Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические проблемы правового регулирования процессов информатизации и организации электронного документооборота на уровне субъекта российской федерации 11
1.1. Правовые и социальные аспекты построения информационного общества и автоматизации процессов накопления и движения информации в системе государственного управления 11
1.2. Современное состояние правового регулирования в информационной сфере Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях 40
1.3. Общетеоретические правовые проблемы организации электронного документооборота 96
Глава 2. Правовая и организационно-техническая составляющие модели построения электронного документооборота в органах государственной власти субъекта российской федерации 127
2.1- Правовые аспекты построения модели электронного документооборота в органах государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Воронежской области) 127
2.2. Деятельностныи подход как методологическая основа для системного исследования информационных процессов в органах публичной власти субъекта Российской Федерации 152
2.3. Организационно-технические требования к структурному и функциональному облику информационных систем органов публичной власти субъекта Российской Федерации 163
Заключение 197
Литература
- Правовые и социальные аспекты построения информационного общества и автоматизации процессов накопления и движения информации в системе государственного управления
- Современное состояние правового регулирования в информационной сфере Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях
- Деятельностныи подход как методологическая основа для системного исследования информационных процессов в органах публичной власти субъекта Российской Федерации
- Организационно-технические требования к структурному и функциональному облику информационных систем органов публичной власти субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В современном мире постоянно возрастает значение информации как одного из важнейших ресурсов жизнеобеспечения социума, а также все большую роль играют технологии, связанные с обработкой, передачей и хранением различного рода сведений, что подтверждают ставшие уже реальностью тенденции перехода общества в развитых странах к новой формации - постиндустриальному, информационному обществу.
Рост роли информации в глобальных общественных процессах в XX веке существенным образом отразился и на нравах и свободах человека. Принцип свободы мысли и слова был развит и дополнен правом искать, получать, передавать и распространять информацию. Эш принципиальные для нормального развития человека свободы нашли свое отражение как в актах международного уровня, так и в национальных законодательствах многих стран, в том числе в Конституции и федеральном законодательстве Российской Федерации.
Общемировая тенденция информатизации не могла не затронуть и сферу государственного управления. Социальное управление в целом, и государственное управлением, в частности, весьма существенным образом зависят от скорости и качества получения различного рода информации о состоянии управляемой среды, накопления ресурсов, благодаря которым возможно своевременно принять необходимое решение.
Следует также отметить, что применительно к российским реалиям, процессы информатизации, являющиеся данью времени, проходят в условиях длительного реформирования экономики путем перехода от административно-командной модели к саморегулируемой рыночной модели. Вследствие этого существенным образом изменяется вся система государственного управления, т.е. происходит существенная перестройка административной системы.
Сам феномен "информационного общества11 остается пока малоизученным, хотя к его анализу обращались и обращаются ученые-философы, социологи, и правоведы. В связи с вышеуказанным, наибольшую актуальность приобретает изучение процессов накопления, обработки и передачи информации в связке с трансформацией системы государственного управления.
Однако построение любой прикладной модели в юридической науке невозможно без опоры на твердый теоретический фундамент. В силу этого, учи-
тывая небольшой временной период, в течение которого в России развивается наука информационного права, необходимо дальнейшее осмысление ряда теоретических положений и дальнейший системный анализ положений основополагающих норм законодательства и правовых конструкций, посредством которых информация становится предметом административного и гражданского оборота»
Помимо федерального законодательства, регулирующего отношения в информационной сфере, не менее поступательно развивается и законодательство субъектов Российской Федерации, одна из ключевых задач которого - учет региональных особенностей в регулировании процессов информатизации, а также дальнейшая конкретизация норм федерального законодательства в целях его более точного выполнения всеми субъектами правоотношений. Изучение законодательства субъектов Российской Федерации необходимо еще и дня того, чтобы выявить ошибки и несоответствия, которые неизбежно возникают в процессе адаптации норм федерального законодательства к региональным условиям.
