Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Декларации прав и свобод человека, принятой Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 года, впервые в практике советского законодательства было закреплено право советских лвдей на "благоприятную окружающую среду". В этой связи особенное значение приобретает исследование проблем, связанных с обеспечением этого права.
К наиболее неблагоприятным по экологическим критериям местностям проживания человека относятся города. Процесс урбанизации в наше время характеризуется не только абсолютным и относительным увеличением доли городского населения с резкой его концентрацией в крупных и крупнейших городах, но также и. активным, развитием промышленности в городах. Все это влечет за собой дальнейшее ухудшение экологической обстановки и, как следствие, нарастание социальной напряженности.
Не случайно поэтому, Съезд народных депутатов РСФСР, рассматривая вопрос о социально-экономическом положении в РСФСР, ' особо выделил проблему состояния окружающей среды в городах, отметив, что "в 43 городах РСФСР с населением более 20 миллионов человек уровень загрязнения атмосферы во много раз выше допустимого", а большинство мер, принятых Правительством РСФСР в зонах экологических бедствий оказались недостаточными и неэффективными.
Одной из причин низкой эффективности мер в области охраны окружающей среды в городах является неудовлетворительная организация деятельности в сфере экологического управления..
Затянувшаяся на долгие годы перестройка аппарата государственного управления и контроля в области охраны окружающей среды не принесла практических результатов в улучшении экологической обстановки. А медлительность и непоследовательность общесоюзного и республиканского руководства крайне запутала вопросы [организационного и правового обеспечения проводимых реформ, практически блокировала работу государственных органов экологического управления и контроля всех уровней, что крайне негативно |сказалось на практике выполнения и соблюдения экологического законодательства природопользователями, привело к существенным нарушениям прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Вышеназванные причины предопределили выбор темы настоящего аиссертационного исследования, являющегося частным случаем раз-
вития исследований в области совершенствования государственного управления охраной окружающей среды и вплотную примыкающего к проблематике совершенствования организационно-правового механизма регионального управления в условиях самоуправления и самофинансирования городов.
Степень разработанности проблемы. В юридической литературе вопросы организационно-правового обеспечения экологического управления в городах разработаны недостаточно, хотя организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в городах неодно-кратностановились объектом внимания юристов-исследователей.
Как самостоятельная проблема, правовая охрана окружающей ^среды^городов была „впервые выделена В.В .Петровым в учебном пособии "Правовая охрана природы в СССР". Позднее этому вопросу была посвящена монография коллектива авторов "Охрана окружающей среды в городах: (организационно-правовые вопросы)" (Ю.С.Шем-шученко, В.А.Чуйков, Б.Г.Розовский, Н.И.Малышко, Н.Р.Малышева).
Применительно к конкретному городу - Москве вопросы правовой охраны окружающей среды были рассмотрены в диссертационном исследовании Н".Ю.ТихомирновоЙ (1984 г.). В нем была подробно описана деятельность городских органов государственного уп- I равления по охране окружающей среды и были сделаны предложения по ее совершенствованию.
Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды
городов стали предметом рассмотрения в диссертационном исследо
вании Г.В .Выпхановой (1990 г.), посвященном вопросам комплексно
го исследования проблем окружающей среды городов в их взаимосвя
зи с городскими агломерациями. В частности, рассматривались воп
росы, совершенствования деятельности местных Советов народных
депутатов, механизма территориального планирования, экономичес
кого воздействия и. стимулирования в области охраны окружающей I
среда городских агломераций. I
Начиная с 1988 года, вопросы организационно-правового обеЯ печения экологической службы города исследуются коллективом ка-И федры экологического права юридического факультета МГУ (В.В.ПетЯ ров, А.К.Голиченков, О.М.Козырь и др.) в рамках плана научно- щ исследовательских работ. В ходе указанных работ проанализировал и обощен (с участием автора) опыт организации природоохранителЯ ной деятельности в ряде городов (Казань, Москва, Сумы и др.), I
разработаны основные положения организационно-правового обеспечения ёкослужбы крупного города.
Кроме того, различные аспекты темя охраны окружающей среды городов нашли свое отражение в диссертационных, монографических работах и статьях многих ученых-юристов (Р.Д.Боголепов, Э.С.Навасардова, И.Ф.Панкратов, Ф.И.Ужпялькис и др.), также сыгравших важную роль в становлении теоретической позиции автора.
