Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Состав и особенности формирования государственных информационных ресурсов 20
1.1. Информационные ресурсы как объект информационных правоотношений. 20
1.2. Государственные информационные ресурсы в составе информационных ресурсов Российской Федерации . 45
1.3. Правовая политика Российской Федерации в сфере государственных информационных ресурсов. 65
Глава 2. Основы правового регулирования государственных информационных ресурсов 82
2.1. Документирование информации как основа правового регулирования государственных информационных ресурсов. 91
2.2. Применение электронной цифровой подписи для подтверждения достоверности электронных документов в государственных информационных ресурсах . 109
2.3. Право собственности на информационные ресурсы . 129
2.4. Установление категории информации по уровню доступа к ней при включении в государственные информационные ресурсы. 157
2.5. Особенности правовой защиты государственных информационных ресурсов. 184
Заключение 201
Список использованной литературы
- Государственные информационные ресурсы в составе информационных ресурсов Российской Федерации
- Правовая политика Российской Федерации в сфере государственных информационных ресурсов.
- Применение электронной цифровой подписи для подтверждения достоверности электронных документов в государственных информационных ресурсах
- Право собственности на информационные ресурсы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начавшийся XXI век называют веком информации и информатизации. Данное утверждение можно считать в полной мере справедливым, поскольку количество информации, производимой и потребляемой человечеством, растет постоянно. Россия, как и другие ведущие государства мира, вступила в эпоху информационного общества, что было подтверждено Хартией информационного общества, подписанной в 2000 году . В информационном обществе особое значение приобретают информационные ресурсы, накапливаемые и используемые в разных странах. Информационные ресурсы являются основой знания, они аккумулируют в себе опыт человечества и определяют дальнейший вектор его развития. Посредством информационных ресурсов индивидуальные знания преобразуются в коллективные, что позволяет считать информационные ресурсы основой системы образования и науки, основой государства. Создаваемые на основе информационных ресурсов информационные продукты и услуги стали одним из основных товаров на современном рынке. Объем и качество информационных ресурсов, их рациональное и грамотное использование способны дать стране не меньше, чем наличие у нее месторождений нефти или газа, а в перспективе данный вид ресурсов обязательно должен выйти на лидирующие позиции.
Как отмечает ведущий специалист в области информационного права Ш1. Бачило, информационные ресурсы России должны являться потенциалом и движущей силой развития страны в начале третьего тысячелетия . Вопросы определения места информационных ресурсов в системе ресурсов страны, правовое регулирование оборота информации в информационных ресурсах, формирование инфраструктуры для полноценного использования
Хартия Глобального информационного общества. - Окинава, 2000. С. 51-56. Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы /Отв. ред. И.Л. Бачило. - М.: Наука, 2003. С. 5.
информационных ресурсов являются актуальными на современном этапе. Важными проблемами можно считать вопросы организации использования информационных ресурсов, сохранение культурного и исторического наследия страны, обеспечение, с одной стороны, сохранности информационных ресурсов, а с другой стороны - их доступности.
Государственные информационные ресурсы являются неотъемлемой частью информационных ресурсов России и играют определяющую роль в общем объеме информационных ресурсов. Это связано как с историческими особенностями формирования информационных ресурсов нашей страны, так и с особой ролью государства в процессе их формирования и использования. Несмотря на достаточно большую долю частных информационных ресурсов, появившихся в последнее время, государственные информационные ресурсы являются самыми крупными, самыми доступными и наиболее организованными. Соответственно по мере возрастания роли информационных ресурсов в жизни страны возрастает роль государства в установлении понятных и прозрачных механизмов создания и использования информационных ресурсов.
В этой связи особо возрастает роль правового регулирования в информационной сфере, установление правового режима информационных ресурсов. Причем установление правового режима особенно актуально именно для государственных информационных ресурсов открытого доступа, ввиду их доступности всему населению страны и объединяющей роли, которую они играют во всем информационном пространстве России. Повышение значимости государственных информационных ресурсов, облегчение доступа к ним граждан, увеличение их объема позволит повысить образовательный уровень страны, что в конечном итоге поднимет ее конкурентоспособность на мировой арене.
В Российской Федерации в последние годы активно поднимаются указанные проблемы. Принята и выполняется федеральная целевая программа
«Электронная Россия (2002-2010 годы)» , принимаются акты министерств, ведомств, субъектов РФ, направленные на развитие информационной сферы, в том числе и на формирование информационных ресурсов. Активное участие в реализации федеральной целевой программы принимает Министерство внутренних дел, которое ставит задачи по формированию единой методологии сбора, обработки, хранения и защиты информации оперативно-розыскного, справочного, криминалистического и статистического назначения, поэтапному внедрению новых методов работы с информацией, переходу на безбумажные методы работы с информацией.