Одной из существенных проблем совершенствования процессов государственного управления как па федеральном, так и на региональном уровнях является ускорение и упорядочение обмена между субъектами соответствующих отношений юридически значимыми сведениями, которые обычно представляются в виде документов. Организация устойчивого и безопасного оборота документов в электронной форме отображения- один из ключевых моментов совершенствования системы информационного обеспечения деятельности публичной власти на современном этапе. В данной сфере и доктринальные наработки, и нормативное регулирование пока находятся на самом начальном уровне, в особенности этот дефицит начинает ощущаться при возникновении задач по построению конкретных систем.
Однако следует также понимать, что системы электронного документооборота, а также информационные системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в целом - это не столько комплекс норм и иных правил, сколько сложнейший комплекс технических и организационных решений, ряд из которых предопределяет наличие вектора для правового регулирования. Именно поэтому изучение правовых аспектов этой проблемы необходимо осуществлять в определенной мере в соприкосновении с другими науками - наукой государственного управления, техническими теориями систем и рядом других.
Все вышеуказанное, по мнению автора, предопределяет актуальность проведенного диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.
Изучение общих проблем информационного права и правовых аспектов информатизации отражено в работах таких ученых как И.Л. Бачило, Г.В. Белов, А,Б. Венгеров, АЛ. Вершинин, СВ. Вихорев, Е.К. Волчинская, В.А. Дозорцев, В.А. Копылов, В.В. Крылов, А.А. Косовец, В.М Лебедев, В.Н, Лопатин, ВЛ Монахов, В.В. Наумов, Н.С. Полевой, Ссмилетов СИ., АЛ. Сергеев, А.А. Стрельцов, Ю.А. Тихомиров, И.Д. Тиновицкая, JI.K. Терещенко, А.В. Ткачев, А Л. Шамраев, АЛ. Фатьянов и ряд других.
Изучение проблем построения систем и информационных систем отражено в работах таких авторов как Волкова В.Н., Денисов А-А., Заряев А.В., Ку-кин ВЛ, Минаев ВЛ., Острейковский ВЛ., Силин В.Б., Скрыль СВ., Шапіїро ДЛ и ряда других.
Вместе с тем в работах большинства из указанных авторов, в силу объективных причин и, прежде всего того факта, что исследования проводились в разные годы, отсутствует целостный взгляд па проблемы правового регулирования региональной информатизации и изучение правовых аспектов построения систем электронного документооборота на уровне субъектов Российской Федерации.
Все указанное в совокупности приводит к необходимости рассмотрения правовых и организационно-технических проблем информатизации и электронного документооборота в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В качестве модели для рассмотрения выбрана Воронежская область.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе информатизации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на региональном уровне, а также при построении систем электронного документооборота с использованием электронной цифровой подписи в органах публичной власти регионального уровня.
Предмет исследования - нормы административного, информационного и гражданского права, а также доктринальные положения соответствующих отраслевых юридических наук, возникающие в процессе информатизации системы государственного и муниципального управления и построения систем электронного документооборота в органах публичной власти регионального уровня.
Цель и задачи исследования.
Целью исследования является изучение теоретических основ построения информационного общества, осуществления процессов информатизации и построения систем электронного документооборота, создание и совершенствование юридических конструкций, позволяющих активизировать разрешение данных проблем.
В рамках достижения указанной цели в исследовании решались следующие задачи:
исследование правовых и социальных аспектов построения информационного общества и автоматизации процессов накопления и движения информации в системе государственного управления;
изучение современного состояния правового регулирования в информационной сфере Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях;
3) исследование общетеоретических правовых проблем организации
электронного документооборота;
анализ правовых аспектов построения модели электронного документооборота в органах государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Воронежской области);
формирование деятельностного подхода как методологической основы для системного исследования информационных процессов в органах публичной власти субъекта Российской Федерации;
формулирование организационно-технических требований к структурному и функциональному облику информационных систем органов публичной власти субъекта Российской Федерации,
Методология и методы исследования.
