Правовое обеспечение экологических программ населенных пунктов Бобкова, Антонина Григорьевна

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Одной из основных проблем социально-экономического развития страны является обеспечение экологической безопасности граждан, охраны окружавшей среды и рационального природопользования. За последние годы принят ряд документов, направленных на оздоровление экологической обстановки в нашей стране и республике, в которых признана необходимость принятия дополнительных экономических, организационных, правовых и иных мер по охране природы, улучшению окружавшей человека среды, исходя из приоритета охраны здоровья настоящего и будущего поколений советских людей и комплексного решения всех основных вопросов такой охраны. Однако, несмотря на принимаемые меры, работа по экологическому оздоровлению страны ведется не -удовлетворительно.

Особенно остро проблемы охраны окружающей среды и рационального природопользования стоят в городах и других населенных пунктах. Это обусловлено рядом факторов : высокой концентрацией промышленных предприятий, автомобильного транспорта; продолжавшимся процессом урбанизации; значительным количеством бытовых и промышленных отходов; необратимыми изменениями, происшедшими в качественном состоянии природных объектов населенных пунктов под влиянием отрицательного воздействия со стороны промышленности. А кроме этого, преобладанием у большинства населения материальных /экономических/ интересов над экологическими, незаинтересованностью предприятий в проведении экологических мероприятий, отсутствием должной координации деятельности всех органов; предприятий, организаций, учреждений, имеющих отношение к охране окру- . яагаей среди и рациональному природопользованию. И, как результат,

Ст. 479 Ст. 487

1. Еепомости Верхов. Совета СССР. - 1985. - # 27. ?,. Ведомости Ре ртов. Совета СССР. - 1989. - * 25.

2 ь 103 городах с общим населением около 50 миллионов человек предельно допустимые концентрации вредных веществ в воздухе

превышаются в десять и более раз, в 600 городах не обеспечива-

1 б'гся качественная очистка сточных вод^х и т.д.

Одним из путей решения этой проблемы является широкое использование экологических программ в населенных пунктах, обеспечивающих целевой научно обоснованный подход к решению экологических проблем, позволяющих соединить отраслевые и территориальные интересы для достижения общей экологической цели. На необходимость их осуществления указывалось в последних директивных и нормативных документах, касающихся экологических вопросов, а также в проекте Государственной программы охраны окружавшей среды и рационального использования природных ресурсов СССР, предусматривающем разработку областных, городских программ и программ предприятий. Кроме этого, имеется положительный опыт использования экологических программ во многих городах Украины, например, Донецкой и Сумской областях, городах Киеве, Харькове, Днепродзержинске, Львове и других. Об экологических программах сказано в проекте Закона УССР " Об охране окружающей природной среди ".

В юридической литературе правовые вопросы таких программ затрагивались в связи с рассмотрением общих проблем правовой охраны окружавшей среды Н.Г.Жаворонковой, О.С.Колбасовым, В.В.Иетрорым, Я.Я.Страутманисом, Ю.С.Шемшученко и другими. Комплексный анализ -правового регулирования программно-целевой организации государственного управления вообще сделан Е.Б.Куб-ко. Однако автором не исследованы специфические особенности апологических правоотношений. На основе изложенного можно сде-

1. Ведомости Верхов. Совета СССР. - 1989. - * 25. - Ст. 487

2. Гслсс Украины. - 1991. - 20 марта

дать вывод, что комплексно вопросы правовой основ,, экологических программ¹ насоленных пунктов в юридической литературе исследовались недостаточно.

Вместе с тем, накопленный опыт использования таких программ поставил ряд нерешенных вопросов, среди которых важное место принадлежит правовому обеспечению целевого программирования охраны окружающей среды и рационального природопользования, в частности, о правовой природе экологических программ населенных пунктов, организационно-правовых формах их реализация, таких как руководство выполнением программ, стимулирование надлежащего их осуществления, организация взаимодействия участников и других. В действующем законодательстве содержатся лишь самые общие положения о разработке и реализации экологических программ, что на отвечает требованиям практики.

