Государственное управление агропромышленным комплексом (на материалах Грузинской ССР) Константинова, Ольга Николаевна

Введение к работе

Актуальность тота исследования. Начало новому революционному этапу в дпзня советского общества, активному процессу обновления всех сфер гдатеряального производства, а тон число и аграрной сферы эконоьмш, положили ренания апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС, материалы ХХУП съезда партии. Курс аграрной полятякп партии на ускорение развзтия агропромышленного комплекса (ЯШ) был ЗЕярешіен постановлением ЩС КПСС и Совета Кїя-шгстроз СССР от 14 ноября 1985 г, "О дальнейшем совершенство-вашш управления агропромшлешішд комплексом , На основа данного постановления осуществлена ке нмеовап аналогов в пашей экономика перестройка управления АПК ка мезотрасловой осново, которая допошеаа адекватним екоксиичееаш механизмом.

ІЗШ занимает одко из ведущзх мес? з экономике наизй стра-ен, з рамках которого осуадстЕЛяатея Продовольственная программа СССР, удовлетвореняв погрэбкоэтеЙ населеная а продовольстві:, нрошлшЗБЯЕоетя - э ссльекохозяйсгаезном енрье, А ушанко а продьзжеяи по путі йарвстроЗш нєвоейожно без решения яро-допольствеяноЗ крсблоіш₀ которой, яшї отмечалось па ИХ Зсэоо-тансЗ конферекцян ICUCG „ продолжает оставаться самой болевой тонкой з аязня общества, самой острой проблемой . В овязя о этна Партия я Нраеттвльство постоянно деряат в пола своего bj. -зш проблош аграрной ползтнкя.

1. Ш СССР, 1985. - й 34. - СяДбО.

2. Горбачев Й.П. О ходо рэшгазацвв рзахский ХОД съезда КПСС, и задачах по углубленно перестройки. - (Л., .1988,- С.8.

Проводимая в стране в течение ряда последних лет перестройка управление АПК анализируется автором поэтапно, начиная с экспериментов ио совершенствованию управления сельским хозяйством. В Грузии впервые в стране апробировались организационные формы управления сельскохозяйственным производством на районном уровне - в 1974 г. в Абаше, а в 1983 г. на уровне республики. Эксперимент глубоко затронул проблемы совершенствования взаимоотношений субъекга и объекта управления. Он поставил вопрос о необходимости изменения отношений между республикам сснш и районишн органами управления АПК, об изменений иг структуры в компетенции.

Майский (1982 Го) Пленум ЦЕ КПСС признал целесообразнш выделить АПК в единый объежх управления и планирования. Решение этой задачи, а таете достижение сочетания отраслевого и территориального принципов управления АПК на межотраслевой оояове и определили содержание государственного управления комплексом в период последовавши после указанного Пленума ЦК КПСС. В стране началось массовое создание районных, областных, краевых, республиканских (АССР) агропромыпленных объединений. На уровне Союза ССР и союзных республик были созданы: Комиссия Президиума Совета Министров СССР по вопросам агропромышленного комплекса и аналогичные республиканские комис-сии.

Установки июньского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС положили начало новому этапу перестройки всех сфер деятельности АПК по пути расширения демократизации управления, гласности, самостоятельности предприятий, изменения роли централизованного управления, повышения ответственности органов управления и их кадров за наращивание' производства в

различных сферах комплекса, В шале-сентябре 1987 г. принят ряд постановлений,предусматривающих мери по совершенствованию управления .планирования, кредитжНрннансовой деятельности, улучшению продовольственного снабжения . Закон СССР о государственном предприятии /объединении/ и Закон о кооперации в СССР открыли новые пути развития сельскохозяйственного производства. З 1988-1989 гг. все колхозы,созхоэы и другие предприятия UK переводятся на хозрасчет и самофинансирование. Идет активный процесо поиска и закрепления правовых форм развития АПК.

Последовательное изложение изученного материала.представ-«ш'двго собой анализ результатов каждого этапа перестройки,с эдной стороны,определяет структуру данной работы, с другой - юзволяет оценить эффективность действующей формы организации ігпраалеяия АПК „подвести некоторые итоги,'сделать выводы, дать рекомендации по дальнейшему совершенствованию правового регулирования органов управления АПК, о учетом современных социально-яюномических процессов,Как отмэчалось в докладе М.С.Горбачева ш XIX Всесоюзной конференции КГОС,широкое развитие кооперации, внедрение хозрасчета,арендного подряда, других прогрессивных рорл-организации и стимулирования труда объективно требуют ко-юшшх перемен в управлении агропромышленным комплексом"*.