Общую методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод познания, исторический, системный, целевой подходы к изучаемой проблеме, В основу конкретной методологии положены принципы единства исторического и логического в познании, а также специальные методы познания: формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, а также методы абстрагирования, аналогии и моделирования,
В процессе работы над диссертационным исследованием автором изучено значительное количество нормативного материала, общетеоретической и
специальной литературы.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в науке информационного права проведено комплексное теоретико-прикладное исследование проблем правового регулирования процессов информатизации и построения системы электронного документооборота с использованием электронной цифровой подписи в органах публичной власти субъекта Российской Федерации»
Положения, выносшлые на защиту:
1. Содержание основных и факультативных признаков, посредством ко
торых можно оценить наличие тенденции у той или иной страны или региона к
вхождению в состояние, именуемое информационным обществом, В качестве
основных признаков автором выделяются: наличие сети электронных банков
информационных ресурсов, содержащих научные знания, к которым обеспечи
вается доступ с помощью компьютерных телекоммуникаций; наличие развитой
телекоммуникационной инфраструктуры; широкое распространение компью
терных технологий во всех сферах жизни населения. В качестве факультатив
ных признаков выделяются: переориентация экономики на доминирование сек
тора производства информационных технологий, информационных ресурсов и
информационных услуг; формирование единого информационно-
телекоммуникационного пространства страны (региона); высокий уровень пра
вовой культуры населения. '
2, Авторские определения следующих категорий:
"информация - сведения, обладающие субъективной ценностью для участников правоотношений, полученные или разработанные ими для целей реализации своих прав и обязанностей ";
"документированная информация (документ) — зафиксированные на материальном носителе сведения с установленными для данной категории документов реквизитами, позволяющими идентифицировать их источник, а так-otce определить обладателя";
"электронная цифровая подпись - основной реквизит электронного документа, полученный в результате криптографического преобразования с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и предназначенный для подтверждения факта согласия владелы{а этого ключа с содержанием подписываемой информации, идентификации владельщ ключа иустанов-ления отсутствия искаэюения в электронном документе".
3, Предложение об изменении нормы Закона Воронежской области "Об
информатизации Воронежской области", устанавливающей диспозицию и
санкцию административного правонарушения, связанного с непредставлением
информации, изложив ч. 2 ст. 13 указанного Закона в следующей редакции:
"Непредставление или несвоевременное представление в Воронежскую областную Думу или администрацию Воронежской области информации (сведений), представление которой предусмотрено нормативными правовыми актами органов государственной власти Воронежской области или по отдельному мотивированному запросу указанных органов государственной власти, направленному в соответствие с их компетенцией, а равно представление таких сведений (информации) не в полном объеме или в искаженном виде, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двадцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.
Примечание: протокол о данном административном правонарушении составляется должностными лицами органов внутренних дел (милиции). Дело о данном административном правонарушении рассматривается судьей".
Положение о том, что одним из центральных понятий в правовом регулировании электронного документооборота является категория "юридическая сила электронной цифровой подписи", хотя оно выделяется далеко не во всех законодательных актах, регулирующих отношения в сфере использования таких алгоритмов. Одним из важнейших условий придания электронной цифровой подписи юридической силы является четкая и однозначная привязка закрытого ключа к конкретному лицу - его владельцу, на которого должна возлагаться юридическая ответственность за негативные последствия выхода закрытого ключа из-под его власти и использования в ущерб интересам организации, которую представляет данное лицо.
Основные положения единой государственной политики организации электронного документооборота с использованием электронной цифровой подписи е органах публичной власти Воронежской области, которая включает в себя: 1) формирование единой нормативной базы, на основании которой должна осуществляться данная деятельность; 2) формирование единой системы подтверждения подлинности электронной цифровой подписи в электронных документах путем создания удостоверяющего центра в Администрации Воронеж-
ской области; 3) регистрация в качестве владельцев сертификата ключа подписи всех должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеющих право подписи служебных документов, а также должностных лиц организаций и учреждений любой формы собственности, с которыми органами государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется обмен электронными документами; 4) введение ограничений на использование электронной цифровой подписи только отношениями, связанными с компетенцией и взаимными интересами органов публичной власти и организаций; 5) установление отношений по обмену электронными документами между органами публичной власти и иными организациями на территории Воронежской области на основании административного аісга с последующим заключением договоров,
6, Положение о том, что с позиций деятельностного подхода деятель
ность органов публичной власти по решению задач информатизации является
коллективной деятельностью с функциональным разделением (разделением ак
тивностей).