Кроме того, разработка правового обеспечения целевого программирования охраны-окружающей среды и рационального природопользования в населенных пунктах особенно необходима на современном этапе в условиях перехода к рыночным отношениям, поскольку это неизбежно связано с большей хозяйственной самостоятельностью предприятий, организаций и- значительными нагрузками на окружающую природную среду набеленных пунктов. Отсутствие правового регулирования разработки и реализации экологических программ значительно сдерживает их использование в конкретных населенных пунктах, а значит процесс оздоровления экологической обстановки в них. Все изложенное и предопределило актуальность темы исследования.

1. В литературе употребляются слова "целевая комплексная программа". Лрелстявляется более [травильным считать относительно таких программ в области охраны окружающей среды и рационального природопользования просто "экологическая программа", поскольку название "экологическая" указывает на ее цель, а программа всегда комплексная

Цель и основные задачи исследования. Основная цель исследования состоит в комплексном анализе правовой основы создания и реализации экологических программ населенных пунктов, практики применения законодательства в этой сфере, разработке научных рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения та-ких программ.

Для достижения поставленной цели решены следующие задачи: анализ практики разработки и выполнения экологических программ в городах, областях, республиках и оценка эффективности их правового регулирования; исследование сущности, особенностей и правовой природы экологических программ населенных пунктов; разработка организационно-правовых форм реализации таких програний; подготовка предложений по совершенствованию законодатель, ства в данной области отношений.

Предметом исследования являются имеющийся опыт разработки и реализации экологических программ, система действующего законодательства Союза ССР и союзных республик, правовая, экономическая и иная специальная литература по указанному вопрос;

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют диалектический и исторический материализм, учение о взаимодействии общества и природы, о государстве и праве. В процессе исследования использованы публикации советских и зарубежных ученых по общой теории права, экологическому праву, проблемам государственного управления, а также в области экономики и других наук, затрагивавдих рассматриваемую проблему; материалы научных конференций, шсвяшенных охране окружающей среиы и рациональному природопользованию.

Написании работы предшествовало изучение и обобщение практики разработки и выполнения экологических программ в Донецкой в Сумской областях, юродах Киото, Днепродзержинске, До-

5 непке, Константиновне, Мариуполе, Макеевке, Крама-.. jpcite и др.

Исслелование учитывает многие работы, посвященные обтим вопросам программно-целевого управления А.Г.Аганбегявп, B.C. Бялковской, Е.Н.Голубкова, Ю.А.Зыкова, В.Н.Кириченко, В.Д.Рула-шевского и многих других ученых.

В диссертации применялась го мере необходимости специальная литература по гражданскому, административному,- хозяйственному, уголовному праву и другим отраслям юридической науки, а также материалы периодической печати.

При выполнении исследований использовались логический, сравнительно-правовой, системный, статистический и другие методы и приемы анализа и синтеза правовых явлений.

Научная новизна настоящей работы заключается в том, что в ней впервые в правовой литературе осуществлен комплексный подход к рассмотрению всех основных вопросов правового регулирования разработки и реализации экологических программ населенных пунктов, на основании которого выдвинут ряд новых теоретических положений: о понятии экологических программ населенных пунктов, их правовой природе и классификации; о совокупности правовых форм реализации таких программ / координационное управление, договор, стимулирование, гласность и другие/; внесены . конкретные предложения по совершенствованию правового обеспечения экологических программ населённых пунктов.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы и практические предложения, полученные в процессе диссертационного исследования:

1. Обоснование объективной необходимости разработки и реализации экологических программ населенных пунктов, представляющих собой, самостоятельную форму организации всех необходимых экологических и иных мероприятий в населенном пункте, обеспе-

чалавдих экологическую безопасность граждан, охрану окружающей среды и рациональное использование природних ресурсов; определение их правовой природи как предпосылки для возникновения цругих разнородных правоотношений, способствующих экологическому оздоровлению населенных пунктов.