: 0 коренной перестройке управления экономикой: Сборник документов.- М. ,1987 г. ; постаповдегув ЦК КПСС "О неотложных мерах по ускорению решения- продовольственного вопроса в соответствии с установками июньского /1987г./Пленума ЦК КГСС. //Правда.-1987.-25 сентября, и т.д.

! Горбачев М.С.Укг.ч. соч.-С. 10.

Переход ж еювїш иетодаы управления - одна из наиболее актуальних задач еэвремзнносги. Чтобы осуществить его в рамках АПК, необходимо научно обоонованЕое заявление и устранение у-щеоївующах аше дешронорцай ъ его системе, в деятельности органов ргранаекея» з їш чизяе и е помощью правовых средств. Это и явзлооь оеаоэааяем гыбора данной теаи диссертации, а воэ вшб-^зложеаное говораї о as ва&ьоети.

іїроблеш, раеемаїриваамая в дкссерїацйн, кзсшэтря ка еэ веаноеть, прахїичееж не нашла ограаенаа в шнографвш: е дас-оерт&циоирых исадвдовашяж правов&гов-аграршков. В вридичео-вМ яитераїуре аїой зене пооведвии їолько две ионографачееето работы = ЭоАоПашоЕета и Й.В.йекааЕова. В сюш исследовании -автор опирался аа общае теоретические поясаенш, изложенные в работах? Й.А.&зовкина,, А.II.Алехина, Б.Г.Афакасьэва, И.Л.Бшило, В_ЭГ.Вишнякова, В.А.Вкаоова, ВЛ.Курашвшш, Б.М.Лазарева, И.1.Мукшнова, В.СШрониной, Ю.А.Тихомирова, М.И.Пвояэтина, В.М.Чхиквадзе и др.

По теоретически!! вопросам управлений еельскш хозяйством, а затем АПК автор огшралея на работы: Б.М.Беца, З.С.Белаевой, Г.Е.Быстрова, В.Ф.Воловича, Ш.М.Йсмаилова, М.И.Клеандрова, И.Ф.Казьшна, Б.Д.Кшшша, М.И.Кознря, И.В.Павлова, Й.Ф.Пан-кратова и др.

Что касается правового анализа деятельности органов управления АПК Грузинской ССР в новых условие хозяйствования -он проведен впервые в настоящей работе. Отдельным аспектам развития АПН Грузии посвящены лишь экономические работы: Р.Анд-гуладзе, О.Кешелашвили, Р.П.Коринтоли, Л.Б.Маршания, Г.Д.Мге-ладзе, Н.А.Читанава и др.

Предает и цель исследования. В диссертации рассматриваются правовые отношения, окладывакцаеся в сфера управления ШК Ірузинской ССР в новых условиях хозяйствования, в переходный период-коренно! гквэестроЗки управления акояошгаой. В овязе с тем, что автор не ставит перед собой задачи исследовать все аспекти деятельности органов управления ЖЖ республики, целью диссертационного исследование является:

на основе изучения законодатель от ва об управлении АПК, практика деятельности Госагропроиа Ірузшгшй 0GP и РЙІ0 некоторых районов рэопубллди раскрыть сущаость управления ІІШ на разннг этапах его развития;

выявить озобеаиостм функционирования действующей системи органов управления 1Ш аа ^ровн реоауближн;

олределять оответояше управйвдей тастещ управляемо-щ объекту как единому шюгоотраслеээыу формярованяо}'

опредашть основные ввлравлаяад развития правового регулирования дезтаядасш оргшоэ упрааяешш МШ под злияшш счраменянх социальЕо-экономаческах процессов, прозеходщнх в вЕовокикб наше! втрвдн?

- показать степень эффективности действующей системы органов управления ШШ, в новых условия* хозяйствования на региональном уровне?

на-отовв їпроваявнного исследования ефорцулировать теоретические вяводн, шгветаде аз функционирования и деятельности органов управления ШК;

разработать практические предложения по вопросам совершенствования их структури, фуняциЛ я методов деятельности.

Матодологачеогша ш уеоретичрсжие основы исследования. Ме-тодолоигаеокой основой йсозедовааай явняется груда осшвополсз-ников ыарксазш-дашнизш, решенш съездов партий,, Шшнуиов ЦК КПСС, другие рукоаодащае нартяЁние документы по вопросам государственного уврашавщ к дальнейшего развиїня ІЖ,

Автор шнражоа й работе е общей теории государства и права, государ or вез кому к «дишиотративноыу праву, а такаа во другим отраовш права, жоюшашдо в єльсхохоїЕйственну» литературу в той мере, в какой она ватрагаваяз обще проблеш управления и давддачоеги агронрошшенных органов 2 ДНК в цалоы.