7. Совокупность принципов^ на основе которых должны строиться регио
нальные системы защиты информации, включающая в себя: принцип законно
сти, принцип разграничения полномочий между федеральными и региональ
ными органами защиты информации, принцип добровольности, принцип ста
бильности ядра региональной системы защиты информации, принцип активно
сти оболочки региональной системы защиты информации, принцип коллеги
альности руководства, принцип рационального сочетания универсальности и
дифференциации, принцип учета опыта защиты информации, принцип поэтап
ности формирования и развития региональной системы защиты информации.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что выводы и обобщения, полученные в результате анализа доктринальных положений и норм права, позволяют развивать ряд направлений в науке информационного права.
Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней анализы, выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании нормативной правовой базы федерального и регионального уровней по вопросам информатизации и организации систем электронного документооборота с использованием электронной цифровой подписи, а также в учебном
процессе в системе высшего профессионального образования юридического и технического профиля при изучении предметов "Информационное право", "Организация электронного документооборота", при переподготовке и повышении квалификации работников органов государственной власти, в том числе органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается методологией проведенного исследования, базирующегося на системном и комплексном подходах к его предмету. Положения и выводы диссертационного исследования опираются на анализ норм административного, информационного и гражданского законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих данную область общественных отношений.
Апробация результатов исследования и внедрение. Основные теоретические положения и выводы проведенного диссертационного исследования отражены в 17 публикациях. Результаты внедрены и используются в учебном процессе и научно-исследовательской деятельности Московского инженерно-физического института (государственного университета), Воронежского института МВД России, а также практической деятельности Администрации Воронежской области.
Основные результаты проведенного исследования докладывались на Всероссийской научно-практической конференции «Охрана и безопасность» (200 І п), Всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью» (2002 - 2005 гг.), Всероссийской научно-практической конференции «Охрана, безопасность и связь» (2003 - 2005) в г. Воронеже Воронежского института МВД России, а также научно-практической конференции Московского инженерно-физического института (государственного университета) (февраль 2006 г.)-
Структура диссертации. Работа состоит из двух глав, поделенных на шесть параграфов, введения, заключения и списка литературы из 183 наименований. Объем диссертации составляет 221 страницу, включая 4 рисунка.
Правовые и социальные аспекты построения информационного общества и автоматизации процессов накопления и движения информации в системе государственного управления
Современный этап развития России - это этап выбора стратегического пути, по которому пойдет страна в начавшемся XXI в. Таких моделей, в сущности, две: интенсивная и экстенсивная. Первая предполагает вхождение в число наиболее развитых государств и интеграцию в мировую экономику, вторая -некий "особый" путь, в результате которого будет строиться "самодостаточная" экономика, ориентированная в большей мере на удовлетворение внутренних потребностей страны и слабо связанная с мировыми экономическими процессами.
Между тем, само общество, а точнее - его передовая часть, подталкивают федеральную власть к принятию модели именно первого пути развития, потому что ее реализация в странах Западной, а теперь и в ряде стран Восточной Европы, показала высокую эффективность с точки зрения повышения жизненного уровня людей и через это - более высокого уровня в обеспечении основных прав и свобод человека и гражданина.
Принятие первой модели означает одновременно и восприятие модели "информационного общества" - социального, технологического, экономического и правового феномена, о котором так много говорят ученые различных направлений науки в последние 15-20 лет. По мнению автора, раскрытие в рамках настоящей работы основных характеристик информационного общества поможет более глубоко понять суть проблем, являющихся ее предметом.
