Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сравнительное административное право 19
1. Цель, понятие и значимость сравнительного административного права 19
2. Зарубежные доктрины и реформы административного управления 37
Глава II. Этапы развития административного права Азербайджанской Республики 58
1. Административные реформы Азербайджанской Демократической Республики (1918-1920) 58
2. Развития административного права в советский период 68
3. Развития административного права в переходный период 78
4. Развитие административного права за период после принятия Конституции 12-го ноября 1995-го года 82
Глава III. Тенденции создания административного права Азербайджана в период строительства независимой государственности 87
1. Административно-правовая преемственность 87
2. Формирование административного права на почве национальных особенностей 91
3- Административное право современных стран мира 103
Глава IV. Особенности административного права зарубежных стран 108
1. Административное право России 108
2. Административное право США 113
3. Административное право Великобритании 121
4. Административное право Франции 128
5. Административное право Турции 174
6, Административное право Германии 176
7. Административное право Японии 210
8. Административное право Китая 273
9. Административное право Болгарии 294
10- Административное право Египта 298
11. Административное право Италии 301
Глава V. Административная юстиция в зарубежных странах 344
1. Административная юстиция в России 344
2- Административная юстиция в США 350
3. Административная юстиция в Англии 355
4. Административная юстиция во Франции 360
5. Административная юстиция в Германии 376
6. Административная юстиция в Болгарии 384
7. Административная юстиция в Китае 387
8. Административная юстиция в Египте 394
Глава VI. Отношения к созданию административной юстиции в Азербайджане 397
Глава VII. Международные правовые основы административного права 416
1. Международное правовое регулирование и административное право 416
2. Административное право и права человека 432
Заключение 441
Литература . 443
- Зарубежные доктрины и реформы административного управления
- Развития административного права в советский период
- Формирование административного права на почве национальных особенностей
- Административное право Великобритании
Введение к работе
Первая Конституция Азербайджанской Республики, принятая всенародным референдумом 12 ноября 1995-го года объявила первостепенной задачей построение в нашей стране независимого, демократического, правового, светского и унитарного государства (статья 7). Эти изменения, в первую очередь, коснулись административно-правового законодательства. С тех пор основательным образом изменилась юридическая отрасль, наглядным образом отражающая в своей истории все развитие Азербайджанской юридической системы. Одновременно с этим, в связи с переходом к строительству независимой государственности, начала заново формироваться важная отрасль Азербайджанской юридической науки - административное право-Изменения, происходящие в экономической, политической и социальных сферах Азербайджанской Республики в условиях строительства независимой государственности в существенной мере изменили содержание административного права.
Актуальность административного права связана с тем, что до приобретения Азербайджаном независимости, у нее не было независимой правовой системы. До принятия 18-го октября 1991-го года «Конституционного Акта Азербайджана о Государственной Независимости» основу административного права Азербайджана составляло «Советское административное право». Бывшее советское административное право без учета национальных особенностей понималось одинаково на всей территории СССР. Административное право Азербайджаном не являлось независимым объектом исследований-
Одним из основных причин актуальности темы является
изучение административного права сравнительным путем. Однако в
теоретической правовой литературе сравнительное
административное право до сих пор не исследовано. Вместе м тем, важнейшая проблема сейчас - это независимое государственное строительство. Роль административного права в условиях строительства независимой государственности очень велика. Сегодня независимая наука административного права Азербайджанской Республики формируется на основе принципов независимого государственного строительства.
До обретения независимости основу системы административного права Азербайджана составляло бывшее «Советское право»- Одно из передовых отраслей юридической системы -административное право, также понималось как бывшее «Советское административное право», а бывшее советское административное право без учета национальных особенностей изучалась из единого центра в одинаковом для всех республик смысле.
Роль административного права в нашей стране в условиях
строительства независимого государства очень велика. Сегодня
формируется система административного права независимого
Азербайджана. Развитие административного права
Азербайджанской Республики прошло через несколько этапов.
Административное право будучи также наиболее политизированной отраслью юридической науки, является более склонной к социальным переменам» чем другие юридические отрасли. Видный французский административный правовед справедливо отмечал, что политика господствует над
мировоззрением административного корпуса, возрастающее влияние государства в сферу социальных служб, создание и развитие системы социального страхования и обеспечения, прежде всего стали причиной количественных изменений в структуре административного права- Однако в связи с радикально противоположными отношениями к решению самых серьезных экономических проблем, в том числе с противостоянием правых и левых блоков на политической арене, приобретает большую важность качественно новое отношение к комментированию основных принципов административного права.1Известно, что после развала советской управленческой системы, в связи с созданием независимой управленческой системы Азербайджана, административное законодательство подверглось важным изменениям.
