Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и общая характеристика правовой охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности 14
1. Развитие правового регулирования охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности 14
2. Понятие и особенности правовой охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности 49
Глава 2. Правовое регулирование охраны земель при их использовании как средства производства в хозяйственной деятельности 96
1. Правовые меры охраны земель от негативного воздействия сельскохозяйственной и мелиоративной деятельности 96
2. Правовые меры охраны земель при осуществлении лесохозяйственной и лесозаготовительной деятельности 115
Глава 3. Правовое регулирование охраны земель при их использовании как пространственного базиса для осуществления хозяйственной деятельности 130
1. Правовые меры охраны земель от негативного воздействия промышленной деятельности 130
2. Правовые меры охраны земель от негативного воздействия транспортной деятельности 150
3. Правовые меры охраны земель от негативного воздействия строительной деятельности 175
Заключение 185
Список нормативных правовых актов и иных официальных документов 187
Библиография
- Понятие и особенности правовой охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности
- Правовые меры охраны земель от негативного воздействия сельскохозяйственной и мелиоративной деятельности
- Правовые меры охраны земель при осуществлении лесохозяйственной и лесозаготовительной деятельности
- Правовые меры охраны земель от негативного воздействия транспортной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Земля - один из важнейших компонентов природной среды. Негативные изменения состояния земли (ее загрязнение, деградация, опустынивание, снижение плодородия, засоление, подтопление и проч.), происходящие под воздействием промышленной, строительной, сельскохозяйственной, горнодобывающей и иной хозяйственной деятельности, ведут к ухудшению качества окружающей среды и всех ее компонентов (лесов и иного растительного мира, животного мира, водных объектов, атмосферного воздуха и др.).
В период существования Советского Союза было реализовано немало
масштабных хозяйственных проектов (строительство крупных гидроузлов,
оросительных каналов, распашка целинных земель, осушение болот и проч.),
которые не имели значительного экономического эффекта, но привели
к ухудшению, деградации и выводу из оборота огромных массивов ценных
земель сельскохозяйственного и иного назначения. В государственной
политике рассматриваемого периода не учитывались возможные негативные последствия такой деятельности, а немногочисленные правовые требования по охране земель часто игнорировались.
Начавшаяся в постсоветский период (1990-е гг.) и продолжающаяся
до настоящего времени земельная реформа имеет основной целью изменение
земельно-имущественных и земельно-управленческих отношений.
Регулирование земельных отношений в части охраны земель в ходе
земельной реформы не претерпело существенных изменений по сравнению
с законодательством советского периода. Несмотря на ухудшение состояния
земель под воздействием хозяйственной деятельности, отмечаемое
в последние десятилетия, в земельном и другом законодательстве нормы
об охране земель и сейчас являются преимущественно декларативными
ввиду отсутствия их конкретизации в иных нормативных правовых актах
и (или) нормативных документах.
Если по состоянию на 2013 г. количество нарушенных земель в России
исчислялось 995 тыс. га1, то в 2014 г. – уже 1057,1 тыс. га.
В государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2014 году» сделан вывод, что данный показатель имеет стойкую тенденцию к медленному увеличению2.
Добыча 1 млн т железной руды приводит к нарушению от 10 до 65 га земель, марганцевой руды – от 75 до 600 га, угля – от 2,5 до 45 га, руды для производства минеральных удобрений – от 20 до 100 га. земель3. Происходит неуклонное сокращение особо ценных сельскохозяйственных земель и земель, занятых лесами, природными ландшафтами4, иных земель, при использовании которых установлены запреты или ограничения на осуществление хозяйственной деятельности.
Одной из причин наличия значительных площадей нарушенных земель
в Российской Федерации следует признать недостаточность,
фрагментарность, неконкретность и бессистемность как правовых норм,
так и технических требований по охране земель в процессе хозяйственной
деятельности. К числу пробелов законодательства можно отнести отсутствие
требований об обосновании площадей земель, предоставляемых
для определенных видов хозяйственной деятельности, в т.ч. при проведении государственной экологической экспертизы.
Указанные недостатки не способствуют выполнению субъектами хозяйственной деятельности общих требований законодательства об охране земель.
1Официальный сайт Росстата. URL:
2 См.:
3 См.: стенограмма заседания секции Высшего экологического совета Комитета
Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии
"Экологическая безопасность» от 24.02.2014 // URL:
4 См.: дисс. исс. на соиск. уч. степени к.ю.н. Евдокимовой Т.В. «Правовая охрана
эстетических свойств ландшафтов». Москва. 2011.
