Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика платы за негативное воздействие на окружающую среду 15
1. Понятие и сущность платы за негативное воздействие на окружающую среду как эколого-правового регулятора хозяйственной деятельности 15
2. Виды и функции платы за негативное воздействие на окружающую среду 32
3. История развития законодательства о плате за негативное воздействие на окружающую среду в России 46
ГЛАВА 2. Правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду 60
1. Правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду в составе комплексного эколого-правового регулятора хозяйственной деятельности 60
2. Проблемы реализации законодательства о плате за негативное воздействие на окружающую среду 73
3. Особенности платы за размещение отходов производства и потребления и платы за сброс сточных вод через централизованные системы водоотведения 97
ГЛАВА 3. Совершенствование правового регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду 115
1. Международный опыт правового регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду 115
2. Основные направления совершенствования законодательства о плате за негативное воздействие на окружающую среду 141
3. Перспективы развития законодательства о плате за негативное воздействие на окружающую среду 163
Заключение 174
Список использованных источников 177
- Виды и функции платы за негативное воздействие на окружающую среду
- Проблемы реализации законодательства о плате за негативное воздействие на окружающую среду
- Основные направления совершенствования законодательства о плате за негативное воздействие на окружающую среду
- Перспективы развития законодательства о плате за негативное воздействие на окружающую среду
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Декларация тысячелетия, принятая 8 сентября 2000 года на Саммите Организации Объединенных Наций (далее – ООН), включила в себя раздел «Охрана нашей общей окружающей среды». В нем государства – члены ООН заявляют: «Мы должны не жалеть усилий в деле избавления всего человечества, и прежде всего наших детей и внуков, от угрозы проживания на планете, которая будет безнадежно испорчена деятельностью человека и ресурсов которой более не будет хватать для удовлетворения их потребностей»1.
Согласно четвертому докладу программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) «Глобальная экологическая перспектива» следов пребывания человечества на планете становится все больше. Спрос на природные ресурсы возрос, нагрузка на окружающую среду увеличилась, вероятнее всего, эта тенденция будет продолжаться2.
По сведениям Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации на 2010 год в России насчитывалось 56 городов с наиболее неблагоприятной экологической обстановкой только по выбросам в атмосферный воздух3. Примечательно, что среди них находились практически все города – миллионеры по численности населения Российской Федерации на тот момент.
При этом в статистических документах находят отражение и
положительные тенденции снижения загрязнения, поступающего в окружающую
среду, но они не всегда оказываются связаны с реальным уменьшением объемов
такого загрязнения. Согласно данным Федеральной службы по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Российской Федерации,
1 Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL:
(дата обращения:
25.06.2015).
2 ЮНЕП. Глобальная экологическая перспектива: ГЕО 4. Окружающая среда для
развития. ЮНЕП, 2007. С. 46.
3 Россия в цифрах. 2011. Краткий статистический сборник. М. : Росстат, 2011.
по состоянию на 2014 год количество городов, в которых уровень загрязнения атмосферы оценивается как высокий и очень высокий, за пять лет снизилось на 84 города, а по сравнению с 2013 годом – на 72. Однако резкое снижение уровня загрязнения воздуха в городах обусловлено не улучшением качества воздуха, а изменением среднесуточных предельно допустимых концентраций примесей формальдегида. При использовании прежних среднесуточных предельно допустимых концентраций количество городов, в которых уровень загрязнения атмосферы оценивается как высокий и очень высокий, составило бы 107 городов4.
Очевидно выделение двух основных групп экологических проблем, стоящих перед человечеством: первая связана с восполнимостью и охраной природных ресурсов, вторая – с загрязнением окружающей среды и его последствиями. По аналогии с типами экономического роста первая имеет «экстенсивный» характер и означает уменьшение количества природных ресурсов, в то время как вторую можно охарактеризовать словом «интенсивная», подразумевая под этим ухудшение качества компонентов природной среды.
Представляется, что проблемы количества и качества взаимосвязаны друг с другом, но не равнозначны, поэтому и способы их решения отличаются друг от друга, что должно находить свое отражение в природоохранном законодательстве. Этим обусловлена необходимость выделения особого места платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее также – плата) в системе российского экологического права как самостоятельного эколого-правового регулятора хозяйственной деятельности.
