Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы использования и охраны земель для целей недропользования 19
1.1. Правовая природа отношений по использованию и охране земель при пользовании недрами 19
1.2. Характеристика объектов отношений по использованию и охране земель при пользовании недрами 41
1.3. Законодательство в области использования и охраны земель для целей недропользования 59
Глава 2. Особенности правового регулирования использования земель и земельных участков для целей недропользования 77
2.1. Основания возникновения и содержание правоотношений по использованию земель и земельных участков при пользовании недрами 77
2.2. Правовые ограничения и запреты использования земель при пользовании недрами 103
2.3. Проблемы правового регулирования отношений, связанных с обеспечением использования земель для целей недропользования 123
Глава 3. Правовая охрана земель при пользовании недрами 139
3.1. Правовые меры охраны земель при пользовании недрами 139
3.2. Правовое регулирование рекультивации земель при пользовании недрами 162
Заключение 193
Список литературы .197
- Правовая природа отношений по использованию и охране земель при пользовании недрами
- Основания возникновения и содержание правоотношений по использованию земель и земельных участков при пользовании недрами
- Проблемы правового регулирования отношений, связанных с обеспечением использования земель для целей недропользования
- Правовое регулирование рекультивации земель при пользовании недрами
Правовая природа отношений по использованию и охране земель при пользовании недрами
При исследовании правового регулирования отношений, возникающих в области использования и охраны земель при пользовании недрами, важное методологическое значение имеет выявление их правовой природы. Это позволяет, с одной стороны, определить сущность этих правовых явлений, выявить их существенные специфические признаки. С другой стороны, от решения данного вопроса во многом зависит выбор правового инструментария, необходимого для установления обоснованного правового режима землепользования в целях недропользования, обеспечения охраны земель при проведении работ, связанных с пользованием недрами.
Такой методологический подход соответствует общетеоретическим представлениям о правовой природе изучаемых явлений и применяется в различных отраслях права. В научной литературе на основе значения понятия «природа» как сущности, основного свойства чего-либо, отмечается, что исследование правовой природы позволяет дать исчерпывающую характеристику соответствующему юридическому факту, процессу, явлению3.
Принципиально значимо для определения правовой природы отношений по использованию и охране земель при пользовании недрами ее системное рассмотрение, что требует выделения не только их внутренних сущностных признаков, но и внешних взаимосвязей. Теоретиками права обосновывается применение системного подхода и метода в различных сферах, в том числе правового регулирования общественных отношений. По мнению некоторых ученых, системное исследование предполагает всесторонний анализ сложных динамических целостностей, части которых находятся между собой в органическом единстве и взаимодействии4. С.С. Алексеев применял системное рассмотрение в отношении понятия «юридической природы»5.
Следует отметить, что в научной литературе представителями различных отраслей права исследуется правовая природа как соответствующих общественных отношений, так и правоотношений. Разделяя обоснованность выявления учеными их правовой (юридической) природы, тем не менее необходимо учитывать существующие между ними взаимосвязи. На это обращается внимание в земельно-правовой доктрине, в том числе при исследовании соотношения между ними. Так, по мнению Е.А. Галиновской, земельное правоотношение является составляющей земельных общественных отношений6.
В теории права в условиях отсутствия единства среди ученых-теоретиков по вопросу о понятии «правоотношения»7 дискуссионным является и вопрос об их соотношении с общественными отношениями. Анализ имеющихся научных позиций позволяет сделать вывод об обусловленности и зависимости юридической природы правоотношений от характера и особенностей, составляющих правовую природу общественных отношений. Наиболее очевидно это обнаруживается при рассмотрении правоотношения как общественного отношения, урегулированного нормами права. Данное понимание правоотношения, несмотря на продолжающиеся дискуссии по этому вопросу, является наиболее распространенным и устоявшимся в советской и современной юридической доктрине8, в том числе науке земельного права9.
Учеными при этом рассматриваются взаимосвязи, а также соотношение правоотношений и общественных отношений10. Этому вопросу уделяется внимание и в отраслевой науке, в том числе земельно-правовой. Так, при характеристике земельных правоотношений обращается внимание на их связь с правовой нормой, а также воздействие на них факторов и особенностей развития земельных общественных отношений11.