Содержание требований по охране земель должно различаться не только
в зависимости от вида хозяйственной деятельности, но и от стадии
ее осуществления. Технические, инженерные, организационные и иные
мероприятия по предотвращению и сокращению негативного воздействия
на земли могут соответствовать поставленной цели, если необходимость
их осуществления и применения будет признаваться субъектами
хозяйственной деятельности как обязательная составляющая любых
производственных процессов. Достигнуть такого эффекта можно лишь
при условии создания системы правовых и технических норм и нормативов,
устанавливающих требования к отдельным видам и стадиям хозяйственной
деятельности, различным производственным процессам, используемым
технике, оборудованию, веществам в целях предотвращения и снижения
негативного воздействия на земли, ликвидации последствий
такого воздействия.
Технические требования должны соответствовать современному уровню развития науки и техники в различных отраслях производственной деятельности, а также климатическим, ландшафтным и иным условиям использования земель.
В связи с этим одной из основных задач в области охраны земель
от негативного воздействия хозяйственной деятельности является
модернизация и систематизация технических требований в рамках
соответствующих нормативных документов, обязательных к применению
в силу прямых указаний правовых норм. Эти требования должны иметь
адресный, конкретный, непротиворечивый характер и быть понятными
как для исполняющих их лиц, так и для лиц, проверяющих их соблюдение
в порядке государственного надзора. Технические требования и документы,
содержащие эти требования, необходимо гармонизировать не только
с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения
в рассматриваемой сфере, но и с техническими регламентами,
устанавливающими требования к продукции и сопряженными
с ее производством процессами в целях охраны окружающей среды, в т.ч. земель.
Сказанное выше свидетельствует об актуальности проблемы
совершенствования правового регулирования охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности.
Степень научной разработанности темы диссертационного
исследования
Отдельные вопросы, исследуемые в данной работе, ранее затрагивались в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук Агафонова В.Б. «Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика» (2014 г.), Крассова О.И. «Право лесопользования в СССР» (1991 г.), в диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук Козырь О.М. «Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве от загрязнения пестицидами» (1985 г.), Крассовой Г.Н. «Правовая охрана окружающей природной среды при орошении и осушении земель» (1989 г.), Краюшкиной Е.Г. «Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования» (1997 г.), Сивакова О.В. «Стандарты в системе правового регулирования охраны природы в СССР» (1984 г.), Шестаковой О.Г. «Правовое регулирование и охрана земель в Москве и Санкт-Петербурге» (2009 г.), Иващука И.С. «Правовое обеспечение охраны земель сельскохозяйственного назначения» (2012 г.), Пышьевой Е.С. «Правовое регулирование мелиорации земель» (2015 г.), Кошовской В.С. «Правовая охрана окружающей среды при транспортировке нефти» (2016 г.), Широбокова А.С. «Правовое регулирование нормирования в области охраны окружающей среды» (2008 г.).
Проблемы правовой охраны земель сельскохозяйственного и иного
назначения также рассматривались в трудах Галиновской Е.А.,5
Ивановой С.В.6, Корневой Н.Н., Фадеева А.А.7, Калинина Г.И.8,
Крассова О.И.9, Земляковой Г.Л., Самончик О.А., Устюковой В.В.10,
Хаустова Д.В.11 и других.
Авторами этих работ исследования проводились преимущественно в связи с анализом порядка предоставления земельных участков из земель различного целевого назначения и видов разрешенного использования, изменения и прекращения прав на них и т.п.
Специальных исследований всего комплекса правовых проблем охраны
земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности
не предпринималось.
Ряд вопросов, рассмотренных в настоящей диссертации, ранее не был предметом научных правовых исследований, в частности: содержание понятия правовой охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности; особенности правового регулирования охраны земель при осуществлении различных видов хозяйственной деятельности; правовые меры охраны земель при предоставлении земельных участков для отдельных видов хозяйственной деятельности, соотношение функций экологического
5 См.: Галиновская Е.А. дисс. исс. «Правовое регулирование использования земельных
участков в крестьянском (фермерском) хозяйстве», М. 1995. «Направления развития
земельного законодательства: новые тенденции и преемственность»// Хозяйство и право.
2015. № 1, 2.
6 См.: Иванова С.В. Охрана земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое
право. 2012. № 1. С. 34-37.
7 См.: Корнева Н.Н., Фадеев А.А. Планирование мероприятий по охране и рациональному
использованию земель сельскохозяйственного назначения // Экономика, труд, управление
в сельском хозяйстве. 2010. № 1(2). С. 36.