Так как три государственные монополии - государственная
собственность, однопартийная политическая система и марксистко-
ленинская идеология превратились в надежный оплот системы
государственного управления в бывшем СССР. В связи с
демонтированием управленческой системы и началом глубокого
кризиса в обществе после развала СССР 19-го августа 1991-го года
национальные республики объявили государственную
независимость- Этим актом впервые были определены конституционные основы государственной независимости нашей страны. Все эти перемены стали причиной смены административного законодательства.
С этого момента начатие реформы государственного аппарата и системы государственного управления придало особую
1 Бребан Г. Французское административное право -М Наука, 1988, с 12,
актуальность проблеме изучения и использования опыта
зарубежных стран. Ясно, что речь не идет о необходимости чисто
механического использования зарубежных моделей
государственного управления. Должна соблюдаться определенная грань в использовании положительного опыта административного права зарубежных стран, а также должно учитываться соответствие правил и норм реалиям Азербайджанской правовой системы.
Для этого должны быть использованы научно-методологические возможности сравнительного права.
Учитывая актуальность сравнительного административного права в работе приняты основными исследование следующих проблем:
а) цель, понятие и значимость сравнительного
административного права;
б) Этапы развития административного права
Азербайджанской Республики;
в) Тенденции развития административного права в период
независимого государственного строительства;
г) Особенности административного права зарубежных стран;
д) административная юстиция;
е) международные правовые основы административного
права.
Зарубежные доктрины и реформы административного управления
Каждое общество и государство заинтересовано в успешном управлении своих социальных задач. Они будучи общими делами, отражают общие интересы и потребности в сфере самозащиты и своей жизнедеятельности общества, государства и граждан. Для этого приходится организовывать, приводить в порядок, регулировать поведение людей, деятельность государственных и социальных учреждений и оберегать общественный порядок. В противном случае, нельзя привести в порядок производство, обеспечить развитие культуры, помочь удовлетворению потребностей и интересов человека.
Если придется вкратце оценить исторические аспекты этого проявления, мы можем заметить , что еще в древнем мире проявляли внимание к управлению. Совсем не случайной была трата огромных сил для поддержания спокойствия, для благоустройства, добывания послушания подданных, организации армии, проведения дорог и каналов в Египте, Греции и Риме. Понятие « полиция» в первое время имело смысл управления полицией дел города-государства. Только в последние три-четыре столетия это понятие стало употребляться в смысле специальной государственной службы, специализирующейся на общественном порядке и внутренней безопасности.
В средние века делами административного, военного, финансового, судебного управления занимались в пределах феодальных особняков князей, монархов, правителей. Допускалась сосредоточивание государственных управленческих функций. Только потом, с формированием самодержавия создается административный аппарат- Его функции подстраиваются под развивающуюся специализацию общественных функций. В условиях капитализма управленческий процесс становится более масштабным и в большей степени сложным. Увеличивается объем государственных дел выполнение которых требуют интересы государственного управления и общества. Вместе с этим классовые интересы подчиняли себе государственные дела и их общая значимость воспринималась через призму выгодных с социальной точки зрения для интересов правителей критериев- Как известно, государственные дела , деятельность органов управления формировали и направляли эти правители.
По истечению десятков, сотен лет в соответствии с историческими периодами менялись управленческие функции и методы, средства их претворения в жизнь, И еще тут сложно выделить какую-то однолинейную закономерность- Даже в рамках одного исторического периода объем и методы управления, строение административного аппарата и удельный вес в разных государствах не соответствовал друг другу. Скажем Англия и Россия в конце XVII века, начале XVII века сильно разнились с точки зрения строения бюрократического аппарата, отношение его верхних и нижних эшелонов.
Управление всегда было актуальной задачей в государстве. В высшей степени заслуживает внимание то, что управление и административными изменения очень часто связывают с крупными личностями. Правитель держит все нити административного управления в своих руках и сосредотачивает принятие основных решений. Бюрократический исполнительный аппарат выполнял его указания беспрекословно- Видно совсем неслучайна, что личность, реально управляющая государственными делами находится на вершине исполнительной власти. История и современность наглядно убеждают нас в этом.