Реализация намеченных программ должна обеспечить безболезненный переход России от индустриального общества к информационному, повысить доступность информационных ресурсов, уменьшить разрыв в данной сфере с ведущими странами. Координация в области создания и эксплуатации государственных информационных ресурсов, ориентация их на массовое информационное обслуживание населения позволит повысить эффективность работы органов исполнительной власти. Создание «электронного правительства» позволит усовершенствовать систему управления страны. При этом необходимо отметить, что преодоление межведомственных барьеров и информационной закрытости, развитие информационных ресурсов, соответствующих задачам страны на современном этапе, возможно только на основе выработки общегосударственных, согласованных решений в области управления государственными информационными ресурсами и, в целом, на основе четко сформулированной и эффективно реализуемой государственной информационной политики. Создание и реализация механизма регулирования правовых отношений в области государственных информационных ресурсов, позволит обеспечить реализацию прав государства как собственника информационных ресурсов, конкретизировать права и обязанности
Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)»: Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 // СЗ РФ. 04.02.2002. № 5. Ст. 531.
государственных органов, осуществляющих управление государственными информационными ресурсами.
Учитывая вышеизложенное, проведение самостоятельного научного исследования по определению порядка установления и реализации правового режима государственных информационных ресурсов представляется актуальным и своевременным.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования определяется с учетом проведенного анализа источников и литературы, касающейся данной проблематики. Анализ значительного количества источников литературы, посвященной информационным ресурсам России, позволяет констатировать, что проблема установления правового режима государственных информационных ресурсов является малоизученной, в связи с чем нуждается в отдельной проработке. Имеющиеся на сегодняшний день научные работы, посвященные информационным ресурсам и правовому регулированию в сфере их формирования и использования, лишь частично касаются проблемы правового режима информационных ресурсов в целом и, в частности, правового режима государственных информационных ресурсов. Публикации, которые включают рассмотрение вопросов регулирования изучаемой сферы, затрагивают только лишь общие проблемы без необходимой конкретизации. Ряд проблем данного направления раскрыт в отдельных публикациях, которые требуют систематизирования и тщательного изучения. В литературе существуют работы, посвященные отдельным аспектам правового регулирования отношений в информационной сфере (прежде всего по вопросам информационной безопасности и правового режима информации ограниченного доступа)4, выходят учебные пособия по информационному
Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Человек. Общество. Государство / В.Н. Лопатин // Санкт-Петербургский университет МВД России. - СПб.: Фонд «Университет», 2000; Фатьянов А.А. Тайна и право (основные системы ограничения на доступ к информации в российском праве): Монография. / А.А. Фатьянов. - М.: МИФИ, 1999; Фатьянов А.А. Правовое
праву, проводилось монографическое исследование информационных ресурсов в целом6. Вместе с тем, проблемы установления правового режима государственных информационных ресурсов в целом и открытого доступа, в частности, предметом отдельного монографического исследования до настоящего времени не становились.
В настоящем исследовании изучен состав государственных информационных ресурсов, правовая политика государства в сфере формирования и использования информационных ресурсов, а также правовой режим информационных ресурсов. При этом основное внимание уделено установленному в Российской Федерации правовому режиму информационных ресурсов. Автор диссертационного исследования опирался на достижения науки информационного права, а также на научные результаты, полученные представителями юридических наук, занимающимися проблемами правового регулирования информационной сферы.
Рассмотрение проблемы правоотношений в информационной сфере не может не опираться на достижения общей теории права и отраслевых юридических наук. Это обусловило использование в ходе диссертационного исследования работ по общей теории права Н.Г. Александрова, АЛ. Коробова, Н.И. Матузова, А.В. Малько, B.C. Нерсесянца, О.Ю. Рыбакова, Ю.С. Решетова, В.М. Сырых, К.В. Шундикова и др.
Необходимо отметить, что основные положения в установлении правовых основ в информационной сфере разработаны такими учеными и специалистами, как А.Б. Антопольский, А.Б. Агапов, И.Л. Бачило, Ю.М. Батурин, М.И. Брагинский, А.Б. Венгеров, В.Н. Лопатин, В.А. Копылов,
обеспечение безопасности информации в Российской Федерации; Учебное пособие/А. А. Фатьянов.-М.: Юрист, 2001.
Бачило И.Л. Информационное право. Основы практической информатики: Учебное пособие / И.Л. Бачило. - М., 2003; Копылов В.А. Информационное право: Учебник / В.А. Копылов. М., 2004.
6 Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы / Отв. ред. И.Л. Бачило. - М: Наука, 2003.
О.В. Кедровский, В.А. Минаев, М.М. Рассолов, СИ. Семилетов, Б.Н. Топорнин, А.А. Фатьянов и рядом других авторов.