Отношения по использованию и охране земель при пользовании недрами имеют сложную правовую природу, обусловленную их характером, который во многом определяется, во-первых, специфическими признаками и свойствами объектов – земли и недр, являющихся одновременно природным ресурсом и природным объектом, и, во-вторых, особенностями природоресурсных и природоохранных отношений, составной частью которых они являются.
Данные отношения представляют собой разновидность отношений по использованию и охране земель, составляющих основу предметной области земельного права и имеющих отраслевой характер, на что указывается в доктрине земельного права12. При этом учеными справедливо обращается внимание на неразрывность отношений по использованию и охране земель, поскольку именно они и образуют систему земельного законодательства13. Это напрямую вытекает из п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ14 (далее – Земельный кодекс РФ), в соответствии с которым в понятие земельных отношений как предмета регулирования земельного законодательства включаются отношения по использованию и охране земель.
При рассмотрении содержания этих отношений следует учитывать, что в доктрине земельного права сложились разные научные мнения по поводу соотношения понятий «использование», «рациональное использование» и «охрана земель»15. Несмотря на дискуссионность данного вопроса, совершенно очевидна их взаимосвязанность, которая особенно отчетливо выражается в земельных отношениях, возникающих при осуществлении различных видов недропользования. Так, при разработке месторождений полезных ископаемых, проведении иных работ в процессе недропользования нарушаются поверхностность земли и земельного участка, а также почвы (почвенный слой), осуществляется их загрязнение и другие виды негативного воздействия, что обусловливает необходимость проведения различных мероприятий по их восстановлению, обеспечению пригодности для дальнейшего использования, принятию других мер охраны земель.
Взаимосвязь использования и охраны земель при пользовании недрами – важный признак, определяющий сущность таких отношений. Он получает объективированное выражение в правовых нормах земельного, природоресурсного и других отраслей законодательства, предусматривающих общие и специальные требования, относящиеся к использованию и охране земель, в том числе при пользовании недрами, определение прав и обязанностей субъектов земельных отношений, которые распространяются на земельные участки, используемые для выполнения различных видов работ, связанных с пользованием недрами.
В то же время не менее значима для определения правовой природы этих отношений взаимосвязь землепользования и недропользования, являющихся, в свою очередь, видами природопользования.
Соответственно отношения по использованию и охране земель при пользовании недрами являются составной частью отношений природопользования, регулирование которых, по мнению М.М. Бринчука, осуществляется нормами комплексного правового института права природопользования. При этом ученый рассматривает право природопользования (включающее в качестве видов право землепользования и недропользования) как правоотношение, которое представляет собой совокупность прав и обязанностей, принадлежащих сторонам в конкретном отношении по поводу использования земли, недр и т.д.16
Сложный характер отношений по использованию и охране земель при осуществлении различных видов недропользования, определяемый их признаками, в том числе свойствами объектов, по поводу которых они возникают, находящихся во взаимосвязи между собой, а также с другими природными ресурсами и природными объектами, приводит к потребности комплексного применения различных правовых средств. На необходимость учета таких взаимосвязей и взаимовлияния в земельном, водном, лесном, горном и других отраслях законодательства об окружающей среде обращал внимание Н.И. Краснов17.
Основания возникновения и содержание правоотношений по использованию земель и земельных участков при пользовании недрами
При рассмотрении и выявлении особенностей правоотношений по использованию в целях недропользования земель, а также земельных участков необходимо обратиться к понятийному аппарату. Требуется уточнение относящихся к данным правоотношениям следующих терминов и понятий -«пользование землями (земельным участком)», «использование земель (земельного участка)», «землепользование». Их понимание имеет большое значение как для построения теоретических моделей, так и для совершенствования законодательства.
В цивилистической литературе понятие «пользование» связывается с правомочием пользования, которое определяется как возможность эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем «…извлечения из него полезных свойств, его потребления»140. Право использования при этом цивилистами представляется как: синоним права постоянного бессрочного пользования; любое вещное или обязательственное право, содержащее правомочие пользования; иное отличное от всех закрепленных в российском гражданском праве вещное право141.
В земельно-правовой доктрине вопрос о соотношении понятий «пользования» и «использования» земельным участком относится к числу дискуссионных. Например, Е.В. Пантин связывает термин «использование» земельного участка с особой формой реализации его правообладателем правомочий, которая выражается в действиях по извлечению полезных свойств этого природного ресурса142, основываясь, по сути, на вышеприведенном цивилистическом понимании пользования. Применительно к недропользованию использование земельного участка и земель основывается на их свойстве выступать в качестве пространственного территориального базиса, необходимого для размещения инфраструктурных и других объектов, проведения горных и иных работ при пользовании недрами.