Английская буржуазная революция XIX века принесла миру новые идеи о государстве и его строении. Томас Гоббс, а потом Джон Локк в «Два трактата об управлении» (1690-ый год) подвергли критике феодально-теократическую концепцию о божественном происхождении королевской власти. В их произведениях обосновывалась концепция «естественного состояния» и «естественного права». Состояние всеобщей свободы и равенства людей показывает, что власть в некотором смысле производная от сообщества людей. В естественном состоянии всякий обладает исполнительной властью исходящей от права природы, в государстве же эта власть становится функцией специального органа.
Волей и решением большинства, переход на основе общественного соглашения от естественного состояния к гражданскому обществу означает, что каждый человек, как участник соглашения, передает обществу или его законодательной власти полномочия по созданию законов затребованных им для общественного благополучия.
В середи не XVII века лорд протектор Англии Оливер Кромвель принимал управление соглашающееся с решением народных представителей- Однако сложные политические и религиозные противоречия его необходимо привели на путь единоличного управления. Кромвель действовал как деспот, хотя идеи свободы, самоуправления и личных прав, присущие английской революции требовали другой линии поведения.
Ощутимый шаг вперед в осмыслении природы государства сделал Шарль Монтескье. В своем известном произведении «О духе законов» он обосновал новую идею о государственном устройстве. По его мнению в свободном государстве каждый должен сам управлять собою, однако в больших государствах это невозможно. Приходится выбирать представителей, способных обсуждать дела, народ для этого совсем не подходит. Собрание представителей, состоящее из знатных и богатых людей должен создавать законы и следить за исполнением этих законов. Исполнительная власть должна быть в руках монарха, так быстро выполнимые дела один человек выполнить лучше, чем несколько. По мнению автора, исполнительная власть должна обладать правом приостанавливать деятельность законодательного собрания, в противном случае собрание будет деспотическим учреждением. А исполнительную власть преграждать не следует, так как она по своей природе ограничена.
Развития административного права в советский период
1918-1920-ые годы основным этапом вошли в историю Азербайджанского народа. В этот период началось возрождение независимого государственного строя, многовековых традиций государственности Азербайджана, образовалась и начала функционировать первая республика мусульманского Востока -Азербайджанская Демократическая Республика, (Азербайджанская Народная Республика), что явилось фундаментальным поворотом в истории государственности Азербайджанского народа.
Несмотря на двадцати трех месячное функционирование в тяжелых условиях, Азербайджанская Демократическая Республика определила для себя самую современную форму государственного управления. Но, вместе с тем, в течение длительного времени эта форма демократического государственного управления не только не изучалась правоведами-исследователями, но и не упоминалась хотя бы положительные стороны административного управления АДР.
Хотя проводилось широкое исследование правовых проблем, связанных с существовавшей в то время Бакинской коммуной, административные реформы и правовые учреждения не явились отдельным объектом исследования.
Расширение национально-освободительного движения и демократических процессов в конце 1980-го года привело к восстановлению традиций независимой государственности. Были приняты постановления о восстановлении государственных атрибутов АДР В 1990-ом году, 21 -го мая Азербайджан был объявлен независимым демократическим государством. 28 мая был объявлен днем возрождения государственного строя Азербайджана- Во второй статье Конституционного Акта «О государственной независимости Азербайджанской Республики», принятый Азербайджанским парламентом 18-го октября 1991-го года, закреплена преемственность Азербайджанской Республики существовавшей в течении периода от 28-го мая 1918 по 28 апреля 1920 гг. Азербайджанской Демократической Республики,1
Процесс строительства независимого государства требует нового подхода науки административного права к изучению важнейшего этапа - существования национальной республики с 1918 по 1920 годы. Управленческие реформы Азербайджанской Демократической Республики выступает как объект исследования, что обуславливается необходимостью объективного исследования государственного управления того времени,
Впервые фундаментальное изучение основ государственного управления Азербайджанской Республики, в частности, организации исполнительных органов и правовых основ их функционирования, в целях устранения пробелов в науке «Административное право» явилось одним из факторов, определяющих актуальность избранной темы.
Научные проблемы, связанные с зарождением АДР, с системой государственного управления и ее функционированием, до последнего времени входили в список запрещенных тем и оставались в стороне от научно-правового исследования. С позиций национальных интересов важные задачи государственного управления, связанные с АДР, по сегодняшний день остаются неизученными и представляют собой сложную проблему.