Настоящее исследование также опирается на труды по административному праву АЛ Алехина, Д.Н. Бахраха, Т.Н. Заниной, Ю.М. Козлова, Ю.Н. Канибера, И.С.Розанова, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, Ю.А.Тихомирова и других исследователей.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта диссертационного исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе формирования, хранения, защиты и распространения информации, содержащейся в государственных информационных ресурсах.
Предметом исследования является изучение содержания понятия «правовой режим» для определения закономерностей развития правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения в информационной сфере применительно к государственным информационным ресурсам открытого доступа.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное, системное исследование существующей нормативно-правовой базы, устанавливающей правовой режим государственных информационных ресурсов, и разработка предложений по ее совершенствованию.
Указанная цель исследования предопределила необходимость решения следующих задам:
проанализировать понятие «информационные ресурсы» и «государственные информационные ресурсы», определив их место в информационных правоотношениях;
провести классификацию информационных ресурсов по различным основаниям, определив место государственных информационных ресурсов в составе информационных ресурсов России;
провести классификацию государственных информационных ресурсов, выявив основы их правового регулирования;
определить понятие правовой политики и выявить основные направления правовой политики Российской Федерации в сфере формирования и использования государственных информационных ресурсов;
рассмотреть правовые основы установления правового режима государственных информационных ресурсов, выявив особенности информационно-правовых режимов;
раскрыть порядок документирования информации с использованием как традиционных форм, так и электронных документов;
рассмотреть актуальные проблемы определения права собственности на информацию при включении ее в государственные информационные ресурсы;
определить порядок установления категории информации по уровню доступа к ней и особенности формирования государственных информационных ресурсов открытого доступа;
рассмотреть особенности правовой защиты государственных информационных ресурсов;
выработать рекомендации и предложения по совершенствованию установленного правового режима государственных информационных ресурсов.
Методологическая и источниковедческая основы исследования. Методологическую основу исследования составляют основные принципы и категории диалектики, исторический, системный, комплексный, целевой подходы к изучаемой проблеме, а также специальные методы познания: формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, а также методы абстрагирования, аналогии и моделирования.
В основу исследования проблемы правового режима государственных
информационных ресурсов в настоящей работе положены российское
федеральное законодательство, отдельные источники международного права,
ненормативные программные документы, а также работы ведущих отечественных ученых по проблемам защиты информации, а также ученых по теории права, конституционного, административного, гражданского права, документоведения, науки управления и иных научных дисциплин, относящихся к теме исследования.
Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных правоведов по проблемам информационного законодательства, а также ученых по теории права, конституционного, административного, уголовного, гражданского права, документоведения и иных научных дисциплин, относящихся к теме исследования. Кроме этого, в работе использованы научные разработки по философии, социологии, политологии, что позволило избежать узкоспециального подхода к изучаемым проблемам.
Научная новизна исследования заключается в том, что соискатель обосновывает необходимость комплексного подхода к решению правовых проблем формирования, хранения и использования государственных информационных ресурсов, которые не получили достаточного освещения в специальной литературе. Диссертация представляет собой завершенное монографическое исследование правового режима государственных информационных ресурсов, содержащие обсуждение дискуссионных вопросов и выработку рекомендаций. В диссертации обосновывается необходимость пересмотра некоторых положений законодательных актов, устанавливающих правовой режим государственных информационных ресурсов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Исследованные и предложенные автором, имеющие научно-
методологическое значение для развития и совершенствования доктрииального
понимания проблемы, определения научных категорий «государственные
информационные ресурсы» и «правовое регулирование государственных
информационных ресурсов».
2. Предложение закрепить законодательно положения, регулирующие
порядок организации документооборота, документирования информации и
электронного документооборота, а также формирования и использования информационных ресурсов.
Для этого предлагается изложить пункт 1 статьи 1 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в следующей редакции:
«1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при:
осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации;
формировании и использовании информационных ресурсов;
применении информационных технологий;
обеспечении защиты информации.»
2. Предложение дать определения понятиям «документ»,
«документированная информация», «материальный носитель
документированной информации», «электронный документ» и «информационные ресурсы», устранив неточность формулировок, имеющихся в ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и других законодательных актах.
Статью 2 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предлагается дополнить следующими определениями:
«Документ - материальный письменный акт, в котором зафиксирована документированная информация, с которой связаны определенные правоотношения и/или юридические последствия».
Определение понятия документ позволит однозначно отделить документированную информацию вообще от отдельных документов, имеющих в первую очередь юридическое значение. Соответственно необходимо изменить определение документированной информации, изложив его в следующем виде:
«Документированная информация - зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать».