Иную позицию занимал О.С. Крассов, который указывал на значительно более широкое содержание понятия «использование земельного участка (земель)» по сравнению правомочием пользования, в связи с чем ученым отмечалось последовательное разграничение этих терминов в Земельном кодексе РФ, в том числе в правах и обязанностях правообладателей земельных участков при их использовании, содержании принципа сочетания интересов общества и законных интересов граждан143 и др. При исполнении обязанностей и реализации указанного принципа должны соблюдаться законодательно установленные правила использования земель и земельных участков, включающие восстановление их нарушенного состояния, в том числе при пользовании недрами, а также охрану.
Для выявления особенностей правоотношений по использованию земель и земельных участков необходимо также определить соотношение понятия их использования с землепользованием. Несмотря на часто встречающийся в законодательстве термин «землепользование», легальное определение этого понятия в настоящее время отсутствует. Его применение, сложившееся еще в советский период, связано главным образом с пониманием землепользования как объекта пользования, которым выступает земельный участок144. Аналогичный подход прослеживается и в современном законодательстве, например, в составе отчетности, при характеристике участков в качестве единого землепользования в рамках кадастрового учета145.
Наряду с этим в действующем законодательстве термин «землепользование» также применяется в контексте использования земель и земельных участков, их предоставления, определения правового режима146, в том числе управления, распоряжения, изъятия147, определения прав и обязанностей, установления ограничений при осуществлении деятельности на земельных участках148.
В доктринальных источниках понятие «землепользование» предлагается определять через модели использования земли как природного объекта и использования земли (земельного участка) в качестве объекта недвижимого имущества149. Однако исходя из легально закрепленных признаков земли как объекта земельных отношений, землепользование необходимо определять, также основываясь на использовании земли как природного ресурса, что имеет определяющее значение для правового регулирования отношений по использования земли и земельных участков для целей недропользования.
Широкий подход к определению содержания землепользования при пользовании недрами позволяет понимать его как использование земель и (или) земельных участков недропользователями в качестве пространственно-территориального базиса для проведения горных работ, размещения объектов ведения таких работ, осуществления иной деятельности в целях недропользования в соответствии с требованиями к использованию и охране земель, предусмотренными земельным, иными отраслями законодательства (о недрах, градостроительным, экологическим и др.), а также нормативно-техническими документами.
Соответственно использование в целях недропользования земель и земельных участков, основанное на их свойстве выступать в качестве пространственного территориального базиса, представляет собой деятельность, связанную с размещением и эксплуатацией объектов, необходимых для проведения горных и иных работ при осуществлении различных видов пользования недрами в соответствии с нормативно установленными требованиями (предусмотренными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, нормативными документами – техническими регламентами, государственными стандартами). Поскольку эта деятельность связана с нарушением поверхностного и почвенного слоя земель и земельных участков, их загрязнением, иным негативным воздействием, включая размещение отходов горнодобывающих производств, использование связано с их восстановлением и охраной.
Такой подход дает основание рассматривать понятия «землепользование при пользовании недрами» и «использование земель и земельных участков при пользовании недрами» в качестве синонимов. Сущность данных понятий раскрывается в рамках соответствующих правоотношений, которые необходимо рассматривать не только с учетом их специфического объекта – земли и земельных участков, но и в части подлежащих реализации и исполнению прав и обязанностей субъектов правоотношений по использованию и охране земель при пользовании недрами.
Обязанности правообладателей земельных участков и субъектов землепользования, осуществляющих различные виды горных и иных работ в целях недропользования, в первую очередь составляющие содержательную часть данных правоотношений, включают в том числе соблюдение законодательно закрепленных правил, требований, предписаний (в форме запрета, обязывания, разрешения). Содержание прав и обязанностей опосредовано правовой нормой, которая предписывает определенные правила, устанавливает предписания, очерчивающие границы, пределы поведения и деятельности правообладателей земельных участков.
Совокупность таких правил, кроме того, отражает содержательную сторону правового режима земель, используемых в том числе при пользовании недрами. По справедливому мнению С.А. Боголюбова, правовой режим земель определяется совокупностью правил, установленных различными отраслями законодательства, в том числе к использованию и охране земель150, что свидетельствует о применении системного подхода к раскрытию содержания данного понятия.