Проблемы, относящиеся к первой – количественной – группе, не всегда имеют решение из-за того, что некоторые природные ресурсы нельзя восстановить, а объемы добычи трудно сократить. Вместе с тем последствия загрязнения окружающей среды, как правило, устраняемы, а его объем
4 Обзор состояния и загрязнения окружающей среды в Российской Федерации за 2014 год. М. : Росгидромет, 2015. С. 99.
возможно уменьшить вплоть до «нулевого уровня».
С возникновением в конце прошлого века новой для России экономической системы рыночного типа потребовались и новые способы охраны окружающей среды, базирующиеся не только на административно-командных, но и на экономических методах управления качеством окружающей среды.
В условиях рыночной экономики одним из наиболее эффективных способов влияния на деятельность хозяйствующих субъектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, является использование опосредованных через право экономических регуляторов5, к которым можно отнести плату за негативное воздействие на окружающую среду. Во взаимосвязи с системой экологического нормирования она выступает одним из главных способов сохранения благоприятного состояния окружающей среды.
Вместе с тем следует отметить, что в Российской Федерации общественные отношения по поводу взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду не урегулированы должным образом. Законодательство в этой сфере характеризуется наличием пробелов и противоречий.
Судебная практика в указанной области не отличается единообразием, что свидетельствует об актуальности исследования и о необходимости разработки возможных решений сложившихся юридических коллизий. Проблемы существуют практически на каждом этапе реализации механизма взимания платы, что существенно осложняет деятельность хозяйствующих субъектов и никак не способствует защите окружающей среды. Поскольку плата за негативное воздействие на окружающую среду, в принципе, должна взиматься с каждого предприятия, оказывающего такое воздействие, степень актуальности исследования представляется значительной.
Более 10 лет, фактически с момента принятия Федерального закона от
5 Экономические регуляторы – экономические рычаги, косвенно воздействующие через механизм интересов на участников экономических процессов, хозяйствующих субъектов (например, цены, налоги, нормы, банковские проценты, санкции и пр.). См.: Борисов А. Б. Большой экономический словарь. М. : Книжный мир, 2003. 895 с.
10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»6 (далее – Федеральный закон «Об охране окружающей среды»), остается спорным вопрос о правовой природе платы. До сих пор отсутствует ее легальное определение, возникают многочисленные проблемы в правовом регулировании отдельных видов негативного воздействия, таких как размещение отходов производства и потребления, остается спорной возможность загрязнения в пределах «лимитов» и сверх них.
Кроме того, изменения экологического законодательства в 2014 году привнесли новые проблемы, в частности освобождение объектов IV категории от обязанности по внесению платы или исключение некоторых видов негативного воздействия из перечня, предусмотренного статьей 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Необходимость анализа указанных нововведений также свидетельствует об актуальности настоящей работы.
Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая основа исследования. Современное состояние научных исследований, касающихся платы за негативное воздействие на окружающую среду, характеризуется значительным количеством специальных работ, посвященных различным проблемам, связанным с ее применением на территории Российской Федерации, однако комплексные исследования по данной тематике отсутствуют.
Наиболее фундаментальным трудом, связанным с правовым
регулированием общественных отношений по поводу платы, является
диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Т. В. Петровой «Проблемы правового обеспечения экономического механизма
охраны окружающей среды» (2000 г.). Вместе с тем данное исследование было
выполнено до принятия Верховным Судом РФ решения от 28 марта 2002 г.
№ ГКПИ 2002-178 «О признании незаконным (недействительным)
постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного
6 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
воздействия» в редакции от 14.06.2001»7, которое положило начало спорам по поводу правовой природы платы, остающейся неясной и по сегодняшний день.
Некоторые аспекты, связанные с правовым регулированием общественных отношений по поводу платы за негативное воздействие на окружающую среду, были рассмотрены в диссертации на соискание ученой степени доктора наук Н. Д. Вершило «Эколого-правовые основы устойчивого развития» (2008 г.), в диссертации на соискание ученой степени доктора наук Г. А. Мисник «Возмещение экологического вреда в российском праве» (2008 г.), в диссертации на соискание ученой степени кандидата наук С. А. Кощеева «Проблемы экологизации законодательства о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду» (2010 г.).