8См.: Калинин Г.И. Негативные последствия отмены минимально установленного срока аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения//Экологическое право. 2014. № 4. С. 9-11.
9 См.: Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель //
Экологическое право. 2012. № 6. С. 2-8.
10 См.: Землякова Г.Л., Самончик О.А., Устюкова В.В. Конституционные основы
земельного и аграрного права // Государство и право. 2014. № 1.
11 См.: Хаустов Д.В. Актуальные проблемы правового регулирования экологической
экспертизы на современном этапе // Экологическое право. 2012. № 4. С. 43-44, 48.
управления и управления в области использования земель
при осуществлении хозяйственной деятельности и др.
Объектом исследования являются нормативные правовые акты
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в сфере охраны земель от негативного воздействия
хозяйственной деятельности, акты технического регулирования,
устанавливающие требования к хозяйственной деятельности, нормативные
документы по охране земель, материалы судебной и иной
правоприменительной практики, а также правовая и иная специальная научная литература.
Предмет исследования – взаимодействие правовых норм об охране
земель с правовыми и иными нормами, устанавливающими требования к
порядку осуществления хозяйственной деятельности, связанной с
негативным воздействием на земли.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют
методы и приемы научного познания: логический, системный,
сравнительный, метод анализа и синтеза, аналогии и индукции, а также технико-юридический, историко-правовой и сравнительно-правовой анализ.
Теоретическую основу работы составляют труды по вопросам теории
права: Алексеева С.С., Лазарева В.В., Матузова Н.И., Малько А.В.,
Марченко М.Н., Пиголкина А.С., а также труды ведущих ученых в области
экологического и земельного права: Аксененка Г.А., Боголюбова С.А.,
Бринчука М.М., Васильевой М.И., Волкова Г.А., Выпхановой Г.В.,
Галиновской Е.А., Голиченкова А.К., Дубовик О.Л., Жаворонковой Н.Г.,
Жарикова Ю.Г., Заславской Н.М., Игнатьевой И.А., Иконицкой И.А.,
Козырь О.М., Колбасова О.С., Крассова О.И., Нарышевой Н.Г., Петрова В.В., Петровой Т.В., Самончик О.А., Сыродоева Н.А., Устюковой В.В. и других.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Целью исследования является выявление возможных и оптимальных
путей развития правового регулирования отношений по охране земель
от негативного воздействия хозяйственной деятельности, определение
как общих требований по охране земель, так и специальных требований,
относящихся к отдельным видам хозяйственной деятельности,
для совершенствования законодательства, правоприменительной практики и минимизации негативного воздействия хозяйственной деятельности на земли.
Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач:
анализ истории развития правового регулирования отношений по охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности в советский период и до настоящего времени;
исследование существующих требований по охране земель,
предотвращению и снижению негативного воздействия хозяйственной деятельности на земли и их правовой природы;
анализ соотношения правовых, технических и иных требований по охране земель, установленных применительно к отдельным видам хозяйственной деятельности;
выявление недостатков, пробелов и иных проблем правового регулирования отношений по охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности;
разработка предложений по совершенствованию законодательства в сфере охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности в целях повышения его эффективности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретическая значимость работы состоит в научных результатах, полученных на основе системного анализа актов земельного, экологического, водного, лесного законодательств, законодательства о недрах, о градостроительной деятельности, о промышленной безопасности, иного
законодательства, а также актов технического регулирования и нормативных документов по вопросам охраны земель.
В работе выявлены теоретические и правоприменительные проблемы,
влияющие на эффективность охраны земель от негативного воздействия
хозяйственной деятельности, и сформулированы предложения
по совершенствованию земельного и иного законодательства в целях его приведения в соответствие с современными экологическими потребностями.
В связи с рассмотрением в диссертации не только правовых,
но и естественнонаучных аспектов проблемы охраны земель от негативного
воздействия, работа может быть использована для преподавания учебных
дисциплин эколого-правового профиля и по специальности
«Юриспруденция», и по иным образовательным специальностям
(естественнонаучным, экономическим, техническим и проч.).
Эмпирической базой, обусловившей достоверность исследования и
полученных результатов, являются материалы деятельности органов
государственной власти, материалы судебной практики, государственные
доклады о состоянии окружающей среды и земель, сообщения, размещенные
на официальных сайтах государственных органов, документы
международных организаций, общественных экологических объединений, размещенные в средствах массовой информации и в сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования
Данное исследование представляет собой первое комплексное
исследование, посвященное проблемам правовой охраны земель
от негативного воздействия хозяйственной деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовая охрана земель от негативного воздействия
хозяйственной деятельности представляет собой совокупность:
1) императивных правовых норм (запрещающих, обязывающих)
и взаимосвязанных с ними технических норм, устанавливающих требования
к производственным процессам с целью предотвращения, минимизации такого воздействия и восстановления надлежащего состояния земель;
2) правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность
за невыполнение установленных требований и порядок ее применения;
3) правовых норм, экономически стимулирующих к соблюдению требований
об охране земель (стр. 48-49, 56, 93-95).