Как утверждает ВЛ. Лопатин, словосочетание "информационное общество" было впервые употреблено американским экономистом Ф. Машлупом в его работе "Производство и распространение знания в Соединенных Штатах" (1962 г.)і где данный автор исследовал в числе других информационный сектор экономики на примере США1. Однако через некоторое время этот термин стал использоваться в более широком смысле и к нынешнему периоду приобрел поистине философское звучание, став в один ряд с глобальными временным технологическими характеристиками развития человеческой цивилизации - аграрное общество, индустриальное общество, информационное общество»
В научной литературе проводится достаточно много классификаций признаков информационного общества. Они присутствуют и в философских, и в юридических исследованиях. Целью данной работы не является сравнительный анализ их компонентов, поэтому зададимся двумя вопросами;
Во-первых, какая основная идея заложена в фундамент социального феномена, именуемого "информационным обществом"? Во-вторых, каковы приблизительные контуры тех процессов и явлений, совокупность которых позволяет признать уровень развития того или иного социума в качестве "информационного общества"? Ответ на первый вопрос может быть следующим. Для индустриального общества основной характеристикой было наличие крупного, основанного на широком использовании различных механизмов, производства. Организация такого производства имела много следствий. Это - и рост городов, и формирование потребительской среды (иначе, зачем производить, если некому потреблять), рост оснащенности вооруженных сил, и многое другое. Главным лозунгом индустриального общества являлся следующий; "Больше товаров, больше вещей любой ценой!"
Гонка производства вещей приводила к кризисам перепроизводства, финансовым катастрофам, мировым войнам. Однако постепенно пришло осознание неправильности такого пути: он чреват постоянными кризисами, он стремительно истощает ресурсы планеты, бездумное и непрогнозируемое производство приводит скорее не к обогащению, а к разорению предпринимателей. Следовательно, для принятия правильного стратегического решения по ориентации и развитию производства необходимо больше информации. Для выработки стратегии управления сконцентрированными в мегаполисах людьми, жизнь и здоровье которых сильно зависят от систем жизнеобеспечения населения, тоже необходимо больше информации. Производство новой продукции, все более сложной по своему составу и структуре, также потребовало увеличения объема информации (технической и технологической) на одну единицу товара. Наконец, пришло осознание того, что чем больше информации анализируется перед принятием решения, тем более правильным и экономичным оно будет. Отсюда следует, что информация в современном обществе становится жизненно важным ресурсом, без которого невозможно не только экономическое и иное социальное развитие человеческого сообщества, по и само существование современной цивилизации как таковой.
Данный ресурс необходимо научиться накапливать, хранить, структурировать для использования, передавать, обеспечивать к нему доступ и правомерно ограничивать его, а также многое другое.
Через вышесказанное становятся более понятными и основные признаки информационного общества, т.е. мы получаем ответ на второй вопрос. Воспользуемся для этого суждениями В.Н. Лопатина и В.А. Коиылова, используя их в качестве основы для собственной классификации,
В край угла в перечне признаков, характеризующих информационное общество, автор бы поставил реальное воплощение задачи накопления и постоянное обновление банков информационных ресурсов, использование которых позволяет генерировать новые знания. И это не просто публичные библиотеки с ограниченной пропускной способностью и стареющими томами литературы -это банки, основанные на компьютерных технологиях, к которым обеспечивается быстрый доступ, которые постоянно пополняются и т.д. Получаемые из них информационные ресурсы должны являться объектами купли-продажи. Наличие сети таких банков данных, имеющих всеобщий или ограниченный доступ, по мнению автора, является одним из материальных фундаментов информационного общества, его первым признаком.
Вторым признаком, по которому можно отличить данное общество от социумов более низкого порядка, является наличие развитой телекоммуникационной инфраструктуры: к информационным ресурсам должен быть обеспечен быстрый доступ с возможностью передачи по каналам связи сравнительно больших объемов информации. В противном случае информационные ресурсы невозможно будет ни пополнять, ни потреблять с достаточной степенью эффективности.