Поскольку плата за негативное воздействие на окружающую среду связана с источниками доходов бюджетов различных уровней, а также с учетом того, что в 2002 году Конституционный Суд РФ определил ее в качестве «особого фискального сбора», ей было уделено внимание в некоторых работах в науке не только экологического, но и финансового права. Так, можно выделить диссертации на соискание ученой степени кандидата наук В. В. Волкова «Фискальный сбор как источник неналоговых доходов бюджета» (2009 г.); Е. Л. Васяниной «Система фискальных сборов по законодательству России» (2008 г.); К. В. Колесниковой «Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования» (2011 г.); П. В. Евдокимова «Правовые основы экологической функции налогообложения» (2008 г.).
Плате за негативное воздействие на окружающую среду посвящены
работы С. А. Кощеева «О легитимности форм платы за негативное воздействие
на окружающую среду» (2011 г.); Д. Г. Хасанова «Природопользование и
негативное воздействие на окружающую среду: проблема соотношения понятий»
(2008 г.); М. И. Васильевой «Плата за негативное воздействие на окружающую
среду» (2007 г.); П. В. Евдокимова «Правовая природа платежей за негативное
воздействие на окружающую среду: от теоретических споров к
7 Налоговый вестник. 2002. № 12.
правоприменительной практике» (2006 г.); М. В. Давыдовой «Плата за негативное воздействие на окружающую среду: эволюция и проблема правового регулирования» (2005 г.); Л. Е. Бандорина «Актуальные вопросы правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды» (2003 г.) и другие.
В данных работах рассматриваются различные аспекты правового регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду, однако комплексное и всестороннее исследование данного платежа в целом не получило должной разработки.
Эмпирическую базу исследования составляют законодательные и иные правовые акты, регулирующие общественные отношения, связанные с общими и специальными вопросами государственной природоохранной деятельности; обширная судебная практика по исследуемой в работе теме; международные акты экологического права; законодательство зарубежных стран, а также данные официальной статистической отчетности по вопросам охраны окружающей среды в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по поводу взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду с хозяйствующих субъектов, деятельность которых связана с таким воздействием.
Предметом диссертационного исследования выступают законодательные и иные акты, регулирующие отношения в сфере экологических платежей; сложившаяся судебная практика по вопросам, связанным с правовой сущностью платы и отдельными видами негативного воздействия; международные акты и акты других государств, закрепляющие эколого-правовые способы снижения негативного воздействия на окружающую среду; положения отечественных и иностранных доктринальных исследований по заявленной теме исследования.
Целью исследования является изучение природы и сущности платы за негативное воздействие на окружающую среду как в национальном, так и в международном праве. Рассмотрение платы в качестве самостоятельного эколого-8
правового регулятора и как элемента комплексного эколого-правового регулятора хозяйственной деятельности. Исследование способов ее закрепления в отечественной системе права, выявление сопутствующих проблем законодательства, в особенности терминологических и логических противоречий, дефектов права, которые осложняют применение платы в качестве эколого-правового регулятора хозяйственной деятельности. Выявление потенциальных проблем совершенствования природоохранного законодательства и правоприменительной практики в сфере отношений по поводу взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду и выработка соответствующих решений таких проблем.
Из данной цели вытекают следующие задачи:
изучить правовую сущность платы за негативное воздействие на окружающую среду;
раскрыть взаимосвязь платы за негативное воздействие на окружающую среду с эколого-правовым регулятором хозяйственной деятельности, а также с комплексным эколого-правовым регулятором хозяйственной деятельности;
исследовать связь платы за негативное воздействие на окружающую среду с положениями международного экологического права;
рассмотреть особенности взимания отдельных видов платы за негативное воздействие на окружающую среду;
выявить основные проблемы, возникающие в правоприменительной практике по поводу взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду;
проанализировать изменения экологического законодательства на предмет потенциальных недостатков и пробелов;
предложить способы устранения логических и терминологических противоречий законодательства в сфере платы за негативное воздействие на окружающую среду;
разработать предложения и рекомендации по совершенствованию
законодательства в сфере отношений, связанных с платой за негативное воздействие на окружающую среду.
Методологическая основа диссертационного исследования представляет собой аккумулирование общенаучных способов и приемов, используемых юридической наукой.