2. К основным особенностям правового регулирования охраны
земель относятся:
-
отсутствие или бланкетный характер норм об охране земель при регулировании отдельных видов хозяйственной деятельности (стр. 27, 56-59);
-
признание земель сельскохозяйственного назначения основным объектом охраны и недостаточность мер по охране земель иных категорий (стр. 32-33, 41);
-
преобладание правовых мер по восстановлению нарушенного состояния земель при практически полном отсутствии правовых мер по предупреждению и снижению негативного воздействия на земли в процессе хозяйственной деятельности (стр. стр. 33, 43);
-
подмена правового регулирования охраны земель техническим регулированием в рамках стандартов и иных нормативных документов (стр. 32, 93).
Перечисленные особенности характерны как для советского,
так и для современного этапов правового регулирования охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности.
3. Под хозяйственной деятельностью, оказывающей негативное
воздействие на земли, понимается деятельность юридических и физических
лиц по производству продукции (работ, услуг), в которой земли выступают
в качестве пространственного базиса и (или) основного средства
производства, осуществляемая с нарушением установленных для нее
требований или в отсутствие таких требований и повлекшая ухудшение
состояния земель (их загрязнение, деградацию, снижение плодородия
и проч.) либо создавшая реальную угрозу такого ухудшения в будущем (стр. 77). Негативное воздействие на земли не является противоправным, если оно составляет неотъемлемую часть отдельных производственных процессов (в строительной, горнодобывающей, мелиоративной и иной деятельности), связанных с временным нарушением земель, и при условии последующего восстановления их надлежащего состояния (стр. 77).
-
Объектами негативного воздействия в рассматриваемых правоотношениях могут выступать как земельные участки, принадлежащие субъектам хозяйственной деятельности на любом предусмотренном законом праве (собственности, аренды и пр.), так и сопредельные земельные участки и (или) земли, в пределах которых не образованы земельные участки. В последних случаях нарушаются не только требования об охране земель, но и права собственников и иных правообладателей земельных участков (земель), которые подвергаются негативному воздействию чужой хозяйственной деятельности (стр. 61-62, 72-75).
-
Условием эффективного применения правовых норм об охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности является их достаточная детализация и систематизация, как в нормативных правовых актах, так и в нормативных документах, утвержденных в установленном порядке. Преимущественно бланкетное закрепление норм-требований об охране земель свидетельствует о необходимости принятия специального нормативного правового акта, а также взаимосвязанных с ним нормативных документов, устанавливающих правовые, организационные, технические и иные требования к производственным процессам в целях предотвращения или минимизации их негативного воздействия на земли (стр. 43, 48, 59, 67-68).
-
Отмеченные изъяны правового регулирования затрудняют
привлечение юридических и физических лиц к ответственности
за невыполнение требований по охране земель. Однако отсутствие
конкретных требований по охране земель применительно к отдельным видам
деятельности не может рассматриваться как основание для освобождения
субъектов этой деятельности от юридической ответственности
за наступившие негативные последствия (загрязнение, деградация,
подтопление, засоление земель и проч.). Субъекты хозяйственной
деятельности вправе принимать и реализовывать свои собственные
локальные акты, стандарты, программы и иные документы,
предусматривающие меры по охране земель, а также использовать
в указанных целях международные стандарты, зарубежные аналоги
(наилучшие существующие практики) и иные, допускаемые законом
источники регулирования (стр. 75 - 77).
7. Правовые и связанные с ними технические требования по охране
земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности необходимо конкретизировать и систематизировать применительно к:
отдельным видам деятельности (сельскохозяйственной, горнодобывающей, строительной, мелиоративной, лесозаготовительной, деятельности по размещению отходов и пр.);
отдельным стадиям ее осуществления (размещению, проектированию, строительству, эксплуатации и выводу из эксплуатации объектов этой деятельности);
географическим, климатическим, ландшафтным и иным природным условиям осуществления указанной деятельности;
землям отдельных категорий (сельскохозяйственного назначения, промышленности и иного специального назначения, лесного фонда, населенных пунктов и пр.);
Правовые нормы об охране земель, структурированные с учетом всех перечисленных выше особенностей ведения хозяйственной деятельности, должны найти отражение в Главе II «Охрана земель» Земельного кодекса Российской Федерации (стр. 77-79, 94, 95, 150, 174, 184).