Данное определение представляется более понятным и менее громоздким, чем использованное в ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
«Материальный носитель документированной информации - носитель информации, в том числе физическое поле, в котором информация отображена в виде символов и сигналов, и обладающий реквизитами, позволяющими идентифицировать данную информацию».
Введение определения материальный носитель документированной информации позволит относить к документированной информации и включать в информационные ресурсы все виды информации, независимо от их формы их материального представления.
«Электронный документ - документ, в котором зафиксирована документированная информация, представленная в электронно-цифровой форме, с которой связаны определенные правоотношения и/или юридические последствия».
Аналогичные изменения предлагается внести в статью 3 ФЗ «Об электронной цифровой подписи».
«Информационные ресурсы - массивы документов и документированной информации, массивы документов, электронных документов и документированной информации в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)».
Дополнить ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» статьями, определяющими порядок правового регулирования и защиты информационных ресурсов.
3. Предложение изменить законодательно закрепленный порядок документирования информации, создания документов и электронных документов и придания им юридической силы.
Для этого предлагается изложить пункты 1, 2 и 3 статьи 11 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в следующей редакции:
«1. В информационные ресурсы включаются документы, электронные документы и/или документированная информация.
Документирование информации является обязательным условием включение информации в информационные ресурсы.
Документы создаются в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов.
Электронные документы создаются в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за нормативно-правовое регулирование в сфере информационных технологий, электросвязи и почтовой связи, в том числе в области использования информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечении доступа к ним.
Документ, полученный из автоматизированной информационной системы, приобретает юридическую силу после его подписания должностным лицом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Юридическая сила электронного документа может подтверждаться электронно-цифровой подписью. Допускается использование факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, в случаях и в порядке, предусмотренных правовыми актами или соглашением сторон».
Предложение уточнить список обладателей информации, закрепить порядок формирования и использования государственных и муниципальных информационных ресурсов, в том числе посредством выкупа. Поскольку в последние годы получила широкое распространение практика долевого финансирования расходов, в том числе через федеральные целевые программы, то информационные ресурсы, находящиеся в собственности муниципальных образований могут быть приобретены за счет средств федерального или региональных бюджетов. Однако ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» не определяет порядок формирования
информационных ресурсов органами государственной власти и муниципальными органами.
Для этого статью 6 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предлагается разделить на три статьи. Статью 6 предлагается назвать «Обладатель информации и информационных ресурсов» и изложить в следующей редакции:
«I. Обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.
2. От имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации,
муниципального образования правомочия обладателя информации
осуществляются соответственно государственными органами и органами
местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных
соответствующими нормативными правовыми актами.
3. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и
муниципальные образования являются собственниками информационных
ресурсов, создаваемых, приобретаемых, накапливаемых за счет средств
федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных
бюджетов, а также полученных путем иных установленных Законом способов.
Государство имеет право использования и/или выкупа документов, электронных документов и/или информационных ресурсов ограниченного доступа, принадлежащих физическим и юридическим лицам, в случае отнесения этой информации к государственной тайне или в других, установленных законом случаях.
Собственник информационных ресурсов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, вправе использовать содержание информации, отображенной в этих информационных ресурсах, с разрешения соответствующих органов государственной власти.»
В статье 6.2 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предлагается провести классификацию государственных
и муниципальных информационных ресурсов и отразить порядок их формирования:
«Статья 6.2. Государственные и муниципальные информационные ресурсы.
1. Государственные и муниципальные информационные ресурсы
Российской Федерации формируются в соответствии со сферами ведения как:
федеральные информационные ресурсы;
информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее -информационные ресурсы совместного ведения);
информационные ресурсы субъектов Российской Федерации;
муниципальные информационные ресурсы.
2. Формирование государственных и муниципальных информационных
ресурсов осуществляется гражданами, органами государственной власти,
органами местного самоуправления, организациями и общественными
объединениями.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации формируют государственные информационные ресурсы, находящиеся в их ведении, и устанавливают порядок использования информации, отображенной в этих ресурсах.
Органы местного самоуправления формируют муниципальные информационные ресурсы, находящиеся в их ведении, и устанавливают порядок использования информации, отображенной в этих ресурсах.
3. Деятельность органов государственной власти, органов местного
самоуправления и организаций по формированию государственных и
муниципальных информационных ресурсов финансируется из федерального
бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
4. Порядок поиска и получения пользователем информации из
государственных и муниципальных информационных ресурсов определяют
органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие управление данными ресурсами.
5. Пользователю (потребителю) информации из государственных (муниципальных) информационных ресурсов запрещается тиражировать и распространять полученную им информацию без разрешения органов государственных власти и органов местного самоуправления, осуществляющих управление данными ресурсами.»