В основу положены философские методы познания, включая метод диалектического познания, что позволяет выявить природу и сущность эколого-правового регулирования в рассматриваемой области. Также в работе использованы как общенаучные, так и частнонаучные методы: исторический, логический, системный, функциональный, лингвистический, метод сравнительного правоведения, формально-юридический метод.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили
труды ведущих ученых в области экологического и природоресурсного права:
В. Б. Агафонова, Л. Е. Бандорина, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука,
М. И. Васильевой, Г. В. Выпхановой, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонковой,
О. А. Зиновьевой, И. А. Игнатьевой, Н. В. Кичигина, О. С. Колбасова,
И. О. Красновой, О. И. Крассова, Г. А. Мисник, В. В. Петрова, Т. В. Петровой, О. А. Романовой, Н. И. Хлуденевой, Ю. Г. Шпаковского, А. А. Ялбулганова.
Использованы труды авторов в области общей теории права и
государства: Г. Кельзена, Д. А. Керимова, А. В. Малько, Т. Н. Радько,
Ю. А. Тихомирова.
На защиту выносятся следующие положения:
-
В условиях отсутствия легального понятия платы за негативное воздействие на окружающую среду автором предложено ее доктринальное определение: плата за негативное воздействие на окружающую среду – это форма отчуждения денежных средств субъекта хозяйственной деятельности в пользу государства с целью возмещения государственных расходов на природоохранные мероприятия и стимулирования перехода к экологически обоснованной хозяйственной деятельности.
-
Разработано теоретическое понятие комплексного эколого-правового
регулятора хозяйственной деятельности как закрепленной экологическим законодательством системы взаимосвязанных правовых мер, включающих экологическое нормирование, плату за негативное воздействие на окружающую среду и выдачу разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы в водные объекты, размещение отходов производства и потребления, иные виды негативного воздействия на окружающую среду, предметом регулирования которого является объем такого негативного воздействия.
3. По итогам проведенного исследования автором обоснован вывод о том,
что принцип платности природопользования и возмещения вреда окружающей
среде, установленный Федеральным законом «Об охране окружающей среды»,
отражает не все особенности, присущие отношениям по поводу взимания платы
за негативное воздействие на окружающую среду. Вместе с тем Экологическая
доктрина Российской Федерации предусматривает необходимость реализации в
полной мере принципа «загрязнитель платит», одной из форм которой является
плата за негативное воздействие на окружающую среду.
Предлагается имплементация в статью 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» международного принципа «загрязнитель платит», в соответствии с которым хозяйствующие субъекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, обязаны покрывать расходы, связанные с загрязнением окружающей среды.
4. Изучение законодательства и судебной практики показало, что место
платы за негативное воздействие на окружающую среду в системе обязательных
платежей Российской Федерации не определено. В целях устранения
потенциальных противоречий между экологическим и налоговым
законодательством предлагается включение в статью 2 Налогового кодекса
Российской Федерации положения о неприменении налогового законодательства
к отношениям по поводу взимания платы за негативное воздействие на
окружающую среду.
Представляется возможным легальное закрепление специальной
категории обязательных платежей, отличных от налоговых, к которой следует отнести плату за негативное воздействие на окружающую среду.
5. На основе анализа правоприменительной практики о взимании платы за
размещение отходов производства и потребления выявлены противоречия
между Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и специальными
нормативными правовыми актами, регулирующими отношения по взиманию
такой платы. Размещение отходов производства и потребления является
лицензируемой деятельностью, что освобождает субъектов, не имеющих
лицензии, но в процессе хозяйственной деятельности которых образуются
отходы, от обязанности вносить плату за негативное воздействие на
окружающую среду.
Предлагается в статье 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и в статье 23 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» наряду с видом негативного воздействия «размещение отходов производства и потребления» включить «образование отходов производства и потребления».
6. В ходе совершенствования правового регулирования в области
переработки отходов законодателем были введены понятия экологического
сбора и нормативов утилизации. На основе изучения указанных понятий автор
сделал вывод о том, что экологический сбор по своей правовой природе
соответствует эколого-правовому регулятору хозяйственной деятельности и
обладает существенными признаками платы за негативное воздействие на
окружающую среду. Он является формой отчуждения денежных средств, имеет
компенсационный характер и способствует переходу к экологически
обоснованной деятельности.