Современное состояние правового регулирования в информационной сфере Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях
Каждый, кто системно изучал юриспруденцию, знает, что отличие термина "отрасль права1 от термина "отрасль законодательства" заключается в том, что первый обозначает совокупность довольно абстрактных категорий в виде принципов, дефиниций, логических норм, доктринальных суждений и т.п., а второй обозначает совокупность нормативных актов, регулирующих определенную совокупность общественных отношений. Соотношение между этими системами - как общее и частное. Во всяком случае, так должно быть: научные воззрения формируются ранее, затем постепенно воплощаются в законодательных нормах, становясь властными велениями.
Однако применительно к информационным отношениям ситуация иная. Информационное право как отрасль, во-первых, весьма молодая наука - первые идеи в свою копилку оно начало получать где-то во второй половине 70-х гг. XX в. благодаря работам профессоров И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова и ряда других ученых; во-вторых, информационное право - отрасль комплексная, которая заимствует для своих потребностей в других отраслях не только нормы, но порой и целые институты.
Обычно различение отраслей права в российской юридической науке идет по предмету и методу, но для любой отрасли важен также категориальный аппарат, т.е. некоторая совокупность определений и категорий, на которые необходимо опираться для построения норм. Например, для науки уголовного права фундаментальными являются категории "преступление" и "вина", для гражданского - "вещь", "обязательство", "договор" и т.д. Для информационного права центральной категорией является "информация". Но проблема в том, что эта категория является междисциплинарной, т.е. одновременно используется философией, многими техническими, а также общественными науками. Подобная ситуация приводит к многообразию определений, смешению акцентов и, как следствие, к путанице. Причем юридическая наука занялась осмыслением данной категории одной из последних.
Сам термин пришел в русский язык из латинского, где informatio (in-formatum) обозначает представление, понятие, уведомление1. Закон об информации определяет данную категорию следующим образом: "информация - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления". Следует отметить, что определение далеко не самое удачное. Наибольшим недостатком его является безотносительность, не связанность с потребностями юридической науки, а также оторванность от воззрений на данную категорию иных наук.
Проводя исследование в сфере правового регулирования обеспечения информационной безопасности, профессор А,А. Фатьянов сделал анализ порядка двадцати определений категории "информация" и на их основе сформулировал свое видение данной категории как общенаучной: "информация есть воспринимаемая живым организмом через органы чувств окружающая действительность в виде распределения материи и энергии во времени и в пространстве и процессов их перераспределения". Он же доказал тождественность для юридической науки понятий "информация" и "сведения" высказав суждение о том, что в качестве объекта права может выступать не всякая информация, но сведения, имеющие субъективную ценность и полученные для определенной цели.
Исходя из этого, для потребностей юридической пауки ваоїсеп не акцент на форме представления информации и не заведомо неполный перечень субстанций, о которых получена информация, а важность каких-то конкретных сведений для субъектов, участвующих в правоотношениях (субъективная ценность) и цель вычленения конкретных сведений из общего массива возмоогсных сведений о каком-либо предмете, например, составляя протокол осмотра места происшествия, следователь из общего массива возможной информации об интерьере вычленяет только ту, которая будет пригодная для целей расследования.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что такой наиболее фундаментальный акт как Закон об информации не дает приемлемого определения для потребностей юридической науки ключевой для информационного права категории "информация".
Однако подобный вывод еще не означает, что полностью перечеркивается концепция всего Закона и существенным образом снижается его роль и место в системе правового регулирования. Нахождение приемлемого для юридической науки определения категории "информация" трудноразрешимая задача, сходная с обманчивой простотой формулировки теоремы Ферма в математике, однако мы все же делаем попытку представления некоторого компилятивного определения: информация - сведения, обладающие субъективной ценностью для участников правоотношений, полученные или разработанные ими для целей реализации своих прав и обязанностей.
Главное в этом определении - попытка включить информацию в динамику правоотношения либо в качестве объекта, либо в качестве вспомогательного средства для реализации прав и обязанностей и таким образом "юридизировать" данное понятие.
Важным свойством Закона об информации является то, что он не претендует на регулирование всего потенциально участвующего в правоотношениях информационного массива - такая сфера была бы непосильна для акта любого объема, а концентрирует свое внимание на обособленной ее разновидности - документированной информации. Отдельные аспекты представления документированной информации являются и предметом настоящего исследования, на этом акцентируют внимание профессор BJL цшьМ.,2001. С. 10.
