Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы эколого-правового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе 16
1. Понятие нефтегазового комплекса и его значение в экономике России 16
2. Эколого-правовое регулирование деятельности субъектов нефтегазового комплекса 31
3. Эколого-правовые проблемы в нефтегазовом комплексе 54
Глава 2. Эколого-правовое регулирование деятельности нефтегазового комплекса 67
1. Понятие эколого-правового регулирования деятельности нефтегазового комплекса 67
2. Особенности правового регулирования охраны окружающей среды в нефтегазовом комплексе 73
3. Роль документов стратегического планирования в эколого-правовом регулировании деятельности нефтегазового комплекса 94
Глава 3. Правовое обеспечение государственного экологического управления в нефтегазовом комплексе . 125
1. Понятие и особенности государственного экологического управления нефтегазового комплекса 125
2. Правовое регулирование государственного надзора в нефтегазовом комплексе 147
3. Роль оценки воздействия на окружающую среду и государственных экспертиз в предупреждении загрязнения окружающей среды предприятиями нефтегазового комплекса 172
Заключение 202
Список использованных источников .
- Эколого-правовое регулирование деятельности субъектов нефтегазового комплекса
- Эколого-правовые проблемы в нефтегазовом комплексе
- Роль документов стратегического планирования в эколого-правовом регулировании деятельности нефтегазового комплекса
- Правовое регулирование государственного надзора в нефтегазовом комплексе
Эколого-правовое регулирование деятельности субъектов нефтегазового комплекса
Другими словами, нефтегазовый комплекс - это часть экономики, представляющая собой совокупность (систему) производственных, проектных, научно- исследовательских и иных предприятий и организаций, обеспечивающих весь цикл разведки, разработки, проектирования, добычи, использования, переработки, транспортировки, хранения и утилизации отходов нефти и газа.
При этом, исходя из самого смысла объединения (и, в каком-то смысле, обособления) нефтегазового сектора экономики можно выделить следующие направления развития нефтегазового комплекса на среднесрочную и долгосрочную перспективу: формирование новых технологических основ эффективного использования и добычи газа с целью минимизации энергозатрат; создание на базе нефтегазового комплекса новой структуры экономики, основанной, прежде всего, на безотходных и малоотходных технологиях; создание на основе глубокой кооперации внутри нефтегазового комплекса товаров и услуг высокой добавленной стоимости, вместо добычи и продажи сырья; обязательность применения всех основных положений Федерального закона от 28 июня 2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»18 на всех стадиях процесса проектирования, прогнозирования, разработки, переработки и транспортировки сырья; развитие нефтехимического комплекса, строительство новых нефтеперерабатывающих заводов, в том числе на конечных пунктах 17Например, современное определение нефтегазового комплекса включает такие функции, как «проектирование», «развитие транспортной инфраструктуры», «повышение эффективности» и даже «внедрение перспективных технологий» и др. 18СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378. нефтепроводов на территории Российской Федерации; ввод мощностей, направленных на углубление вторичных процессов на ряде предприятий.
Как видно из вышеизложенного, понятие «нефтегазовый комплекс» и «топливно-энергетический» комплекс во многих позициях совпадают, однако понятие «нефтегазовый комплекс», безусловно, имеет свое собственное определение.
Нельзя сказать, что современный «нефтегазовый комплекс» представляет собою единую технологическую или производственную цепочку. Также нельзя сказать, что существует отдельное правовое регулирование нефтегазового комплекса в целом. В действительности, существуют многочисленные акты, позволяющие говорить о самостоятельном объекте исследования - «нефтегазовом комплексе» уже в силу специфики его деятельности.
Понятие «нефтегазовый комплекс», наряду с добычей нефти и газа, первичной нефтепереработкой и другими компонентами, включает в себя также и нефтегазовый сервис, оказывающий существенное воздействие на загрязнение окружающей среды.
Ключевыми для понимания понятия «нефтегазовый сервис» являются такие понятия, как перевозка и транспортировка, а также транзит.
Под транспортировкой нефти и нефтепродуктов, согласно Положению об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам, утвержденному Приказом ФСТ РФ от 17 августа 2005 г. № 380-э/219, понимается процесс перемещения нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Процесс перемещения нефти по магистральным трубопроводам включает в себя следующие основные операции: - перекачка нефти по магистральному трубопроводу; - выполнение заказа и диспетчеризация поставок нефти; 19Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005, № 35. - перевалка, слив/налив, прием/сдача нефти. Как видно из содержания данного нормативного правового акта, услуги по перекачке нефти, перевалке, приему и сдаче нефти рассматриваются как единый и неразрывный технологический процесс.