Для законодательного закрепления права государственных и муниципальных органов требовать предоставление документированной информации от граждан и юридических лиц предлагается внести изменения в пункт 5 статьи 10 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», изложив его в следующей редакции:
«5. Случаи и условия обязательного распространения информации или предоставления информации устанавливаются федеральным законом. Граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обязаны представлять документированную информацию органам и организациям, ответственным за формирование и использование государственных информационных ресурсов. Перечни представляемой в обязательном порядке документированной информации и перечни органов и организаций, ответственных за сбор и обработку федеральных информационных ресурсов, утверждает Правительство Российской Федерации.»
5. Предложение дополнить перечень прав обладателя информации и информационных ресурсов, включив в него право знать информацию, содержащуюся в информационных ресурсах, и право изменять ее содержание.
Для этого предлагается дополнить ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» статьей 6.1.:
«Статья 6.1. Права и обязанности обладателя информации и информационных ресурсов.
1. Обладатель информации информационных ресурсов пользуется всеми правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации, в том числе он имеет право:
знать содержание информации и информационных ресурсов;
применять содержание в собственной (личной) деятельности;
осуществлять действия над содержанием информации и информационных ресурсов;
разрешать или ограничивать доступ к информации и информационным ресурсам, определять порядок и условия такого доступа;
извещать о содержании информационных ресурсов, тиражировать и распространять содержание информационных ресурсов, если информация, содержащаяся в информационных ресурсах, не относится к информации ограниченного доступа;
назначать лицо, осуществляющее хозяйственное ведение информационными ресурсами или оперативное управление ими;
передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом основании;
защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами;
осуществлять иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий.
4. Обладатель информации при осуществлении своих прав обязан:
соблюдать права и законные интересы иных лиц;
принимать меры по защите информации;
ограничивать доступ к информации, если такая обязанность установлена федеральными законами.»
6. Предложение упорядочить список информации ограниченного доступа, закрепив его законодательно, что позволит избежания двойного толкования
понятий «информация ограниченного доступа» и «конфиденциальная информация». Для этого необходимо дополнить статью 9 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» пунктом следующего содержания:
«Информация с ограниченным доступом подразделяется на:
информацию, отнесенную к государственной тайне;
сведения о гражданах (персональные данные);
сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства;
информацию, отнесенную к коммерческой тайне;
информацию, отнесенную к профессиональной тайне;
информацию, отнесенную к служебной тайне.» Теоретическая и практическая значимость результатов
исследования определяется, в первую очередь, тем, что оно может способствовать эффективному научному поиску правовых решений, адекватных происходящим в обществе социально-экономическим и политико-правовым процессам.
В соответствии с поставленными целью и задачами диссертационного исследования все выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, регулирующего механизмы правового режима государственных информационных ресурсов, а также при разработке новых нормативно-правовых актов, относящихся к данной сфере.
Автор предлагает свое видение в определении понятий «документ», «электронный документ» и «документированная информация», исходя из которого следует разрабатывать комплекс мер при установлении правового регулирования государственных информационных ресурсов.
Теоретические выводы и рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при подготовке проектов законодательных и нормативных правовых актов, в научной деятельности,
преподавании курсов «Правовая защита информации» и «Информационное
право» в юридических вузах и факультетах, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей проблематике.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные идеи, теоретические и практические положения диссертационного исследования получили одобрение на заседании кафедры управления, административного права и административной деятельности ОВД, а также используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Белгородского юридического института МВД России.
Материалы и результаты проведенного исследования нашли отражение в 6 публикациях автора, доложены на научных конференциях и научно-практических семинарах. По теме диссертационного исследования опубликован курс лекций «Правовая защита информации».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (включающих 8 параграфов), заключения и списка использованной литературы.
Государственные информационные ресурсы в составе информационных ресурсов Российской Федерации
Анализируя состав государственных информационных ресурсов, необходимо выявить их место в информационных ресурсах России. По разным оценкам доля государственных информационных ресурсов в информационных ресурсах России превышает 30% . Причем негосударственные информационные ресурсы в значительной степени дублируют государственные или берут информацию из них за основу.
Так первая группа информационных ресурсов России, состоящая из пяти основных государственных информационных систем России, имеющих межведомственный универсальный характер, почти полностью относится к государственным или муниципальным ресурсам. Данная группа является основой информационных ресурсов России и не имеет себе равных по объему информационных ресурсов и количеству обслуживаемого населения. Почти все информационные ресурсы, входящие в первую группу, имеют открытый характер, и только небольшая их часть относится к информационным ресурсам ограниченного доступа.
Вторая группа информационных ресурсов, включающая справочные информационные ресурсы массового использования, имеет в основном локальный характер и принадлежит коммерческим организациям. Однако отдельные элементы данной группы информационных ресурсов принадлежат государственным организациям, муниципальным образованиям и муниципальным унитарным предприятиям. Так, базы данных унитарных муниципальных предприятий, обеспечивающих население в сфере жилищно-коммунального хозяйства, принадлежат данным предприятиям и, соответственно, муниципальным образованиям.