8. Правовые и взаимосвязанные с ними технические нормы
о рекультивации земель необходимо закрепить не только в качестве меры по устранению негативных последствий хозяйственной деятельности, но и в качестве неотъемлемого элемента этой деятельности на различных стадиях ее осуществления. Представляется целесообразным предусмотреть в законодательстве меры государственной поддержки и иные меры экономического стимулирования рекультивации земель, нарушенных в результате чужой, в том числе прошлой хозяйственной деятельности (51, 71, 129).
Апробация и внедрение в практику результатов исследования
Диссертация выполнена и обсуждалась на кафедре экологического и
земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.
Положения и выводы по теме диссертационного исследования были
изложены в форме докладов и сообщений на научно-практических
конференциях и форумах: на Всероссийской научно-практической
конференции в рамках XI Всероссийских декабрьских юридических чтений в
Костроме в 2013 году; на XV ежегодной Международной научно-
практической конференции «Судебная реформа в России: прошлое,
настоящее, будущее» в 2014 году; на Международной научно-практической
конференции «Эколого-правовое обеспечение устойчивого развития
регионов» в 2015 году, на IX Международной научно-практической конференции «Экологическая культура как фактор устойчивого развития: роль и возможности современной школы и инженерных классов в реализации концепции устойчивого развития и сбережения природных ресурсов» в 2016 году, а также в научных публикациях автора. Материалы исследования использовались при преподавании учебных курсов «Земельное право», «Хозяйственное право» в 2010–2015 гг. на гуманитарном факультете Московского государственного университета геодезии и картографии.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав,
Понятие и особенности правовой охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности
Государством, как основным инициатором и участником хозяйственной деятельности, ставилась задача унификации требований к ее осуществлению. Однако в стандартах того периода практически отсутствовала регламентация производственных процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, а немногочисленные требования в данной области носили скорее декларативный характер.
Все это происходило на фоне реализации в СССР крупнейших народнохозяйственных проектов, отрицательные последствия которых для состояния окружающей среды, в том числе для земель, ощущаются до настоящего времени. К числу таких проектов относится, например, строительство каскада гидроузлов на Волге в период 1930-х гг. После ввода в эксплуатацию Рыбинского и Угличского водохранилищ, затопивших огромные площади лугов, ученый-ботаник А.П. Шенников в одной из своих статей констатировал острый недостаток кормов в прибрежных районах именно в связи с размещением водных объектов на месте пойменных лугов и пастбищ18.
Ухудшение экологического состояния земель бассейна реки Волги в результате строительства каскада гидроузлов отмечалось и в публицистических очерках В. Н. Ильина, Ф. Я. Шипунова, В. Дробышева. В подтверждение авторы приводили данные об абсолютных потерях сельскохозяйственных угодий, выведенных из оборота, которые превышали в десятки раз эффективность обеспечения Поволжья электричеством. В очерках также указывалось, что проблема энергоснабжения Поволжья так и не была решена, а орошение засушливых земель привело к их засолению19.
Б. М. Носик, изучая историю и последствия создания Рыбинского водохранилища, также выражал сомнение в целесообразности и эффективности этого проекта, так как убытки от затопления земель превысили полученные выгоды20.
По мнению Т.А. Третьяковой организация Угличского водохранилища оказала разрушительное воздействие на исторический ландшафт Угличского района21. Е.А. Бурдиным при исследовании истории строительства каскадов гидроузлов на Волге было установлено, что проектирование этих объектов часто осуществлялось и завершалось параллельно с их сооружением, т.е. строительство велось в отсутствии утвержденной проектной документации.
В. И. Лукьяненко, И. К. Ривьер, М. М. Сметанин и другие биологи также отмечали отрицательные последствия этого строительства: затопление плодородных земельных угодий, берегообрушение, подтопление прибрежных земель и лесов.
Указанные негативные последствия в значительной степени объясняются отсутствием правовых и технических требований о допустимом воздействии на земли при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации гидротехнических сооружений. Советское земельное и иное законодательство не предусматривало меры по охране земель и применительно к иным видам хозяйственной деятельности (сельскохозяйственной, горнодобывающей, мелиоративной, лесозаготовительной и др.) в части охраны земель от загрязнения, подтопления, деградации и иных негативных изменений их состояния. Аналогичные изъяны характерны и для многочисленных нормативных и нормативно-технических документов того периода (ГОСТ-ов, инструкций, РД24 и проч.), вводящих единые технические требования, способы, приемы, методы применительно к различным видам и стадиям хозяйственной деятельности. Перечисленные документы принимались уполномоченными органами государственной власти преимущественно в целях унификации требований к производству и обращению продукции.