Деятельностныи подход как методологическая основа для системного исследования информационных процессов в органах публичной власти субъекта Российской Федерации
По мнению автора обоснование требований к структурному и функциональному облику информационных систем органов государственного и муниципального управления целесообразно проводить с позиций методологии системного анализа - В этой связи весьма интересной, с точки зрения организационно-технического аспекта диссертационного исследования является анализ основных понятий информации с позиций деятельностного подхода2. В соответствии с этим подходом под деятельностью понимается всякого рода практическая активность, направленная на достижение определенной цели. Содержание деятельности составляет целесообразное изменение и преобразование окружающего мира в интересах людей .
В общем случае в основе деятельности лежит разделение субъекта и объекта. Объектом может быть природный предмет, тот или иной социальный институт, а также сам человек .
Субъект-объектные отношения проявляются через общественные потребности. Последние возникают, когда в результате восприятия, анализа, сравнения и прогнозирования реальной действительности субъект может прийти к выводу о том, что в некоторой сфере "положение дел" (их состояние и тенденции развития) является неудовлетворительным и требует приведения в желательное состояние. Удовлетворенная потребность составляет цель деятельности .
Для удовлетворения потребности субъект должен выделить объект деятельности и осуществить комплекс действий, направленных на перевод его в желательное состояние. Другими словами, необходимым признаком субъект-объектных отношений является активность субъекта, реализующая цели деятельности. Активность -это абстрактная система планируемых действий субъекта деятельности со свойствами: целенаправленность, рациональность и сложность .
Таким образом, в понятии деятельности можно выделить следующие основные компоненты: цель, объект, субъект и практическая активность субъекта, осуществляемая для достижения цели,
С позиций данного подхода деятельность органов публичной власти по решению стоящих перед ними задач является коллективной деятельностью с функциональным разделением (разделением активностей). При этом под субъектами деятельности в общем случае могут пониматься сотрудники как компоненты организационной структуры органа, либо орган в целом.
Известно достаточно много определений понятия "структура"3. По мнению автора, в рамках настоящего исследования целесообразно пользоваться следующим определением4: структура - это некоторая семантическая конструкция, описывающая языковыми средствами - естественным языком, средствами математики и др. - определенную совокупность элементов и связи между ними.
В соответствии с введенным определением и общепринятым пониманием организационная структура органа государственного (муниципального) управления представляет собой состав подразделений и должностных лиц, устанавливает их подчиненность и взаимодействие.
Это позволяет рассматривать такого рода организационную структуру как систему взаимодействующих элементов, целевой функцией которой является решение возложенных на нее задач. К сожалению, в настоящее время нет единства в определении понятия "система" . В зависимости от учитываемых факторов и степени абстрактности используются различные определения. Поэтому в целях формирования однозначного понятийного аппарата представляется целесообразным использовать в качестве "рабочего" следующее определение этого понятия: система - это множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство2. При этом ни один из входящих в ее состав элементов не может реализовать целевую функцию системы.
Целенаправленная деятельность органов государственного (муниципального) управления может быть представлена в виде последовательности процессов принятия решений . Процесс принятия решений, в свою очередь, может быть рассмотрен как процесс преобразования информации, поскольку любой его этап можно трактовать в терминах движения и обработки информации .
Предложенный подход к трактовке деятельности органов публичной власти в терминах движения и обработки информации позволяет использовать понятие информационной системы как системы, в которой протекают информационные процессы, составляющие полный жизненный цикл информации: генерация, преобразование, передача, прием, хранение, обработка (использование), уничтожение .
Организационно-технические требования к структурному и функциональному облику информационных систем органов публичной власти субъекта Российской Федерации
Информационные системы органов публичной власти призваны обеспечить: ? информационное взаимодействие в рамках единого информационного пространства в интересах государственных органов власти Российской Федерации; ? безопасность передаваемой и обрабатываемой информации.