В целях создания централизованной системы природоохранных платежей предлагается включить экологический сбор в состав платы за образование отходов потребления.
7. Из статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды»
исключены такие виды негативного воздействия, как загрязнение недр и почв,
загрязнение физическими воздействиями; плата за выбросы в атмосферный воздух предусмотрена только для стационарных источников.
Эти изменения не соответствуют цели охраны окружающей среды, не
учитывают зарубежную практику регулирования данных правоотношений. Они
противоречат задаче предотвращения и снижения текущего негативного
воздействия на окружающую среду, предусмотренной Основами
государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года. В долгосрочной перспективе эти изменения приводят к отказу от решения экологических проблем, связанных с указанными видами негативного воздействия, с помощью правовых мер, в том числе через установление платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Представляется целесообразным расширить статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в части перечня видов негативного воздействия на окружающую среду.
8. Законодателем предусмотрена классификация объектов, оказывающих
негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от степени
опасности такого воздействия. При этом объекты IV категории освобождаются
от обязанности внесения платы за негативное воздействие на окружающую
среду.
Поскольку механизм компенсации вреда, причиняемого окружающей среде такими объектами в процессе хозяйственной деятельности, не предусмотрен, предлагается установление платы за негативное воздействие на окружающую среду для всех категорий объектов.
9. В настоящее время нормативы качества окружающей среды
устанавливаются в гигиенических нормативах, санитарных правилах и нормах
или же утверждаются приказами органов исполнительной власти.
Представляется необходимым закрепление нормативов качества окружающей
среды в едином нормативном правовом акте, с учетом того, что плата за
негативное воздействие на окружающую среду должна базироваться на
экологических, а не санитарно-гигиенических нормативах.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в полученных результатах, направленных на совершенствование:
регулирования института платы за негативное воздействие на окружающую среду на уровне федерального законодательства;
правоприменительной практики в области экологических платежей;
природоохранной политики государства в целом.
Положения, выносимые на защиту, могут быть использованы в ходе дальнейшего реформирования экологического законодательства в сфере охраны окружающей среды от загрязнения.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)». Апробация также была осуществлена в формах участия в научно-практических конференциях и семинарах, посвященных вопросам экологического и природоресурсного права, публикации научных статей, отражающих основные положения диссертации.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами диссертационного исследования и содержит введение, три главы, включающие девять параграфов, заключение, список использованных правовых актов и специальной литературы.
Виды и функции платы за негативное воздействие на окружающую среду
Выделение различных видов платы за негативное воздействие на окружающую среду связано в первую очередь с возможностью оказания такого воздействия на природные объекты разными способами.
В статье 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» перечислены следующие виды негативного воздействия: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади загрязнение недр, почв;размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Соответственно, для каждого вида негативного воздействия должна быть предусмотрена отдельная плата. Однако в настоящий момент плата взимается только за выбросы, сбросы и размещение отходов. Для остальных видов негативного воздействия не разработан порядок взимания платы, не утверждены необходимые нормативы, что придает нормам статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» декларативный характер.
Таким образом, на данный момент существует три базовых вида платы: плата за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; плата за сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; плата за размещение отходов производства и потребления.
Анализ подзаконных нормативных правовых актов позволяет дифференцировать первые два вида платы в зависимости от источника загрязнения. Так, можно выделить плату за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными источниками; плату за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ передвижными источниками; плату за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа; плату за сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты через централизованные системы водоотведения (плата за сброс сточных вод).
В зависимости от способа исчисления суммы платы, руководствуясь пунктами 3—5 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, можно выделить следующие ее виды: плата в пределах установленных нормативов допустимого воздействия; плата в пределах так называемых «лимитов» (сверх нормативов допустимого воздействия); плата сверх «лимитов». Анализ судебной практики по вопросу взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду позволяет также выделять: плату, уплаченную в надлежащем объеме; излишне уплаченную плату. Излишне уплаченной плата может быть в двух случаях: если она превышает по каким-либо причинам сумму, подлежавшую уплате. Указанное положение находит отражение, например, в доводах Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делу № А78-6816/200935. Во втором случае плату вносит субъект хозяйственной деятельности, на которого такая обязанность возложена неправомерно.
