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, а также возможные экологические, экономические, демографические и иные последствия эксплуатации указанного объекта. Во избежание неблагоприятных последствий размещения хозяйственного и иного объекта экологическое законодательство предусматривает ряд требований и запретов. Согласно ст. 60 Водного кодекса РФ при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических процессов должны учитываться виды их влияния на состояние водных объектов. Также указанная статья вводит требование по соблюдению норматива допустимого воздействия на водные объекты, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Рассматривая государственный контроль и надзор за землями объектов гидроэнергетики, следует отметить следующую особенность.

С одной стороны, гидроэнергетика регулируется и контролируется со стороны государства органами, осуществляющими контроль и надзор в области электроэнергетики в целом. К уполномоченным Правительством РФ в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики федеральным органам исполнительной власти отнесены Министерство энергетики РФ , Ростехнадзор .

С другой стороны, есть ряд органов, также надзирающих за деятельностью организаций и лиц, эксплуатирующих объекты гидроэнергетики. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ , согласно которому Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов (включая водные объекты), в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. В рамках системы Министерства природных ресурсов соответствующий контроль и надзор осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).