Интерес к изучению административных реформ АДР возник еще в годы ее существования- В этом плане статьи М,Э.Расулзаде» А.МТопчубашова, Р.Векилова А.Зиядханова и других являются весьма ценными научными источниками. Следует отметить, что продолженные ими произведения в эмиграции были теоретическими основами государственного управления первой демократической Республики на Востоке.3 мая 1918 года был принят Конституционно-законодательный акт Азербайджана - «Декларация о Независимости».4 Верховным органом государственного управления АДР является Совет Министров (Правительство), организованный закрепленным в «Декларации о Независимости» парламентом и подотчетный ему. Правительство функционировало в составе с председателем Совета Министров (глава Правительства) и министрами. В состав Кабинета министров, созданного во второй раз, входили также как называемые министры без портфеля. Они имели право па решающий голос на заседании Правительства, состоящегося 13 июня 1918 года.1 В период существования АДР пять раз формировалась верховная исполнительная власть - Кабинет Правительства. Первые кабинеты возглавлял Фаталихан Хойский (I кабинет-28-\М918 по 17-VI-1918 гг.; II кабинет-с 17-VI-1918 по 260Ш-1918; III кабинет с 26-ХПЫ918 по 14-V-1919 гг.); четвертый и пятый кабинеты возглавлял Насиб бек Юсифбейли (IV кабинет - с 14-VI-1919 по 22-XII-1919; V кабинет - с 24-X1I-1919 по 3 0-Ш-1920 гг.). Для установления места и особенностей Правительства АДР в системе органов государственной власти следует отличить периоды до и после формирования парламента. Так, II Кабинет Правительства (Временное Правительство) и по месту в системе государственных органов отличается от других последующих кабинетов. Несмотря на то, что этот кабинет был коалиционным, в его состав не были включены представители мусульманского социалистического блока и партии «Гуммет». Обладающий большинством голосов в Национальном Совете «Мусават» тоже был вынужден ограничить свою деятельность. В связи с июньским кризисом на заседании Национального Совета Азербайджана от 17 июня 1918-го года было принято решение о его роспуске и передачи всей власти, в том числе и законодательную, Временному Правительству.
Формирование административного права на почве национальных особенностей
Одной из главных особенностей правовой системы на современном этапе - это сближение правовых систем различных государств. Поэтому, наука сравнительного правоведения применяется все шире. Однако при этом допускается также ряд ошибок и при познании, и при применении сравнительного правового анализа в процессе политического права. К примеру, наблюдается механическое согласование относящихся к компетенции зарубежных стран функций административному праву Азербайджана. Копируются как есть административно правовые акты не соответствующие духу административного законодательства Азербайджана. Без учета конкретных исторических условий, процессов и состояний, общей системы национального законодательства возникают административно правовые нормы, акты и институты. Иногда под давлением зарубежных государств вступают с силу «чужие нормы», А в результате в реальной жизни нарушается нормативная модель административного права- Поэтому очень плохо претворяются в жизнь правовые нормы. Известно, что действия граждан, должностных лиц, государственных служащих в административно-правовой сфере подчиняются своим внутренним закономерностям.
Многолетние наблюдения показывают, что в ряде стран административное право развивается более широко. Это развитие характерно для разных стран с общей силой мер по функционированию государственных институтов, отраженному в осуществлении властных полномочий и в единообразном упорядочивании общественных отношений. При этом административное право каждого государства отражая в себе особенности его традиций и истории, строя, а также правовой системы существенным образом отличается друг от друга.
Одним словом, каждое национальное административное право объединяет в себе общее, частное и единичное. Задача состоит в том, что как можно изучить и оценить связи между этими составляющими, в каком виде надо брать общие составляющие, чтобы они превратили в признанные идеи и доктрины административного права. Мыслители, ученые и специалисты всегда старались ответить на этот вопрос, проводя в этой области сравнительно-правовой анализ. Были прокомментированы административный акт стран их реформы и административные учреждения, даны в соответствии с современным административным правом определенные оценки и мысли о подобных и отличных особенностях административного права в историческом плане.
Такие подходы наблюдаются в работах государствоведов и специалистов, занимающихся административно-правовой наукой нашей страны и зарубежных стран.1 Для этого при изучении административного права в Азербайджане следует обратить внимание на два главных периода: первое - советский период развития административного права, второе — новый этап развития административного права в период строительства независимой государственности. Известно, что из-за существования нашей страны в составе бывшего СССР, более чем 70 лет изучалось «Советское административное право». В основе был широко использован опыт административно правовых наук России и ряда стран. Так например, до советского административного права административные реформы Петра I были согласованы с системой административного права Швейцарии. Строй государственных учреждений основывался на Швейцарском опыте, В изданной в 1978-ом году в России книге под названием «Сборник государственных знаний» были размещены статьи об акционерных обществах различных стран в Германии, с использованием ее административно-правовых институтов нашли свое отражение в исследовании видного немецкого правоведа ЛШтейна о политическом праве, военном деле, обзоры о перестройке экономики Германии, а также о налоговой системе Англии.