Необходимо отметить, что большая часть информационных ресурсов второй группы относится к информации ограниченного доступа, поскольку содержит персональные данные. Информационные ресурсы, предназначенные для общего доступа и имеющие открытый характер, создаются в основном коммерческими организациями.
Третья группа информационных ресурсов России, объединяющая собственные информационные ресурсы органов государственной власти, организаций и предприятий, имеет локальный характер и принадлежит отдельным субъектам. Данными субъектами являются органы государственной власти, организации и предприятия, как государственные, так и муниципальные или частные. Особое место в данной группе информационных ресурсов занимают информационные ресурсы министерств и ведомств. В основном они предназначены для обеспечения нужд самих министерств, имеют «внутренний» характер и относятся к информационным ресурсам ограниченного доступа.
В связи с реализацией федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002-2010 годы»64 часть информационных ресурсов министерств и ведомств преобразовывается из «внутренних» в информационные ресурсы открытого доступа, предназначенные для обслуживания населения. Рассмотрим более подробно государственные информационные ресурсы.
Библиотечная сеть России. Библиотечная сеть России насчитывает более 150 тысяч библиотек65. Информационные ресурсы российских библиотек организованы на основе сочетания двух главных принципов; отраслевого и территориального . Практически каждая отрасль знаний имеет основное, центральное книгохранилище на федеральном уровне. Наряду с этим на каждом территориальном уровне есть центральная универсальная общедоступная библиотека.
Фонды российских библиотек являются самым крупным общедоступным «традиционным» информационным ресурсом в стране. Библиотечным обслуживанием охвачена значительная часть населения страны. В основном сохранилась сеть муниципальных библиотек67. Благодаря этому, библиотеки являются одной из немногих работающих инфраструктур, пронизывающих все общество и имеющихся практически во всех населенных пунктах. ОСЕЮВНЫС показатели объемов библиотечного обслуживания в последние годы остаются достаточно стабильными и даже имеют некоторую тенденцию к росту.
Сегодня значительную роль в библиотечном деле начинают играть современные информационные технологии. Процесс автоматизации идет непрерывно в течение последних десяти лет. Так, еще в конце 2000 года автоматизацией в той или иной степени были охвачены практически все федеральные и региональные научные библиотеки, около 70 % региональных юношеских и детских библиотек, специализированных библиотек для слепых, значительная часть библиотек высших учебных заведений. Оценивая состояние дел на настоящий момент, можно утверждать, что библиотек, не охваченных процессом автоматизации, в стране практически не осталось. Сотни библиотек подключены к Интернету в качестве пользователей, во множестве библиотек созданы Интернет-классы. В отдельных регионах развернуты работы по формированию региональных библиотечных сетей
Правовая политика Российской Федерации в сфере государственных информационных ресурсов.
Анализ объекта правоотношений невозможен без выявления государственной политики в отношении к объекту. Информационные ресурсы являются социально-значимым объектом правоотношений и требуют особого внимания государства. В этой связи необходимо выявить, какой политики придерживается Российская Федерация в отношении информационных ресурсов, каковы основные направления этой политики. Поскольку информационные ресурсы являются объектом информационного права, необходимо выявить государственную политику в отношении всей информационной сферы. Для реализации государственной политики используется правовая политика.
Правовая политика является особой формой выражения государственной политики, средством закрепления воли руководителей государства, реализации ее в праве. Правовая политика воплощается в конституциях, кодексах и других законодательных и нормативно-правовых актах. Она направлена на охрану и защиту существующего социального строя, развитие общественных отношений, Н.И. Матузов определяет правовую политику как комплекс идей, мер, задач, целей, программ, принципов, установок, реализуемых в сфере права и посредством права100.
Подобный подход к понятию сущности правовой политики поддерживается другими учеными101. Так, O.IO. Рыбаков считает, что правовая политика в широком смысле слова - это деятельность, прежде всего, государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, направленная на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями .
А.В. Малько дает определение правовой политики как научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и жизни общества и личности103.
Содержание правовой политики можно охарактеризовать или как политику в сфере права, или как политику посредством права. 0.10. Рыбаков утверждает, что правовая или государственно-правовая политика либо политика в области создания и применения права существовала с момента формирования юриспруденции как науки, хотя и не всегда носила оформленный системный характер ,
Правовая политика должна быть основана на существующем законодательстве, подчинена Конституции РФ, соответствовать интересам личности, общества и государства. Она должна опираться на принудительную силу государства, властное влияние которого осуществляется исключительно на основе права105. Правовая политика реализуется посредством следующих форм: правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретациоиной, доктринальной и правообучающей .