Излишне уплаченная плата должна быть возвращена администратором платы соответствующему субъекту хозяйственной деятельности. Подтверждение данного положения можно найти в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа по делу № А05-9901/201036.
При рассмотрении функций платы за негативное воздействие на окружающую среду следует придерживаться общего фундаментального деления функций права на регулятивные и охранительные. Профессор Т. Н. Радько указывает на их неразрывность, отмечая, что «охранительную функцию права не следует противопоставлять регулятивной в том смысле, что первая - это негативная (поскольку включает в себя запреты, санкции, ответственность), а вторая позитивная, так как направлена на регулирование положительной деятельности субъектов права. Обе они (каждая по-своему) выполняют важную задачу содействия развитию и укреплению прогрессивных общественных отношений и отмиранию устаревших»37.
Проблемы реализации законодательства о плате за негативное воздействие на окружающую среду
В состав комплексного эколого-правового регулятора, помимо платы за негативное воздействие на окружающую среду, входят еще два элемента: экологическое нормирование и выдача разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы в водные объекты, размещение отходов производства и потребления, иные виды негативного воздействия на окружающую среду. Следует отметить, что ограничение объема загрязнения возможно только с помощью координированной работы всех трех элементов. В связи с этим представляется необходимым более подробно раскрыть взаимосвязь названных элементов.
Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (ст. 16) установлен перечень видов негативного воздействия на окружающую среду и закреплено положение о том, что негативное воздействие является платным, из чего вытекает, что за каждый вид негативного воздействия должна взиматься соответствующая плата. При этом перечень является открытым, то есть допускается, что законодательством этот перечень может расширяться.
Как уже было отмечено, на данный момент плата взимается за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; размещение отходов производства и потребления.
Обязательное внесение платы предусмотрено следующими нормами: – статьей 28 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»: за выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей взимается плата в соответствии с законодательством Российской Федерации; – статьей 23 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»: плата за размещение отходов взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации; – статьей 28 Федерального закона «О водоотведении и водоснабжении»: при исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду (сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади) не учитываются объем и масса веществ и микроорганизмов, которые поступили в централизованную систему водоотведения от абонентов и учтены в составе платы абонентов за негативное воздействие на окружающую среду.
Основными подзаконными нормативными правовыми актами,
определяющими правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду, являются постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».
Расчет платы осуществляется путем умножения ставок платы на объем загрязняющих веществ, поступивших в окружающую среду. При этом Порядком определения платы предусмотрена дифференциация платы в зависимости от объема загрязнения с различными способами расчета такой платы:
1. Плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.
2. Плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.
3. Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.
Процедура выдачи разрешений для соответствующих видов негативного воздействия в настоящий момент регулируется следующими актами: – Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ), утвержденный приказом Минприроды России от 25 июля 2011 г. № 65078; – Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, утвержденный приказом Минприроды России от 9 января 2013 г. № 279; – Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденный приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 5080.
Отдельный административный регламент по выдаче разрешения на размещение отходов производства и потребления в настоящий момент не разработан.
Разрешения выдаются с указанием перечня и количества вредных (загрязняющих) веществ, на срок действия нормативов допустимого воздействия. Фактически такие разрешения неразрывно связаны с установлением указанных нормативов. Представляется необходимым рассмотреть систему экологического нормирования более подробно.
Плата в качестве элемента комплексного эколого-правового регулятора хозяйственной деятельности реализует свою основную функцию (природоохранную) в рамках системы нормирования, то есть с помощью установления объема загрязнения, в пределах которого такая плата взимается. Возможность платить за право загрязнения в любых объемах, когда государство лишь декларирует такой объем постфактум, устраняет элемент охраны окружающей среды.
Подобная схема может работать при чрезвычайно высоких ставках платы, которые создают финансовый барьер для количества загрязнения, устанавливая тем самым своеобразный «плавающий норматив». Но в этом случае нет никаких гарантий, что легально нанесенный ущерб окружающей среде не окажется непоправимым. Кроме того, нивелируется идея противоправного поведения, выраженного в форме причинения вреда окружающей среде, поскольку любой такой вред можно вполне легально «купить».
Основные направления совершенствования законодательства о плате за негативное воздействие на окружающую среду
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2008 г. № 8672/08147 было изложено следующее мнение: субъектом платы за размещение отходов является индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, в результате хозяйственной и иной деятельности которого образовались отходы. Именно такая позиция соответствует принципу платности природопользования и целям законодательства об охране окружающей среды.