Надо отметить, что в произведениях таких видных русских правоведов, как Коркунов, Лазаев, Чичерин и др. обращалось особое внимание на мнения ученых зарубежных стран по административному праву, В первые годы советской власти был большой интерес к изучению административного права зарубежных стран. Однако, этот интерес постепенно снижался с усилением критики линии сравнительного правового анализа. Теория и практика буржуазного государственного управления начала находить свое отражение только в научных и публицистических статьях, «Технология управления», «стандартные работы учреждения» из опыта Америки, Германии, Франции в 20-30-ые годы были организованны с научной точки зрения в рамках весьма эффективного управленческого движения и действовали в 60-70-ых годах как тип общих принципов управленческой науки.
Административное право Великобритании
В Великобритании административное права долгое время не признавали как самостоятельную отрасль права. В XX веку в связи с усиление активности государства, увеличение числа органов управления, рост количества служащих стало причиной для формирования комплекса правовых норм, регулирующих организацию и деятельность административных учреждений.
Британское административное право имеет ряд особенностей, обусловленных спецификой системой управления. Ими являются: верховенство парламента, разделение полномочий между администрацией и судами, ответственность министров, господство права.
Высшим государственным органом Великобритании является парламент. Он формирует право страны, в том числе и административное своими законами. На объявление акт парламента не конституционным суды право не имеют и не признают полномочий об этом. Кроме того в Великобритании как единый документ конституции не существует. Каждый новый закон может изменит или аннулировать любой старый и стать одним из составных частей конституции Великобритании.
Сферой деятельности министров, англичане считают принятие и осуществление политических решений. Сферой судебной деятельности не политику а право. Опираясь на имеющиеся факты администрация принимает политические решения. Главными представителями государства являются министры. Они отвечают за собственные действия и действия подчиненных им служащих. Теоретик английского конституционного права А.Дайси считал что господства права означает: 1) недопущение злоупотребления администрацией ее властью; 2) всех подданных страны подчинению ее законам и судам 3) Защита прав и свобод граждан судами; На протяжение веков суды защищают частных лиц от произвола власти любого вида. Законы (конституционные и обычные), обычаи, решение судов по конкретным делам и административные нормативные акты являются источниками административного права Великобритании. Следует отметит несколько конституционных актов которые имеют непосредственную отношение к деятельности администрации, таких как Закон (Акт) о хабеас корпус 1979 г. Закон (Билл) о правах 1989 г, К числу обычным законам относятся: 1) законы о местном управлении 1972 и 1985 гт\3 которыми было оформлена последняя реформа местного самоуправления значительно упростившая и унифицировавшая ее.1 2) Закон об актах делегированного законодательства 1946 г. 3) Закон о трибуналах и расследованиях 1985 г,, 4) Закон об исках 1974 г. Административные нормативные акты: приказы короны в Совете; циркуляры; инструкции; приказы и иные предписания министерств и ведомств; акты органов местного самоуправления; решение администрации по отдельным делам, ставшие административными предприятиями; являются обширными источниками права. Центральные административные органы. Кроме короны к центральным органам относятся премьер министр, кабинет, правительство, Тайный совет, министерства и ведомства. Главным советником короны является премьер министр. Не смотря на то что первое упоминание о нем в законе сделано только 1917г., эта должность существует с 1771 г.1 Премьер министр созывает кабинет и ведет его заседания. При этом протокол не ведется. Для придания наиболее важным решениям юридической силы их оформляют в виде законопроектов направленных в палату общин, либо в виде приказов короны в Тайном совете. По закону Британское правительство не должно превышать 95 членов. В правительство входят министры, их заместители; министры без портфеля; парламентские секретари министерств; лица занимающие некоторые традиционные должности: лорд-канцлер, лорд казначейства; лорд-председатель совета, канцлер герцогства Ланкарстерского, лорд-хранитель печати, главный почтмейстер. В последние годы британское правительство состоит 75-80 членов. Тайный совет при короне в отличие от правительства является органом, принимающим решения. Он является самым крупным по численности (около 300 человек) правительственным органом. Его образуют все министры кабинета и некоторые другие министры, судьи Апелляционного суда, архиепископы англиканской церкви, почетные. Однако ввиду того, что кворум образуют всего лишь 3 советника, на заседания обычно приглашаются лишь несколько советников-сторонники правительства.