В свою очередь, под транспортировкой газа, согласно Правилам поставки газа в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. № 16220, а также Методике расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам, утвержденной Приказом ФСТ России от 23 августа 2005 г. № 388-э/121, понимается «перемещение и передача газа по газотранспортной системе», под которой понимается «система газопроводов, соединяющая производителя газа и потребителя газа, включающая магистральные газопроводы, газопроводы-отводы, газораспределительные сети, находящиеся у газотранспортной, газораспределительной организации или покупателя в собственности или на иных законных основаниях».
В свою очередь, под транзитом понимается «перемещение через находящуюся под суверенитетом какого-либо государства территорию грузов, принадлежащих другому государству, при условии, что пункты отправления и назначения находятся за пределами государства, через чью территорию осуществляется перемещение». Как отмечал Д.О. Кутафин, «действующее российское законодательство не содержит данного понятия. Так, в статье 2 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»22 применяется термин «транспортировка газа», в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»23 упоминается термин «передача электрической энергии».
Эколого-правовые проблемы в нефтегазовом комплексе
Нефтегазовый комплекс51 позволяет Российской Федерации занимать одно из ведущих мест в мировой системе оборота энергоресурсов, а также активно участвовать в мировой торговле нефтепродуктами. Предприятия нефтегазового комплекса обеспечивают более 30 % всех налоговых поступлений в доход федерального бюджета и более 25 % объема производства промышленной продукции.
Так, по данным Минэнерго52, по итогам 2013 г. объем национальной добычи нефтяного сырья увеличился по сравнению с 2012 г. на 5,2 млн. т. (+1,0 %) и составил в абсолютном выражении 523,3 млн. т., установив новый максимальный уровень после распада СССР. В свою очередь, добыча газа в 2013 году составила 668,2 млрд. куб. м, что выше уровня 2012 г. на 13,7 млрд. куб. м (+2,1 %), при этом в структуре добычи произошло увеличение объемов как природного газа на 9,8 млрд. куб. м (+1,6 %), так и ПНГ на 3,8 млрд. куб. м (+6,9 %), соответственно доля ПНГ в добыче газа выросла с 8,4 % в 2012 г. до 8,8 % в 2013 году.
В то же время обеспечение экономического роста зачастую связано с большим загрязнением окружающей среды, исчерпанием природных ресурсов, нарушением баланса биосферы, изменением климата, что ведет к ухудшению здоровья человека и деградации природных экологических систем53. Этот вывод в полной мере следует отнести к нефтегазовому комплексу, являющемуся в настоящее время одним из основных источников негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека54.
Под негативным воздействием на окружающую среду в статье 1 Федерального закона от 10 января 2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»55 понимается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.
Следует отметить, что именно деятельность объектов нефтегазового комплекса оказывает повышенное негативное воздействие на окружающую среду. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2015 г. № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий»56 к деятельности объектов, относящейся к I категории и оказывающей значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящейся к областям применения наилучших доступных технологий отнесено осуществление хозяйственной деятельности: - по добыче сырой нефти и природного газа, включая переработку природного газа; - по производству нефтепродуктов и т.д. К критериям отнесения объектов, оказывающих умеренное негативное воздействие на окружающую среду, к объектам II категории отнесено: - осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности по транспортировке по трубопроводам газа, продуктов переработки газа, нефти и нефтепродуктов с использованием магистральных трубопроводов; - осуществление деятельности по производству сырой нефти, а также по складированию и хранению нефти и продуктов ее переработки (с проектной вместимостью 200 тыс. тонн и более).
Таким образом, можно констатировать, что в нефтегазовом комплексе снижение негативного воздействия на окружающую среду является необходимым условием соблюдения мер по охране окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусмотренных действующим экологическим законодательством, нормативными правовыми актами, нормативными актами и нормативами в данной сфере общественных отношений. Под охраной окружающей среды Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» понимает деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. А под экологической безопасностью понимается «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». Сущность, содержание, а также совокупность организационных мер в сфере обеспечения экологической безопасности детально не раскрыты; также не определено концептуальное разграничение между такими понятиями, как «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности». Вместе с тем, следует подчеркнуть, что объекты нефтегазового комплекса в подавляющем большинстве относятся к категории опасных производственных объектов, поэтому, по нашему мнению, именно проблемы обеспечения экологической безопасности имеют наибольшее значение при ведении их экологической деятельности. По мнению А.К. Голиченкова, как с юридической, так и с политической точек зрения, термины «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» являются легальными, становятся общеупотребительными. Под обеспечением экологической безопасности он понимает «форму экологической деятельности, содержание которой составляют достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а в практическом смысле – сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью системы адекватных мер экономического, политического организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности»57.