Однако в 2009 году Высший Арбитражный Суд определил, что деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах, что по факту освободило все предприятия, за исключением тех, что обладают объектами размещения отходов, от платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Последовавшее за этим постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 марта 2009 г. № 14561/08, повторяющее основные положения Определения ВАС № 14561/08, сделало судебную практику взимания платежей с организаций, размещающих отходы, общепринятой. Заметим, что между датами вынесения двух судебных актов Президиума ВАС прошло около четырех месяцев, а позиция по одному и тому же вопросу изменилась радикально. Данное обстоятельство можно рассматривать в качестве подтверждения чрезвычайно трудноразрешимых противоречий в отечественном законодательстве, что приводит к отсутствию единообразия судебной практики даже в рамках одной судебной инстанции.
После появления указанных судебных актов резко увеличилось количество дел, связанных с «возвратом излишне уплаченных платежей».
В качестве истцов выступали субъекты хозяйственной деятельности – производители отходов, вносившие соответствующие платежи. Они использовали сложившуюся практику для того, чтобы не только снять с себя экологические обязательства, но и попытаться вернуть уже внесенные платежи. Поскольку решения судов, прежде всего арбитражных, по данной категории дел базировались на положении о том, что «деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах», предприятия-загрязнители справедливо отмечали, что они такой деятельностью не занимаются, а соответственно, оснований взимать с них плату за размещение отходов тоже не имеется. Так, в решениях арбитражных судов часто встречалась следующая фраза: «Хозяйственный субъект не занимается размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Федерального закона «Об отходах производства и потребления».
На основании вышесказанного можно отметить несоответствие отдельных норм экологического законодательства его общим целям, выраженным через принципы Федерального закона «Об охране окружающей среды». Наравне с положением о платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде, в нем отсутствует указание на то, что платит загрязнитель, как нет и самого определения загрязнителя. Статья 3 данного Закона лишь указывает на презумпцию опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, оказывающих любое воздействие на окружающую среду.
Очевидно, нормы о плате за негативное воздействие нуждаются в дополнении посредством включения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» указания на субъекта-загрязнителя, обязанного покрывать соответствующие издержки.
Отсутствие такого указания является острой проблемой в контексте обращения с отходами производства и потребления. Например, в случае «прямого» загрязнения, как при выбросах в атмосферный воздух, загрязнителем является одно лицо. Когда же речь идет об отходах, то есть об «опосредованном» загрязнении, к производителю добавляется лицо, отходы размещающее, а также субъект, занимающийся их транспортированием.
Образование отходов, которым обременен каждый субъект хозяйственной деятельности, и их размещение – разные процессы. Объектом размещения отходов является специально оборудованное для этого сооружение (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другие). Статьей 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» к таким объектам установлены особые требования: их создание допускается на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией; определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Кроме того, размещение отходов, согласно статье 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»149, является лицензируемой деятельностью. Получить лицензию можно только при соответствии предъявляемым требованиям, в числе которых – наличие у соискателя принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений, а также оборудования установок, необходимых для выполнения заявленных работ по размещению отходов150.
Перспективы развития законодательства о плате за негативное воздействие на окружающую среду
Происходит это из-за совокупности нескольких факторов: с одной стороны, удовлетворение базовых потребностей населения (в еде, воде, одежде и т.д.) порождает запрос на благоприятную окружающую среду, повышается интерес к экологическим правам в целом, усиливается давление общества на политические институты власти, что понуждает государство вводить более жесткие экологические требования. С другой стороны, благодаря общему экономическому росту у предприятий появляется возможность и средства для использования «зеленых» технологий, внедрение которых к тому же зачастую поддерживается льготами.
В пятом докладе ЮНЕП «Глобальная экологическая перспектива» по этому поводу сказано, что «по мере того, как страны становятся более богатыми, забота об окружающей среде увеличивается, что приводит к разработке политики ее защиты. В то же время предпочтения переносятся от самых экологически вредных товаров и услуг»185.