2. Обоснование необходимости использования для реализации ькологичвских программ населенных пунктов различных организационно-правовых форм, таких как координационное управление, договорная форма, стимулирование надлежащего выполнения заданий, экологическая гласность, экологическое воспитание, участие общественности.

3. Вывод о целесообразности формирования системы управленая выполнением экологической программы населенного пункта, основанной на сочетании государственного управления, представленного Советом народных депутатов и специально уполномоченным органом государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, и самоуправления в лице создаваемого координационного совета; определение их правовой характеристики.

4. Аргументация необходимости использования координационного как специального вида договора, выступающего одной из основных форм реализации экологических программ населенных пунктов, направленного на конкретизацию программы, организацию сотрудничества ее участников, кооперирование и совместное использование средств, организацию заключения других иоговоров, необходимых для выполнения программы, субъектами которого являются Советы народных депутатов и участники программы.

5. Обоснование необходимости совершенствования правовой основы экологических программ населенных пунктов, выражающегося в разработке и принятии Общего положения об экологических программах населенных пунктов, Типового координационного

7 договора на реализацию таких программ, Регламента /правления их выполнением, Положения о едином фонде финансирования экологических програкм, а также внесении ряда цополнений и изменений з действующие нормативные акти.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводи и предложения целесообразно использовотт-, во-первых, в деятельности местных Советов народных депутатов пря разработке и осуществлении экологических программ населен- ннх пунктов; во-вторых, в процессе установления вэаимоотноша -ний местных Советов народных депутатов с предприятиями, оргя -низаниями, учреждениями в области охраны окружающей среды и рационального природопользования вне экологических программ; п-третьих, при внесении изменений и дополнений в действушео пкологическое законодательство; в-четвертнх, в учебном процессе по соответствующим темам курса экологического права в юридических вузах и на факультетах университетов, а также на занятиях повышения квалификации для депутатов местных Советов народных депутатов, работников- исполкомов, руководителей предприятий, организаций, учреждений. ,

Апробация результатов диссертации. Выводы исследования и рекомендации по правовому обеспечению целевого программирования охраны окружающей среды и рационального природопользования изложены в шести печатных работах. Основина положения диссертации докладывались: на республиканской школе молодых ученых-юристов /Алушта, ноябрь 1988 г./; на научно-практической конференции "Научно-технический прогресс в промышленности и проблемы охраны окружающей среды" / Пенза, март 1989 г./; на всесоюзной научно-практической конференции " Человек -труд -экология " / Волгоград, сентябрь 1Э90 г./; па научно-практической криФеретти " Закон о предприятии и омрчршенот-

мыше хозрасчетного механизма первичного звена " / Ижевск, май 1990 г./; на всесоюзном научно-практическом совещании " Правовой режим использования и охраны Каспийского моря " / Махач- , кала, октябрь 1990 г./; на научно-методических семинарах профессорско-преподавательского состава Донецкого госуниверситета; дважды на заседаниях кафедри экологического права Украинской ордена Трудового Красного Знамени юридической академии им. Ф.Э. Дзержинского.

Некоторые принципиальные вопросы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях научной секции "Экономика природопользования" Института экономики промышленности АН УССР, на совещаниях в исполкома Донецкого областного Совета народных депутатов, в комиссии по экологии и природопользованию Донецкого о'бластного Совета народных депутатов.

Результаты исследования использовались при чтении лекций в Донецком областноы Совете народных депутатов для депутатов местных Советов, а также в преподавании курса экологического права в Донецком государственном университете для студентов специальности "Правоведение".

Ряд положений и выводов использованы при разработке право-лого положения экологического совета при исполкоме Донецкого городского Совета народных депутатов, Типового договора о разграничении полномочий по охране окружающей среды и рациональному природопользовании между Донецким областным Советом народных депутатов и местными Советами области базового уровня.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, списка использованной литературы. В работе последовательно рассмотрены понятие и юридическая природа экологических программ, иг классификация, предпосылки, обусловливающие их разработку, правовые вопросы создания; исследованы правовые формы реализа-