Меняющиеся условия хозяйственной деятельности требовали систематической работы по своевременному пересмотру нормативных технических документов, в том числе, в части их дополнения природоохранными требованиями к производственным процессам. Однако эта задача не совпадала с приоритетами государственной экономической политики. Отрицательную роль сыграли и неоднократно проводившиеся в довоенный период реорганизации органов государственного управления в сфере стандартизации.
В послевоенный период в стране наметилось стойкое снижение производства сельскохозяйственной продукции. Одна из причин заключалась в истощении и нарушении сельскохозяйственных земель. Для решения продовольственной проблемы было принято решение о расширении площади используемых земель путем освоения новых целинных и залежных земель25.
Это решение не имело под собой достаточного естественнонаучного и экономического обоснования, организационных и правовых основ, что впоследствии привело к развитию таких опасных процессов, как ветровая эрозия, снижение плодородия почв и даже опустынивание.
Отсутствие запрета на сверхнормативную распашку массивов земель, которые, по мнению специалистов, были в принципе не пригодны для растениеводства, позднее привело к эрозии почв и потребовало значительных усилий для предотвращения деградации земель.
Правовые меры охраны земель от негативного воздействия сельскохозяйственной и мелиоративной деятельности
С учетом сказанного, основным критерием надлежащего регулирования отношений в исследуемой области следует признать достаточную детализацию и систематизацию норм об охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности, как в нормативных правовых актах, так и в актах технического регулирования и (или) в нормативных документах, утвержденных в установленном порядке.
Соблюдение требований об охране земель обеспечивается применением мер юридической ответственности за невыполнение установленных требований, осуществлением государственного надзора и муниципального, производственного, общественного контроля за состоянием, использованием и охраной земель, планированием мероприятий по охране земель и восстановлению их нарушенного состояния, возмещением вреда, причиненного землям и земельным участкам при ухудшении их качества, в т.ч. в результате хозяйственной деятельности других субъектов (чужой хозяйственной деятельности).
Однако возможность эффективной реализации мер по обеспечению выполнения требований об охране земель во многом определяется качеством закрепления самих требований в законодательстве, нормативных документах, актах технического регулирования. На настоящий момент в указанных источниках регулирования довольно сложно, а в ряде случае невозможно выявить единый блок правовых и иных норм, правил и нормативов в сфере охраны земель и предотвращения негативного воздействия на них.
Ряд действующих нормативных документов, содержащих положения об охране земель при осуществлении отдельных видов деятельности, были приняты еще в советский период и (или) органами государственной власти, не наделенными полномочиями по утверждению таких документов. Как следствие, часть требований, фактически направленных на охрану земель, сформулирована без достаточного научного обоснования мероприятий по охране земель, что также может иметь серьезные негативные последствия для их состояния.
В качестве примера можно привести возгорания торфяных болот, осушенных в рамках государственных программ мелиорации. В первой половине ХХ века в центральной части России осушению подверглись практически все болота: добываемый из них торф использовался как топливо для электростанций, а позднее был признан еще и ценным удобрением. Сейчас торфяники для этих целей не используются, но их осушение породило постоянную угрозу возгораний, в связи с чем было принято решением об их обводнении. В Московской области была принята целевая программа «Экология Подмосковья на 2011-2013 годы»133 в рамках которой строились гидротехнические сооружения, обеспечивающие обводнение торфяников.
Если при разработке правовых требований и мероприятий по охране земель учитывать динамику развития природных и хозяйственных процессов в их долгосрочной перспективе, то можно избежать необходимости устранения негативных последствия проведения самих мероприятий по охране земель. Практическое достижение цели обеспечения надлежащего качества земель свидетельствует об эффективности механизма правового регулирования.
Доказательством эффективности реализации правовых норм является наличие фактического результата их действия исходя из той социальной цели, для достижения которой эти нормы были приняты134. Иконицкая И.А. подчеркивает, что судить об эффективности функционирования всей правовой системы можно лишь путем изучения реальных правоотношений, складывающихся под воздействием правовых норм135.
С учетом постоянной тенденции к развитию хозяйственных процессов, непосредственно оказывающих воздействие на земли136, исходя из статистических данных о количестве нарушенных земель, следует признать недостаточную эффективность требований по охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности.