В то же время, несмотря на формально большое число работ, затрагивающих в той или иной степени вопросы управления охраной окружающей среды в городах, в советской юридической литературе до сих пор нет опубликованных комплексных работ монографического характера, которые бы охватывали вопросы организации и правового:.' положения органов государственного экологического управления в городах.
Целью исследования является разработка общетеоретических вопросов и основных положений организационно-правового обеспечения экологической службы города как единого органа государственного управления охраной окружающей среды в городе и выработка рекомендаций и предложений по практическому совершенствование системы государственного управления охраной окружающей среды в городе с учетом обострения экологической обстановки в крупных городах до степени кризиса и новых социальных и политико-экономических реалий современного общества.
Для достижения цели исследования автор ставил перед собой следующие задачи:
-
Исследовать общие вопросы обеспечения экологической безопасности города, определить на этой основе понятие и сущность экослужоы как управляющей подсистемы в системе обеспечения экологической безопасности окружающей среды города (далее - "обеспечение ЭБОСГ").
-
Проанализировать действующее законодательство с целью выявления пробелов в регулировании организационно-правовых вопросов экологического управления в городах.
-
Изучить практику организации экологического управления в некоторых крупнейших городах и на этой основе, используя метод системно-функционального анализа, определить соответствие или несоответствие между реальным и оптимальным распределением функциональной нагрузки органов государственного экологического управления в городах.
4. На основе системно-деятельностного подхода к проблеме обеспечения ЗБОСГ определить оптимальную организационно-функциональную структуру экологического управления в городах. Создать теоретическую организационно-функциональную модель эко-службы и исследовать возможности ее функционирования и взаимодействия с действующей системой органов, осуществляющих управление качеством окружающей среда города.
.5. Разработать основные положения правового статуса эко-службы города.
Предмет исследования органически связан с его целью. Предметом настоящего исследования является система общесоюзного и республиканского законодательства; ведомственные и локальные нормативные акты, устанавливающие статус организационных структур экологического управления и контроля в городе; правовая и иная специальная литература; имеющийся опыт организации природоохранительной деятельности и функционирования комитетов по экологии и иных природоохранительных служб в различных городах.
Методологической основой исследования служили общефилософские диалектические концепции о взаимодействии общества и природы, о преобразовании окружающей среды в ноосферу. Широко использовались абстрактно-логический, системный, сравнительный и иные частнонаучные методы анализа и исследования.
Теоретические источники. Исследуемая проблема находится на пересечении нескольких направлений правовой науки: теории управления, административного и государственного права, экологического права и стыкуется с научными исследованиями в области социальной и экономической географии, градостроительства и др.
Теоретическими источниками диссертационного исследования явились труды в области общей теории государства и права и теории управления (С.САлексеев, В.Г.Афанасьев, Б.П.Курашвили), административного и государственного права (Ю.М.Козлов, А.Е.Лунев, Г.А.Туманов, В.С.Фролов, В.Б .Аверьянов, Г.В.Атаманчук, И.Л.Бачило, Б.І.!Лазарев, М.И.Пискотин), экологического права (М.М.Бринчук, Р.Д.Боголепов, А.К.Голиченков, Н.Г.Жаворонкова, А.И.Жмотов, М.Н.Клепиков, О.С.Колбасов, В.В.Костицкий, Е.Н.Ко-лотинская, В.В.Петров, Ю.С.Шемшученко), а также труда в области теории систем (В.И.Данилов-Данильян, А.А.Рывкин, В.А.Леванский, В.Д.Рудашеввкий), труды по социологии, экологии, социальной и экономической географии, градостроительству (Т.В.Бочкарева,
В.Л.Глазычев, В.И.Гладкий, И.Ф.Реймерс, О.НЛницкий) и другие.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым специальным монографическим исследованием организационно-функциональной системы государственного экологического управления в городе. В работе поставлены и проанализированы вопросы, которые не были предметом специального изучения в юридической науке, предложены новые способы решения прежних проблем; рассмотрены новые идеи и определения, выносимые на защиту:
-
Вопросы охраны окружающей среды в вопросы управления качеством окружающей природной среда в городах в настоящее время необходимо рассматривать с точки зрения обеспечения экологической безопасности окружающей среда города. Дано понятие "экологически безопасной" окружающей среды города, которой можно назвать такую городскую среду качественное состояние которой обеспечивает благоприятные условия для существования и развития не только городского населения, но и всех иных экосистем в городе.