В зависимости от уровня управления информационные системы органов публичной власти должны предоставлять пользователям следующие информационно-аналитические материалы: ? на муниципальном (городском) уровне - информацию об отдельных предприятиях; ? на региональном - информацию, как в разрезе отраслей (ведомств), так и отдельных городов и районов.
Информационные системы органов публичной власта должны способствовать оптимизации решений в нормальных, критических и экстремальных условиях. Это обусловливает требование интегрированной территориально-распределенной информационно-коммуникационной среды, обеспечивающей информационно-аналитическое обслуживание органов власти всех уровней, включающее информационно-аналитические службы и ситуационные центры органов государственной власти, информационные системы федеральных министерств и ведомств, региональные и муниципальные информационно-аналитические системы, а также специальные информационные системы, обеспечивающие деятельность органов государственной власти всех уровней по управлению государством.
С помощью информационных систем органов публичной власти предполагается коммуникация и координация различных иных информационных систем. Это означает, что со множеством таких самостоятельных информационных систем (на различных уровнях) должна взаимодействовать интегрирующая система, объединяющая необходимые ресурсы для решения задач государственного и муниципального управления, которые могут и должны решаться только совместно несколькими или всеми органами власти.
Государственные информационные системы должны объединять в единое информационное и коммуникационное пространство десятки сложных информационно-коммуникационных систем федерального (высшего и ведомственного), регионального (субъектов Российской Федерации) и муниципального уровней власти, предоставляя информационно-коммуникационные, административные и иные услуги.
Это может быть достигнуто созданием единой технологической системы - структурно-образующего ядра единого информационного пространства органов власти Российской Федерации, на которую возлагается задача поддержания интегрированного информационно-телекоммуникационного пространства на множестве создаваемых информационных систем (объектов).
Основными задачами информационных систем органов публичной власти являются: ? обеспечение единого информационно-телекоммуникационного пространства органов власти; ? обеспечение информационных коммуникаций и координации информационных систем органов власти; ? интеграция информационных ресурсов органов власти на федеральном и территориальном уровнях в интересах управления государством; ? создание и развтие интегрированной информационно-телекоммуникационной среды» реализующей международные стандарты и рекомендации;
4 создание информационно-аналитических подсистем и объектов информационных систем органов государственного (муниципального) управления для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, организация их взаимодействия; ? создание доверенной программно-технической среды и обеспечение гарантированного уровня информационной безопасности распределенной информационной системы; ? администрирование единого информационно - телекоммуникацией ного пространства органов власти.
С учетом особой важности информационно-аналитического обслуживания органов власти, реализация информационных систем для нужд государственного и муниципального управления должна отвечать необходимым требованиям по централизации, аналитической обработке информации, надежности, безопасности, технологичности ее обслуживания, возможности эволюционного развития.
Одним из перспективных направлений такого развития является расширение информационных систем органов публичной власти за счет слияния с телекоммуникационными системами персональной мобильной радиосвязи. В условиях, когда каждый сотрудник органов власти имеет персональный мобильный телефон с выходом в Интернет преимущество такой интеграции очевидно.
С технической точки зрения информационные системы государственных органов должны удовлетворять требованиям открытости и модульности, т.е. системами, состоящими из ограниченного набора типовых программно-технических комплексов и реализующими стандартный набор информационных технологий.
Основными классами пользовательских информационных систем должны быть информационные системы высших органов государственной власти, ведомственные, региональные и муниципальные информационные системы. Каждый из этих классов имеет свои особенности, вытекающие из характера решаемых на разных уровнях власти задач, что влечет за собой и разнообразие применяемых ими информационных технологий, требований по обеспечению информационной безопасности и т.п. При смене режимов функционирования меняются задачи каждого уровня управления. Соответственно класс обслуживаемых информационных систем должен быть готов к смене применяемых технологий и организации работы, синхронно с этим должны меняться технико-технологические характеристики информационных систем. В процессе создания информационной системы органов государственного (муниципального) управления должны быть решены следующие первоочередные задачи: - предоставление информационных и телекоммуникационных услуг информационным системам высших органов государственной власти, ведомственным, региональным и муниципальным информационным системам;