Роль документов стратегического планирования в эколого-правовом регулировании деятельности нефтегазового комплекса
Как справедливо отмечала Выпханова Г.В., «с одной стороны, оно отражает объективные процессы, происходящие во всех сферах общества, учитывает общественные, частные, а также государственные потребности и интересы в правовом регулировании данных общественных отношений; а с другой стороны, является основой для правоприменительной деятельности, в том числе реализации и защиты прав граждан и других субъектов экологических правоотношений, исполнения ими возложенных обязанностей в данной сфере. Законодательство является одним из важнейших условий осуществления органами исполнительной власти полномочий в процессе реализации ими функций экологического управления, обеспечивает возможность эффективного применения эколого-правовых мер и т.д.»102.
Правовую основу для регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе составляют базовые основополагающие нормы, закрепленные в статьях 9, 36, 42, 58, 71 и 72 Конституции Российской Федерации.
Правовое регулирование общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе обеспечивается экологическим законодательством, устанавливающем эколого-правовые требования в отношении каждого вида деятельности. Эти отношения, в свою очередь, разделяются на общие эколого-правовые отношения, эколого-правовые правила охраны отдельных компонентов окружающей среды, содержащиеся в природоресурсном законодательстве, специальные (отраслевые) эколого-правовые отношения, специальные нормы, обеспечивающие экологическую безопасность.
В нормативном правовом регулировании общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе существенная роль также отводится нормативным правовым актам из «смежных» с экологическим правом отраслей законодательства. В частности, к ним следует отнести санитарно-эпидемиологическое законодательство, градостроительное законодательство, законодательство в области обеспечения промышленной безопасности, законодательство о техническом регулировании и т.д.
Кроме того, сфера общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе регулируется отдельными нормами, содержащимися в основных отраслях законодательства (уголовном, административном, гражданском, информационном и др.). Из проведенного анализа нормативных правовых актов, содержащих требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, действующих в нефтегазовом комплексе, следует остановиться на экологическом и иных законодательствах, репрезентативно регулирующим рассматриваемые отношения. Существующая нормативная правовая база в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе характеризуется большим количеством установленных законодательством юридических предписаний, являющихся обязанностью, а не правом для реализации субъектами нефтегазового комплекса. Несмотря на многообразие, изменчивость и определенную избыточность эколого-правовых требований, предъявляемых к деятельности субъектов нефтегазового комплекса, большая их часть представляется обоснованной и объективно необходимой, исходя из известной величины загрязнений и статистики нарушений природоохранного законодательства, общей антропогенной нагрузки на окружающую среду. Специфика отечественного экологического законодательства состоит в том, что экологические требования, содержащиеся в большом количестве нормативных правовых и инструктивно-методических актов, являются по большей части общими, декларативными и неконкретизированными. Избыточное присутствие так называемых «рамочных» законов порождает необходимость подготовки и принятия огромного количества правовых актов на уровне Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, конкретизирующих общие требования законов. В свою очередь, издание огромного количества подзаконных нормативных правовых актов после принятия базового закона создает сложность правоприменения, и не всегда отвечает базовым принципам экологического законодательства.
Например, статьей 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7 ФЗ «Об охране окружающей среды»103 установлены эколого-правовые требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки, однако данные требования прописаны в статье достаточно декларативно, нормы данной статьи слабо корреспондируются с реальностями, в которых действуют предприятия нефтегазового комплекса, в целом они не создают экологических стимулов для эффективного правоприменения.
Правовое регулирование государственного надзора в нефтегазовом комплексе
В соответствии с Положением «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401190, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами и промышленной безопасности.
Применительно к нефтегазовой отрасли Ростехнадзор: - принимает федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности; - осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах; за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами; за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ, а также иные контрольно-надзорные полномочия. Помимо осуществления контрольно-надзорной деятельности, Ростехнадзор наделен полномочиями по принятию нормативных правовых актов, обязательных для исполнения всеми субъектами экономической деятельности, посредством разработки соответствующих требований, нормативов, правил и технических регламентов.
Так, согласно Приказу Ростехнадзора от 13 января 2015 г. № 5 «Об утверждении Перечня нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (раздел I "Технологический, строительный, энергетический надзор") П-01-01-2014»191, до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, соответствующей целям: - защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; - охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; - предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; - обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. Наряду с Ростехнадзором, в сфере нефтегазового комплекса контрольно-надзорные функции осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором).
Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденному постановлением Правительства от 30 июля 2004 г. № 400192, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.
Росприроднадзор в рамках своих полномочий: - осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включающий в себя, в том числе, федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; - выдает в установленном порядке разрешение на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации; выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ), сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в водные объекты; - ведет федеральный государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору; - ведет государственный кадастр отходов, который включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях утилизации и обезвреживания отходов различных видов, а также проводит работу по паспортизации отходов I - IV классов опасности; - осуществляет прием декларации о воздействии на окружающую среду объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;