-
Обоснован вывод о необходимости признания ЭБОСГ в качестве цели государственного экологического управления и переориентации деятельности органов государственного экологического управления на уровне города на обеспечение ЭБОСГ.
-
Автором выделено три аспекта в проблеме совершенствования правового регулирования вопросов обеспечения экологической безопасности окружающей среды города: I) необходимость правового закрепления особого статуса городских территорий, как особых экосистем, требующих соответственно и специального правового режима использования и охраны; 2) законодательное закрепление приоритетов и целей в обеспечении безопасного проживания городского населения как такового, а также соблюдение достаточных для безопасности прилегающих к городам экосистем показателей качества основных параметров окружающей среды; 3) формирование правовогс-понятия "система экологической безопасности городской окружающей среда" и определение основных задач и функций службы экологической безопасности; разработка на их основе организационных струкч тур службы.
-
В настоящее время в городах на первый план выходит интегрированный показатель качества окружающей среды и всякое дробление управлення в этой области может привести лишь к неоправданным задержкам в решении экологических проблем, расширени-
ем бюрократических процедур, связанных с рассмотрением и ошор- . млением дел по природопользованию и т.п.
-
С учетом специфики урбанизированных экосистем в городах целесообразно создавать единые органы по обеспечению экологической безопасности окружающей среды города (городской агломерации) - экологическую службу города (далее - "экослужба"), так как в городах удельный вес лесов, водоемов, полезных ископаемых, обитателей животного мира очевидно незначителен. Предлагается создавать такие органы не в рамках строго городского подчинения, а шире - с охватом соответствующего региона.
-
Экослужба, имея двойственный характер, представляет собой совокупность (статическая характеристика) и одновременно систему (динамическая характеристика) государственных органов, обеспечивающих управление в области обеспечения ЭБОСГ и наделенных соответствующими полномочиями по осуществлению специальных функций.
Эта система способна оперативно получать и обрабатывать информацию об экологической ситуации, прогнозировать ее развитие, регулировать и координировать деятельность всех других элементов системы по обеспечению ЭБОСГ, осуществлять контроль за выполнением планов природоохранительной деятельности, соблюдением экологических норм и правил на соответствующей территории.
-
На основе проведенного системно-функционального анализа деятельности по обеспечению ЭБОСГ выявлен двусторонний характер экологического управления и предложена новая классификация функций в. области обеспечения ЗБОСГ на основе выделения укрупкеннных* функциональных блоков: планово-организационный, нормирования, і информационно-аналитический, контроля.
-
На основе анализа действующей организационной структуры экологического управления выделены три основные модели экологического управления и сконструирована теоретическая модель эко-олужбы города. '
Практическая значимость диссертационного исследования, по
мнению автора, заключается в том, что идеи, выводы и предложения содержащиеся в работе, могут послужить основой для дальнейиего развития научных исследований в области экологического управления, послужить исходным материалом для разработки частных вопросов обеспечения экологической безопасности в городах; полученньк результаты могут быть использованы в практической деятельности
советсках и природоохранительных органов при решении вопросов совершенствования организационных структур и функциональных схем охраны окружающей среды в городах; результаты анализа практики применения природоохранительного законодательства и организации управления охраной окружающей среды в городах, теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в преподавании курса эколого-правовых дисциплин в вузах, а такке в' процессе переподготовки практических работников природоохранительных и советских органов.
Апробация результатов исследования. Отдельные выводы и
предложения, содержащиеся в диссертации, использовались автором при подготовке рекомендаций по совершенствованию системы экологического управления в городе Казани, а также в городах Троицке » Щелково Московской области.
Диссертация обсуждена на кафедре экологического права и сельскохозяйственного права юридического факультета. МГУ им. ;.!.В. Ломоносова. Основные положения диссертации изложены в опубликованных авторок работах общим объемом 1,8 п.л.
Материалы диссертации использовались автором в учебног/. процессе при проведении практических занятий по экологическому праву на юридическом факультете МІУ.
Структура диссертации определена задачами-и логикой проведенного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, разделенных на девять параграфов, списка иллюстраций и списка .литературы.