Соответствующие правила (требования, предписания) устанавливаются в различных правовых нормах как собственно к землепользованию (направленные на обеспечение рационального использования земель, по определению ограничений использования земель определенных категорий и т.д.), так и к иным (в том числе смежным с использованием земель) отношениям (собственности и иных прав, оборота, управления, юридической ответственности), что обусловливает необходимость широкого подхода к определению правового режима земель. Эти элементы в том или ином сочетании присутствуют в различных научных позициях представителей советской и современной земельно-правовой доктрины в отношении понятия151, содержания152 правового режима земель и правового режима категорий земель153. Наряду с этими понятиями О.С. Крассов считал необходимым выделять отличное от них понятие «правовой режим земельного участка», означающее, по мнению ученого, определение содержания прав и обязанностей лица, использующего на законных основаниях участок154.
Проблемы правового регулирования отношений, связанных с обеспечением использования земель для целей недропользования
Важным условием землепользования при пользовании недрами является не только обеспечение законного, но также рационального использования земель и земельных участков в целях недропользования.
Несмотря на то что земельное законодательство содержит термин «рациональное использование земель», но в нем отсутствует как его определение, так и какие-либо признаки. В земельно-правовой доктрине этот вопрос представлял интерес еще в советский период. Предпринимаются попытки его разработки и в современной науке земельного права240, в том числе применительно к отдельным категориям земель. Научные дискуссии в основном ведутся в контексте соотношения понятия «использование» и «охрана» в отношении земель241, недр242.
Для обеспечения рационального использования земель при пользовании недрами определяющее значение имеют такие критерии, как взаимосвязь земли и недр между собой, а также с другими природными ресурсами и, кроме того, цель землепользования, обусловленная целевыми ориентирами и задачами видов недропользования. Эти признаки рационального использования земли выделяли Л.П. Фомина и Н.И. Краснов, которые связывали данное понятие с достижением максимального эффекта (результата) с целями землепользования с учетом взаимодействия земли с другими природными факторами и охраны земли243, являющейся важнейшим элемента природы, обладающим, в частности, свойством выступать в качестве пространственного условия всякой деятельности244.
Приведенные подходы получили подтверждение и развитие в современной науке земельного права. Так, задача рационального использования земли также рассматривается через ее функции и в системе экологических взаимосвязей245. Г.Л. Землякова определяет данное понятие через признак экономической целесообразности в сочетании с экологическими и социальными признаками246.
Применительно к землям сельскохозяйственного использования в земельно-правовой доктрине рациональность определяется через экономическую эффективность и экологическую обоснованность247.
Признак экономической эффективности применим к рациональному использованию земель при недропользовании в основном опосредованно, поскольку субъекты хозяйственной деятельности получают прибыль именно в результате пользования недрами, а не от использования земель в качестве пространственного территориального базиса. Вместе с тем проведение ими мероприятий по оптимизации землепользования (в части сокращения площади арендуемых земель для размещения вскрышных пород, отходов твердых полезных ископаемых, принятие иных мер по сокращению арендных платежей, затрат на рекультивацию отвалов угледобычи за счет внедрения инновационных методов, внедряемых, кроме того, для обеспечения экологической и промышленной безопасности, охраны земель, недр, других компонентов окружающей среды, предотвращения аварийных ситуаций, влекущих несение затрат на возмещение причиненного вреда и т.д.) способствует повышению экономической эффективности при использовании земель для целей недропользования.
Наряду с вышеперечисленными признаками рационального использования земель и земельных участков при пользовании недрами субъектами хозяйственной деятельности, осуществляющими пользование недрами, необходимо обеспечивать и публичные интересы, обусловленные необходимостью достижения целей по воспроизводству и освоению минерально-сырьевой базы. В научной литературе правовое регулирование рационального использования земель рассматривается как форма обеспечения публичных интересов248, что в полной мере относится и к сфере землепользования при пользовании недрами. При этом обеспечение рационального землепользования субъектами хозяйственной деятельность осуществляющими различные виды пользования недрами, невозможно вне реализации органами публичной власти управленческих функций.