Это подтверждается и включением в Закон об охране окружающей среды таких понятий как «накопленный вред окружающей среде» и «объекты накопленного вреда окружающей среде», а также процедуры их выявления путем обследования территорий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая деятельность137.
В силу специфики применяемых технико-юридических средств и приемов регулирования отношений на различных стадиях хозяйственной деятельности существующая система норм по охране земель оказывается не способной в полной мере реализовывать свое предназначение. Например, в Лесном кодексе РФ 1997 г.138 содержалось положение о возмещении убытков и потерь при изъятии земель лесного фонда для их последующего использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. Аналогичный подход применялся при переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий.
Правовые меры охраны земель при осуществлении лесохозяйственной и лесозаготовительной деятельности
Требования к отдельным видам промышленной деятельности249, содержатся как в нормативных правовых актах, так и в актах технического регулирования, а также в нормативных документах. Интерес для исследования представляет конкретизация требований по видам промышленной деятельности и по ее стадиям.
Негативное воздействие на земли при осуществлении некоторых видов деятельности, признаваемой промышленной, является несущественным или отсутствует (например, оптовая торговля, предоставление финансовых услуг, деятельность в области спорта, организации досуга и развлечений, и т.п.250), т. к. технологические процессы и результаты такой деятельности не оказывают влияния на качественные характеристики земель.
С этой точки зрения интерес для изучения представляют требования по охране земель от негативного воздействия при добыче полезных ископаемых, различных видах обрабатывающих производств251, при размещении и утилизации отходов, энерго- , газо-, теплоснабжении и т.п.
Обязанности по выполнению таких требований адресованы субъектам промышленной деятельности и не зависят от их организационно-правовой формы. Например, обязанность по соблюдению требований по рекультивации земель установлена для лиц, непосредственно осуществляющих промышленную деятельность вне зависимости от того, являются ли они индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами.
Наиболее полной представляется сложившаяся система требований по охране земель от негативного воздействия в добывающей промышленности. В первую очередь это объясняется тем, что данный вид промышленной деятельности характеризуется наибольшими объемами негативного воздействия на земли. Необходимость учета принципа экосистемного регулирования экологических отношений, закрепления мероприятий по охране земель при пользовании недрами в законодательстве о недрах, подчеркивается В.Б. Агафоновым.252 Как отмечается в материалах заседания секции Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии осуществление промышленной деятельности по добыче 1 миллиона тонн железной руды приводит к нарушению от 10 до 65 га. земель, такого же количества марганцевой руды от 75 до 600 га., угля - от 2,5 до 45 га., руды для производства минеральных удобрений - от 20 до 100 га. земель253.
Наряду с требованиями земельного и экологического законодательства правовое регулирование охраны земель при добыче полезных ископаемых осуществляется нормами Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»254(далее – Закон о недрах), Положением о порядке лицензирования пользования недрами255 иными нормативными правовыми актами в данной сфере.
Добыча может осуществляться различными способами, такими, как подземная или открытая разработка месторождений, бурение скважин и т.д. Обязательным условием осуществления такой деятельности является получение лицензии (ч. 1 ст. 7, ч. 7 ст. 9 Закона о недрах)
В соответствии с п. п. 3, 4 ст. 12 Закона о недрах границы участка недр, предоставляемого в пользование, а также границы территории, земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами указываются в лицензии на пользование недрами, предоставление земельного участка пользователю недр осуществляется после получения лицензии на пользование недрами и оформления горного отвода (ст. 25.1 Закона о недрах).
В случае «наложения» земельных участков, предоставленных в силу наличия лицензии для добычи полезных ископаемых, на земли, используемые в иных целях, приоритет использования установлен именно для деятельности по добыче полезных ископаемых, что подтверждается судебной практикой.
Исключения предусмотрены для отдельных видов лесных земель (ст. 21, 105 Лесного кодекса РФ), иных территорий с особыми условиями использования.256 Характер негативного воздействия на земли при добыче полезных оказывают во многом определяется условиями и способами их добычи. Например, продление сроков добычи полезных ископаемых, установленных в лицензии, и, соответственно, невозможность своевременного начала работ по рекультивации нарушенных земель, увеличивает риск наступления негативных изменений в их состоянии.
Правовые меры охраны земель от негативного воздействия транспортной деятельности
Из анализа технических документов в области строительства можно сделать вывод, что минимизация вреда от строительной деятельности достигается путем устройства специальных конструкций (п. 6.11 Свода правил по организации строительства).