При рассмотрении правовой политики государства в информационной сфере наибольший интерес для нашего исследования представляет правовая политика государства в отношении государственных информационных ресурсов. Основное внимание, на наш взгляд, необходимо уделить правотворческой и доктринальной формам, определяющим общее отношение государства к определенной проблеме и задающим определенный вектор развития в рассматриваемой сфере.
За тринадцать лет, в период с 1992 по 2005 годы, в Российской Федерации была сформирована правовая политика в области информационных ресурсов, которая активно развивается и реализуется в настоящее время.
Формирование правовой политики государства в сфере государственных информационных ресурсов и информатизации можно разделить, с нашей точки зрения, на ряд этапов.
Первый этап проходил с 1992 по 1995 годы. На этом этапе была поставлена задача формирования правовой политики государства в информационной сфере в общем, без конкретизации по отдельным направлениям. Для разработки государственной политики в области информации и информатизации в 1992 году был создан Комитет информатизации при Министерстве связи РФ107. На указанный Комитет были возложены обязанности по разработке и проведению государственной политики информатизации России, а также подготовке проектов законодательных актов и решений Правительства РФ в области информатизации. В 1993 году было принято Положение об указанном Комитете , в котором были перечислены обязанности, дополненные задачей обобщения практики применения законодательства РФ в сфере информатизации и разработкой предложений по его совершенствованию.
Применение электронной цифровой подписи для подтверждения достоверности электронных документов в государственных информационных ресурсах
Одной из форм материального носителя документированной информации могут быть электронные носители. Документированная информация, представленная на электронных носителях, активно распространяется. Однако данный процесс привел к тому, что информация, представленная в электронном виде, в большинстве случаев не считается достоверной. Это связано с тем, что не уточнен статус электронного документа, не решены проблемы его идентификации, не определен статус информационных ресурсов, представленных в электронном виде.
По мере развития современных средств безбумажного документооборота возникла проблема обеспечения доказательств подлинности и целостности документа. Эта проблема затронула как сферу бизнеса и электронных платежей, так и сферу государственного управления. Постоянно расширяющееся применение информационных технологий при создании, обработке, передаче и хранении документов требует в определенных случаях сохранения конфиденциальности их содержания. Невозможно использование каких-либо документов без гарантии их достоверности, которую обеспечивает для документов на материальных носителях подпись должностного лица и печать организации. ГОСТ Р 6.30-2003 определяет, что реквизиты подпись и печать, являются обязательными для обеспечения юридической силы документа1 3.
Использование таких реквизитов, как подпись и печать гарантирует истинность и авторство документа путем сличения подписи с имеющимся образцом. Подпись обладает следующими свойствами, которые позволяют использовать ее для подобных целей: подпись аутентична, то есть с ее помощью получателю документа можно доказать, что она принадлежит подписывающему; подпись служит доказательством, что только тот человек, чей автограф стоит на документе, мог подписать данный документ, и никто иной; подпись непереносима, то есть является частью документа и поэтому перенести ее на другой документ невозможно; документ с подписью является неизменяемым; подпись неоспорима; любое лицо, владеющее образцом подписи, может удостовериться, что документ подписан владельцем подписи.
Вышеописанная проблема особенно актуальна для государственных информационных ресурсов. Государственные информационные ресурсы, содержащиеся в общегосударственных системах, будучи представлены в электронном виде, не нуждаются в подтверждении подлинности документов, содержащихся в ней. Это относится и к библиотечной сети, и к архивному фонду, и к государственным системам статистики, научно-технической информации, а также к системе правовой информации. Подобное положение обусловлено тем, что в данных государственных информационных ресурсах документы хранятся как в бумажном, так и в электронном виде.
Справочные государственные и муниципальные информационные ресурсы, как правило, нуждаются в идентификации и подтверждении. Однако большинство из них также подтверждается наличием бумажных копий документов, доступных широкому кругу лиц. Это обусловлено особенностями данного вида информационных ресурсов, предназначенных, в первую очередь, для массового распространения.
Проблема идентификации электронных документов, в первую очередь касается государственных информационных ресурсов, составляющих третью группу. В данную группу входят информационные ресурсы государственных органов власти, информационные ресурсы о населении, информационные ресурсы отраслей материального производства, информационные ресурсы о природных явлениях и процессах, информационные ресурсы в сфере финансов и внешнеэкономической деятельности. Именно в данной группе информационных ресурсов наибольшее распространение получил обмен информацией в электронном виде. Этот обмен предъявляет особые требования к идентификации подлинности документов, особенно в сфере финансов и внешнеэкономической деятельности.