Для обеспечения рационального землепользования при пользовании недрами активно используются меры государственно-правового воздействия (как административно-правовые, так и финансово-экономические), применяемые в процессе публичного управления земельными ресурсами, которое в научной литературе понимается как деятельность органов публичной власти, направленная на обеспечение их рационального использования и охраны249. Данный признак выделяется большинством ученых при определении понятия государственного и муниципального управления в сфере земельных отношений250. Е.А. Галиновская обращает внимание на необходимость определения управленческих механизмов, которые должны применяться для обеспечения рационального использования земли в зависимости от приоритетов ее использования251. Достижению данной цели способствуют и механизмы управления в смежных сферах общественных отношений, в первую очередь, складывающихся в связи с осуществлением недропользования252.
Вопрос о функциях публичного управления, необходимых для обеспечения рационального использования земель, в доктрине земельного права относится к числу дискуссионных253. А.П. Анисимов и А.Я. Рыженков выделяют: оценку земель и взимание земельного налога, распределение и перераспределение (включая изъятие) земель; территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировку территорий; обеспечение земельных прав, охрану земель254. Ученые наряду с перечисленными функциями включают в их число разрешение земельных споров255.
Указанные функции публичного управления в области земельных отношений в той или иной мере относятся и к землепользованию при пользовании недрами. Вместе с тем применительно к данным правоотношениям целесообразно выделять наиболее специфические функции, средства и правовые меры, в наибольшей степени обеспечивающие рациональное использование земель и земельных участков при недропользовании. В земельно-правовой доктрине такой подход применяется, например, применительно к землям трубопроводного транспорта256.
Для обеспечения рационального использования земель при пользовании недрами первоочередное значение имеет функция планирования, базирующаяся на прогнозно-программном методе регулирования этих отношений. Это во многом обусловлено целями землепользования, определяемыми публичными нуждами (государственными и общественными), связанными с размещением горнодобывающей, иной промышленной, транспортной инфраструктуры, использованием пространственных возможностей и потенциала земель, создающих основу и условия для удовлетворения потребностей экономики в минерально-сырьевых ресурсах, воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ, ее использования в объемах, обеспечивающих устойчивое социально-экономическое развитие.
Данная функция реализуется, с одной стороны, с учетом результатов, полученных при использовании земель при проведении работ, связанных с такими видами пользования недрами, как региональное геологическое изучение, а также геологическое изучение, включающее поиск и оценку месторождений полезных ископаемых.
Правовое регулирование рекультивации земель при пользовании недрами
Системное исследование правовых вопросов и проблем рекультивации как одного из ключевых элементов правовой охраны земель, требует их специального рассмотрения применительно к сфере недропользования. Это связано с многозначностью и многофункциональным характером рекультивации, на что обращается внимание в научной литературе342. Рекультивация, по справедливому мнению О.И. Крассова, традиционно рассматривается в качестве одного из важнейших способов охраны и восстановления качества земель343, что обусловлено негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности на поверхностный, почвенный слой земель и земельных участков, особенно при проведении открытых и подземных горных работ.
Официальные данные показывают рост как нарушенных, так и рекультивированных земель344. Несмотря на постепенное увеличение объемов рекультивации, проведение этих мероприятий уступает увеличению площадей нарушенных территорий, то есть масштабы нарушения земельных ресурсов не возмещаются их восстановлением (рекультивацией).
Такая ситуация складывается в целом по горнодобывающей промышленности, несмотря на то, что рекультивация является обязательной технологической частью производственного процесса добывающих отраслей, проведения горных работ. В связи с этим представляется обоснованным выделение в научной литературе рекультивации в качестве самостоятельной хозяйственной деятельности природоохранного назначения, а также как особый вид деятельности в области обращения с отходами производства и потребления345, что обусловлено большим количеством отходов, образующихся в горнодобывающей промышленности, особенно в угледобывающей отрасли (наличие отходов в отрасли на начало 2016 г. составило 21 667,8 млн т и 21 029,1 млн т на конец года; на начало 2017 г. - 21 029,1 млн т, на конец года - 21 576,2 млн т. Образовано отходов за год соответственно - 3 326,6 млн т и 3 598,0 млн т).