Дізсеєртада шдаотоаяеет на снова изучения бщэго ссазно-го, рвевубякхшшоуо к вваошотшда шшода^еаьсгЕа, а їакве практики работа Гоеуд&рстЕешшго згроирошшеввого комитета СССР, Госагропрша ГрузйВо В работе вспользов&шсь дашшо, подученные во вреш юметдаршж э РІПО Очаичирсгтго_в Тетрицка-ройского районов Грузни,, &ррврома Вго-Оеэтинв&ой автоноаноЗ областео

Научная новизна исследования состоит в їси, что в ней :.яервыб комплексно нселедуаотш вравоше- нроблэш управления ШК союзной республики, проанаякЕйровЁйо правовое положение решуб-лшакских органов управления ШК Сна примере Грузинской ССР) в новых условиях хозяйствования, переходный период перестройки управления аконошкой,, на основе новейшего законодательства об управлении ж хозяйственном механизме АПК, с учетом Закона о государственном предприятии (объединении), Закона о кооперации в СССР.

Сформулирован ряд теоретических положений о принципах управление ЯКг вносятся конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности органов управления

- 7 -ІПК республики; разработаны предложения по изменению некоторых положений дейотвуощего законодательства.

На защиту выносятся следующие основные теоретические положения:

1. В процессе становления и развития АПК сфордаровались определенные правовые принципы,, присущие новому многоотраслевому формирована». На основе анализа законодательства об АПК диссертант выводит, специфические принципы, присущие лишь руко-водству и управлению комплексом. К ним относятся: сочетание государственного руководства о колхозной демократией, принцип интеграции, комплексный подход в регулировании аграрных отношений, планомерное,, пропорциональное, сбалансированно э развитие АПК, приоритет интересов сельскохозяйственного звена АПК, ориентация предприятий, организаций АІШ на конечный результат, развитие прямых договорных связей между участниками АПК. Некоторые из ниХо нашедшие отражение в партийных документах, до сих пор на зафиксированы в нормативных актах и как принципы не получили закрепления в законодательстве. Диссертант считает необходимым зафиксировать их в законодательстве, так как принципы советского государственного управления - ато основные руководящие начала, на которых строится и функционирует управленческая деятельность и которые могут быть сформулированы в вида определенных правгл, закрепляемых правом, В дасоертации анализируются и облив принципы, присущие управлению всем народным хозяйством й проявляющиеся в управлении АПК: единство политического и хозяйственного руководств^, демократический централизм, сочетание отраслевого и территориального руководства, социалистическая законность,

2. Диссертантом вносятся предложения по совершенствованию

организационной структуры органов управления АПК союзного и рвслуоликанского уровней. В частности, о включении предприятий, организаций Министерства хлебопродуктов СССР в систему Гооагропрома СССР_в как это сделано в отношении предприятий и организаций мясной и молочной промышленности, чем будет обеспечено органическое единство организационной и управленческой системы внутри АПК, обеспечится единство технологической цепи "растениеводство - кормопроизводство - аивот-

- #

новодство", а таете целостность технологически однородного пекарнею производства. ,

Автор считает необходимым отнести к системе Гооагропрома и мелиорацию сельскохозяйственных земель. Мелиорация -отрасль, наиболее тесно связанная с землей, использованием которой руководит Госагропром. Поэтому административная обособленность сельскохозяйственной мелиорации нарушает единство в управления производственным .цдклом внутри АПК, что является нецелесообразным.

Вместе с тем назревают и вопросы дальнейшей дифференциации управления в системе Госагропрома СССР. Они связаны в основном с освобождением его от несвойственных ему функций. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 января 1988 г. "Об образовании союзно-республиканского Государ-ственного комитета СССР по охране .природы"-¹ экологические функции из Госагропрома СССР были переданы во вновь образованный Государственный комитет СССР по охране природы. Одноименный орган функционирует в Грузинской ССР с 1974 г. Мея-

I Ведомости Верховного Совета СССР.- 1988. - № 3. - Ст.45.

.-9-

ду тем в . процессе формирования Госагропрома Грузім в его структуре было создано Управление по охране природы, деятельность которого распространяется лишь на АПК респуб-.лики. .Автору представляется излишним подобное дублирование одноименных функций в различных ведомствах. Госкомитет по' охране природы Грузии является межведомственным органом управления, который правомочен решать экологические проблемы во всех сферах материального производства, в том числе и в рамках АПК.

3» В свете решений последних Пленумов ЦК КПСС, требований перестройки обеспечивается всемерный переход от преимущественно административных.методов управления к преимущественно экономическим, осуществляется перераспределение функции между звеньями а сосрадоточеіше на верхішх уровнях управления ключевых задач экономического и социального развития при одновременном перекосе центра тяжести текущей работы на уровень предприятий и объединений, ведется сокращение численности аппарата., В связи о этим автор считает необходимым пересмотреть, статус ряда главных управлений в структура Госагропрома Грузинской ССР,

В настоящее время-'в аппарате Госагропрома Грузии создано, 15 Главных управлений,что вызывает излишішзю дробность структуры,создает громоздкость аппарата,необоснованный рост численности его работников. С д&лью более'четкого выделения структур»соответствующих объекту управленияjдиссертант предлагает изменить статус отраслевых. Главных управлений Госагропрома Грузинской ССР и на их основе соз- ' дать отделы, как это сделано, например,- в союзном Госагро-

проме.