Однако в электронном документе невозможно использовать реквизиты подпись и печать. Поэтому для обеспечения подлинности и достоверности электронных документов применяются различные технические методы защиты информации. Одним из наиболее эффективных методов защиты является криптография, которая активно применяется в государственных и коммерческих структурах. На основе криптографического механизма построена и электронная цифровая подпись. Подобная подпись применяется в электронном документообороте с середины 1990-х годов, однако до недавнего времени отсутствовали законодательные и нормативные акты о ее использовании.
Право собственности на информационные ресурсы
Вторым элементом правового регулирования информационных ресурсов в статье 4 ФЗ «Об информации ...» от 1995 года было названо право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах. Применительно к рассматриваемой проблеме правового регулирования государственных информационных ресурсов представляется необходимым определить, как государство становится собственником информационных ресурсов.
Вопросы права собственности на информационные ресурсы поднимаются как специалистами в области информационного права, так и специалистами в области гражданского права, в периодической печати или других средствах массовой информации. Данный вопрос является одним из самых актуальных в информационном праве, поскольку огромное количество субъектов обладают информационными ресурсами. Соответственно они заинтересованы в установлении правил использования данных ресурсов и ответственности на нарушение указанных правил. Сложность правового регулирования права собственности на информационные ресурсы состоит в необходимости правильного применения институтов конституционного и гражданского права, с одной стороны, и институтов административного права, с другой стороны.
Отношения по поводу права собственности на информационные ресурсы регулируются Конституцией РФ и гражданским законодательством. Информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся в ведении Российской Федерации и ее субъектов, а также соответствующих органов государственной власти. Пункт «и» ст. 71 Конституции РФ устанавливает, что в ведении Российской Федерации находятся федеральная информация и средства связи. Статья 72 Конституции РФ, предусматривая разграничение государственной собственности между федерацией и субъектами федерации, распространяется и на объекты информационных ресурсов, находящиеся в их совместном ведении.
Гражданский кодекс РФ в статье 128 устанавливает, что информация относится к объектам гражданских прав. Соответственно на информацию распространяются все положения раздела II части первой ГК РФ «Право собственности и другие вещные права». Поскольку документированная информация является неотъемлемой частью информационных ресурсов, то правовое регулирование права собственности на информационные ресурсы осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.
Однако Гражданский кодекс РФ, включив информацию в состав объектов гражданских прав и определяя ее место между объектами вещного права и объектами интеллектуальной собственности, не ответил на вопрос, в каком объеме институт вещной собственности может быть применен к информации как к самостоятельному объекту прав. Дело в том, что право пока не располагает иными институтами, кроме института вещной собственности и института собственности интеллектуальной, реализуемой через систему авторского права и смежных прав и систему патентного законодательства2 5.
Необходимо отметить, что информация и информационные ресурсы относятся к объектам, обладающим, с одной стороны, признаками объектов вещного права, а с другой стороны, признаками объектов интеллектуальной собственности. При этом достаточно сложно разделить сферы влияния указанных правовых институтов при определении прав субъектов на такие объекты. С одной стороны, они объекты информационного характера, с другой - могут представлять и имущественный интерес субъектов,
Например, документ является материальным объектом, но в отдельных случаях (книги, журналы и т.п.) он является также результатом интеллектуальной деятельности. При этом если форма документа соответствует требованиям произведения, то он является объектом авторского права. В приведенном примере собственником может быть государственная организации, например библиотека. Однако авторские права принадлежат писателю или его правопреемникам. Аналогичная ситуация возникает в случае с документами, обеспечивающими право автора на патент или изобретение. Результат охраняется как основание для получения патента в комплекте документов, которые являются информационными ресурсами и принадлежат определенному собственнику, причем в указанном случае - государственному органу, зарегистрировавшему изобретение и выдавшему патент. Подобная двойственная природа информационных ресурсов и их составляющих создает некоторую сложность в определении прав его собственника.
Вопросы двойственности природы информационных ресурсов особенно актуальны в связи с происходящей пятой информационной революцией и развитием глобальных транснациональных информационных сетей. В результате системы законодательства всех стран мира поставлены перед проблемой создания баланса между изменяющимся миром и существующими институтами права, которые не соответствуют современным реалиям.
Применительно к исследуемой теме необходимо отметить, что возникает также большое количество проблем в процессе проведения границ между федеральной собственностью на информационные ресурсы и собственностью субъектов РФ, а также между собственностью субъектов РФ и органами местного самоуправления, представляющими интерес и компетенцию субъектов местного самоуправления. Это обусловлено тем, что отсутствует четкое и однозначное разграничение собственности в тех случаях, когда предметы ведения разных уровней достаточно подвижны и определяются в договорном порядке путем заключения соглашений об обмене и совместном использовании массивов информационных ресурсов, когда информационные ресурсы создаются за счет средств различных уровней власти.