Наряду с природоохранной функцией учеными отмечается обеспечение рекультивации сохранности земли как средства производства, как экономически значимого природного ресурса346. Действительно, такая цель достигается при проведении рекультивации сельскохозяйственного и лесохозяйственного направлений. Вместе с тем использование земель при пользовании недрами в качестве пространственного территориального базиса обуславливает необходимость восстановить данное свойство земель при проведении рекультивации, что находит отражение в требованиях, установленных в государственном стандарте, принятом еще в 1983 г. В частности, для ремонта рекультивируемых участков, в состав которых включаются работы по устранению неровностей рельефа, возникших в результате уплотнения отвальных пород или эрозионных процессов в период рекультивации, а также дефектов гидротехнических сооружений и дорог347.
Следует выделять экосистемное значение рекультивации, обусловленное нарушением не только поверхностного, но и почвенного слоя земли, являющегося важной составной частью других компонентов окружающей среды. Специалисты, например, выделяют проблемы рекультивации тундровых, лесотундровых и северотаежных земель, характерные для Республики Коми, Ненецкого автономного округа, в том числе медленное восстановление растительности после обустройства и эксплуатации буровых площадок, на которых растительный покров полностью уничтожается, формирование на этих территориях вторичных растительных сообществ, отличных от растительности на неповрежденных участках, что приносит ущерб природным экосистемам348.
Рекультивация рассматривается как вид природоохранных требований349, особая разновидность природоохранной меры, предшествующей хозяйственной деятельности (природоохранная обязанность)350. Однако наряду с проектной стадией, на которой рекультивационные мероприятия включаются в проект рекультивации, они проводятся на стадиях - эксплуатационной (например, по завершении этапа горных работ), а также послеэксплуатационной, по окончании добычных и иных горных работ.
Рекультивация является обязанностью пользователя недрами, установленной для производственной деятельности в целом, осуществляемой в целях недропользования, его отдельных видов. Эта обязанность основана на требовании приведения недропользователями участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования согласно п. 8 ст. 22 Закона РФ «О недрах». К обязанности правообладателей земельных участков, закрепленной в абз. 8 ст. 42 Земельного кодекса РФ, также отнесено недопущение негативного воздействия на земли и почвы (загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв), что в свою очередь корреспондирует с установленной п. 5 ст. 13 Кодекса обязанностью обеспечения рекультивации земель лицами, деятельность которых привела к ухудшению их качества.
Такое разделение, как отмечается в научной литературе, обусловлено особым набором требований, запретов, ограничений, характерным для каждого из представленных аспектов, а также особым субъектным и объектным составом деятельности351. Однако представляется, что все вышеприведенные подходы к пониманию рекультивации, отражающие ее сложную правовую природу, являются необходимым условием совершенствования правового регулирования рекультивации, которое в первую очередь должно учитывать особенности ее проведения при пользовании недрами.
Что касается понятия и содержания рекультивации, то учеными оно также определяется по-разному. Так, по мнению М.Х. Вахаева, рекультивацией принято называть работы по восстановлению плодородия продуктивных земель, которые потеряли его в результате вынужденного нарушения почвенного покрова352.
С этим мнением нельзя согласиться, поскольку имеющиеся легальные определения понятия не ограничиваются только восстановлением плодородия именно продуктивных земель, к которым в соответствии с земельным законодательством относятся сельскохозяйственные угодья.
Как следует из определения рекультивация земель, содержащегося в п. 5 ст. 13 Земельного кодекса, представляет собой, во-первых, превентивные и восстановительные мероприятия (мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия); во-вторых, осуществляется посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием (данное требование относится ко всем категориям земель, а не только к сельскохозяйственным землям); в-третьих, проводится в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений. Тем самым рекультивация направлена на восстановление состояния почвы не только в результате ее нарушения, но и загрязнения. Это особенно актуально для нефтедобывающих производств.
Аналогичное определение предусмотрено в п. 2 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10 июля 2018 г. № 800353. Необходимо отметить, что в легальном определении рекультивации отсутствует указание на поверхностный слой земли, тогда как необходимость его восстановления возникает при пользовании недрами, выполнении горных работ. Например, при рекультивации земель, нарушенных при разработке месторождений подземным способом, должна обеспечиваться сохранность земной поверхности и сведение к минимуму деформации земельных участков354. Поскольку при недропользовании преимущественно используются земли специального назначения, выступающие пространственным территориальным базисом, рекультивация данной категории земель должна обеспечивать восстановление не столько плодородного, сколько поверхностного слоя земли. При технической рекультивации осуществляется проведение работ именно по восстановлению нарушенного рельефа, поверхности земель, а не по восстановлению или улучшению их качества.