Автор предлагает такке пересмотреть статус главных управлений: по механизации и электрификации, капитальному строительству н реконструкции, материально-техническому снабжению и создать вместо них отделы» Ввиду того, что Госагропрому Грузии подчинены: Республиканское производственное объединение "Грузспец-мехработы", Республиканское государственное кооперативное строительное объединение "Грузагрострой", Республиканское производственное объединение "Грузсельхоз'снаб",каждое из которых имеет обособленный аппарат управления, в его структуре создается из-<-лишняя нагромоаденность управленческих звеньев,что противоречит' новым условиям хозяйствования.

В столь крупномасштабном органе управления как Госагропром повышение эффективности системы управления достижимо лишь при четком определении прав,обязанностей и ответственности для каждого звена управления, рациональном распределении функций между уровнями управления,структурными звеньями и внутри них, применении экономических методов и повышении их эффективности. В связи с этим диссертант предлагает разработать ведомственный акт: Типовое положение о структурных подразделениях аппарата Госагро-прома Грузинской ССР,что позволит не только упростить механизм разработки и принятия Положений о каздом структурном подразделе-нич.но и будет отвечать треббваниям перестройки управления в новых условиях хозяйствования. Его принятие обеспечит: четкое рас-пределониебункций мезду структурными подразделениями,устранит излишнее изолирование при шполнении ряда сходных функций раз-личьнми структурными подразделениями, установит четкие границы воздействия на управляемы/ объект и т.д.

А. В ион;х условиях гласности,демократизации упраьления, рппып'ш- самостоятельности и инициатива сельскохозяйственных

- II -

предприятий,а также учитывая основные положения,сформулированные в Законе о государственном предприятии /объединении/,Законе о кооперации в СССР,возникает необходимость кардинального сбнсз-ления действующего законодательства об АПК. На основе исследования практической деятельности РАГО Очамчирского и Тетрицкарского районов Грузинской ССР,анализа текущей периодической печати и монографических работ ряда ученых-юристов и экономистов-аграрников, автором вносятся предложения по изменению действующего законодательства в этой сфере:

-необходимо провести четкое разграничение функций между РАНО как хозяйственной системой и собраішем /конференцией/ уполномоченных как его высшим органом управления. С этой целью предлагается определит^компетенцию собрания уполномоченных и функции аппарата управления РАГО и отразить в заюнодательстве это разграничение;

-необходимо провести разграничение функций между РАІЮ и местными Советами .ародпых депутатов по государственному руковод-t ?ву,хозяйственному управлению и контролю;.

-разработать правовые.нормы,четко регулирующие полномочия РАГО по координации деятельности организаций,непосредственно чму но подчиненных,но входящих в состав АПК района.

Автор считает,что распространение одной модели организацли агропромыпш, иного производства на целую страну не всегда оправдано* НаШ Всесоюзной конференции КПСС М.С.Горбачев отметил,что в нынешнем виде агропромышленные органы в районах и областях себя изживают. Сельским труженикам виднее .какие, им нужны формы уп- ' равления и.организации*. В связис этим представляется возможным применения в деятельности РАГО опыта организации производства"'.! управления,накопленного в деятельности . агропромышленного otit-

I ' Гдрбачив. М,0. Угла.соч.-'С. 10, .

единений "Новомосковское" Тульской области,в частности:

-закрепить выборность руководителей /в атом плане имеет важное значение развитие конкурсной системы замещения должностей/;

-теснее увязать работу специалистов с результативными показателями отраслей и подразделений;

-перевести часть аппарата управления на прямые хозрасчетные отношения с производственными единицами;

-совершенствовать структуру j-правления в направлении минимизации ступеней и звеньев,численности работников.

Практическая значимость работы. Изучение деятельности Госаг-ропрома Грузинской ССР, РАПО республики позволило автору внести ряд конкретных предложеюш в действующее законодательство о принципах упрааления АПК, о совершенстюваїши структуры органов управления,их компетенции.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации изложены в публикациях, а также в выступлениях на конференциях молодых ученых и аспирантов Ы1ЩСЗ з IS85, К66, 1Ь87 годах.

Рекомендации автора взяты на учет в картотеку предложений по совершенствованию законодательства ВШЖ2.

Структура работы. Диссертация состоит из введения,трех глав,