При строительстве линейных объектов применяется уплотнение земель в целях предотвращения эрозионных процессов и разрушения указанных объектов. Оно необходимо для некоторых видов грунтов, а факт проведения уплотнения подтверждается актом, подписанным исполнителем и правообладателем земель. Если такое уплотнение производится без необходимого обоснования на стадии проектирования объекта строительства, его следует рассматривать в качестве негативного воздействия на земли, в т.ч. в качестве необоснованного запечатывания земель.
Законодательством об отходах производства и потребления предусмотрено своевременное удаление образующихся строительных отходов. Аналогичные требования содержатся в нормативных документах, например, СНиП 3.01.01-85351 устанавливает обязательность своевременного вывоза отходов асфальтобетона, строительного мусора (п.5.12). Негативное воздействие на земли в процессе строительной деятельности оказывается и в случае приостановления строительства, то есть продления его сроков. На практике продление сроков строительной деятельности часто связано, например, со сложностями реализации договора о развитии застроенной территории. При реализации договора о развитии застроенной территории все участники данных отношений должны учитывать экологические, экономические, социальные и иные факторы. Если будет установлено, что использование объектов капитального строительства, уже существующих на развиваемой территории, опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, то в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на их дальнейшее использование (ч. 8 и 10 ст. 36 ГрК РФ). На практике такая ситуация нередко является причиной незапланированного увеличения сроков освоения развиваемой территории352. Указанный вывод подтверждается исследованиями правоприменительной практики реализации проектов развития застроенных территорий.
Недостаточно урегулированными в части охраны земель следует считать отношения, возникающие в связи с прекращением строительства и (или) консервацией объекта капитального строительства. В Своде правил по организации строительства содержится общее положение о том, что ответственность за безопасность объекта, строительство которого прекращено или приостановлено, в том числе в области охраны земель, несет застройщик.
В законодательстве и в нормативных технических документах отсутствует оговорка о недопустимости нарушения водоотведения, подтопления и заболачивания территорий, прилегающих к застраиваемому земельному участку. Любые изменения существующих систем отведения поверхностного стока должны осуществляться только в соответствии с проектной документацией, согласованной в установленном порядке с органами государственного земельного надзора и заинтересованными лицами.
В ходе выполнения строительных работ образуются участки земной поверхности с частично или полностью нарушенным растительным и почвенным покровом, земли могут подвергаться подтоплению, затоплению и эрозионным процессам. Восстановление таких земель возможно только путем проведения комплексных работ по рекультивации.
Ранее действовавшими СНиП 3.01.01-85 было установлено, что рекультивация земель, предотвращение потерь природных ресурсов должны быть предусмотрены в проектно-сметной документации ( п. 10.1). На данный момент перечни и объемы мероприятий по рекультивации земель, нарушенных в процессе строительства, не рассматриваются в качестве объекта государственной экспертизы, в т.ч. государственной экологической экспертизы.
Для целей регулирования строительства линейных объектов представляется целесообразным ввести в земельное законодательство положения о поэтапной рекультивации земель, осуществляемой по мере завершения строительства отдельных участков линейных объектов, а не после ввода в эксплуатацию всего объекта. Для этого следует установить требование о поэтапной приемке работ, если объектом строительства является линейный объект.
При установлении требований к рекультивации земель, на которых осуществляется строительство, необходимо учитывать следующие положения: - проект рекультивации земель должен разрабатываться проектными организациями с учетом специфики рельефа местности, ее географических и ландшафтных характеристик и должен согласовываться с собственниками и иными правообладателями земель; - работы по рекультивации земель должны быть завершены в течение срока, на который земли были предоставлены для строительства. Наиболее эффективной мерой при рекультивации земель в процессе строительства является техническая рекультивация земель, то есть сохранение верхнего слоя почвы с обратным размещением на прежнем месте после завершения строительных работ на линейном объекте. По завершении рекультивации исполнитель по акту передает земли правообладателю. Аналогичная позиция нашла отражение в проекте постановления Правительства РФ «О порядке определения требований к рекультивации земель и земельных участков»,354 разработанном Министерством природных ресурсов и экологии РФ.
Следует согласиться с предложением О.И. Крассова дополнить ч. 3 ст. 51 ГрК РФ нормой, запрещающей выдачу разрешений на строительство при отсутствии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации земель355.
Таким образом, регулирование охраны земель от негативного воздействия строительной деятельности характеризуются следующими признаками: 1) правовые требования о рекультивации применяются в совокупности с техническими требованиями нормативных документов и составляют единую систему регулирования; 2) требования выражаются в форме запрета на осуществление работ, связанных с нарушением целостности земли, без получения соответствующих разрешений, например, без положительного заключения экспертизы проектной документации, а также в форме установления последовательности определенных действий в целях охраны земель, используемых в процессе строительства