Поэтому, вероятно, наибольшего положительного эффекта186 от принципа «загрязнитель платит» в полной мере можно достигнуть только с высокоразвитой экономикой, и это обстоятельство особенно важно учитывать, когда речь идет о развивающихся странах и странах с переходной экономикой, к числу которых 1 иногда относят и Российскую Федерацию1
В этом смысле, говоря об охране окружающей среды, необходимо уделять внимание правовому регулированию в экономической сфере. В перспективе такой подход, вероятно, должен привести к постепенному становлению «зеленой экономики». Следует отметить, что в России в органах государственной власти на идейном уровне это понимают188. На уровне нормативного правового регулирования также предпринимаются определенные шаги в этом направлении189, однако зачастую они носят слишком компромиссный и неоднозначный характер.
В научной литературе тоже уделяется внимание соотношению экологии и экономики. Так, отмечается, что «критериями экологической безопасности государства должны быть не только здоровье человека (производственного персонала, населения), но и экономическая целесообразность развития энергетики на основе принципа «польза – вред», но вместе с тем с сожалением констатируется, что в ближайшие десятилетия в России экономические интересы будут преобладать над экологическими190.
Выше была освещена экономическая составляющая принципа, которая, претворяясь в жизнь с помощью правовых инструментов, изначально была его основой. Это экономическое содержание можно кратко выразить в вопросе «как платить за экологический ущерб?», подразумевая под ним конкретный механизм интернализации, описанный выше. Наполнение принципа юридическим содержанием, в свою очередь, можно выразить через вопрос: «Кто и в каких объемах платит за экологический ущерб?». В этом смысле наблюдается вариативность его трактовок.
Со времен принятия Декларации об окружающей среде принцип «загрязнитель платит» трансформировался, расширив свое содержание. И хотя его определение встречается в актах международного права, смысловое наполнение на практике в разных странах не всегда одинаково, поскольку основополагающей является только идея соотнесения ответственности за загрязнения с тем субъектом, который это загрязнение допустил. Сам механизм возложения такой ответственности на загрязнителя нигде четко не прописан, отчего возникает вариативность в реализации принципа на практике.
В зарубежной литературе, посвященной принципу «загрязнитель платит» (polluter pays principle), встречается несколько его интерпретаций: - стандартная (standard interpretation); - расширенная (extended interpretation); - справедливая (the equitable polluter pays principle); - дополнительная ответственность производителей (the extended producer s responsibility); - торговля квотами (emissions trading; tradable permits).
Стандартная интерпретация требует от соответствующих субъектов платить за контролируемое загрязнение в пределах допустимой нагрузки на окружающую среду, но не за сам экологический ущерб, причиненный таким загрязнением. Фактически такая модель обеспечивает предприятиям «право на загрязнение» в рамках установленных нормативов, возлагая на них лишь обязанность внесения экологических платежей, соотнося их с чистыми количественными показателями сбросов, выбросов и прочих видов негативного воздействия. При таком подходе не решается проблема восстановления окружающей среды191, как остается открытым и вопрос о соотношении необходимой и реально взимаемой для этих целей сумме платежей.
Расширенная интерпретация – более прогрессивная по сравнению со «стандартной», она подразумевает взимание с загрязнителей платы за расходы на возмещение нанесенного окружающей среде ущерба, а не за «право загрязнять». В этом случае начинает работать стимулирующий эффект, который выражается в заинтересованности предприятий в снижении загрязнения окружающей среды, поскольку это напрямую влияет на их собственные экологические издержки.
Развитие расширенной интерпретации привело к возникновению идеи применения в рамках принципа «загрязнитель платит» концепции «оптимального уровня загрязнения» (the optimal level of pollution). Ее содержание составляет представление о том, что предельные издержки на снижение загрязнения должны быть равны предельным выгодам от такого загрязнения. Точка эквивалентности, где сходятся эти два параметра, и является оптимальным уровнем загрязнения192. Такой подход означает снижение загрязнения до максимального экономически целесообразного уровня.
Справедливая интерпретация подразумевает под собой содержание, которое меньше завязано на экономических аспектах природоохранной деятельности и больше ориентировано на юридические вопросы определения субъекта-загрязнителя и степени его вины. Понятие справедливости в данном контексте восходит к английскому праву, частью которого с XV по XIX век являлось так называемое право справедливости. Ее призванием было служить более гибким инструментом разрешения споров, «смягчая суровость общего права».