Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Организация охраны труда: вопросы теории 14
1. Понятие и место норм организации охраны труда в системе трудового права России 14
2. Правовые принципы организации охраны труда 27
3. Правовая природа отношений по организации охраны труда 45
ГЛАВА 2. Источники правового регулирования организации охраны труда
1. Международные стандарты организации охраны труда 58
2. Требования охраны труда: понятие, основные признаки и содержание 77
3. Вопросы организации охраны труда в правовых актах социального партнерства 104
ГЛАВА 3. Общая характеристика публично-правовых и частноправовых аспектов организации охраны труда 119
1. Государственное управление охраной труда 119
2. Локальный уровень управления охраной труда 133
3. Проблемы применения законодательства о специальной оценке условий труда работников 145
Заключение 162
Библиографический список 1
- Правовые принципы организации охраны труда
- Правовая природа отношений по организации охраны труда
- Требования охраны труда: понятие, основные признаки и содержание
- Локальный уровень управления охраной труда
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития науки трудового права комплекс мероприятий по сохранению жизни и здоровья работников в Российской Федерации является предметом социально-экономических преобразований, связанных с организацией действенной системы охраны труда. Так, в докладе Министерства труда и социальной защиты РФ «О реализации государственной политики в области условий и охраны труда в Российской Федерации в 2014 году» подчеркивается, что основной целью реформирования системы управления охраной труда является переход от компенсационной, затратной модели управления охраной труда к современной риск-ориентированной модели, позволяющей реализовать превентивный подход к сохранению здоровья и жизни работников на производстве, а также сократить все виды издержек, связанных с неблагоприятными условиями труда. Перед органами государственного управления охраной труда стоит нелегкая задача: внедрить правовые средства, позволяющие повысить заинтересовать работодателя в улучшении условий труда, но одновременно с этим сохранить уровень правовой защищенности работников.
Наиболее значимые изменения действующего законодательства связаны с принятием Федерального закона от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» (далее - «ФЗ «О специальной оценке условий труда») и Федерального закона от 28.12.2013 г. № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ФЗ «О специальной оценке условий труда» (далее - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ФЗ «О специальной оценке условий труда»).
Изменение вектора правового регулирования охраны труда требует более подробной законодательной регламентации управления
профессиональными рисками. Так, еще в 2007 году указом Президента РФ была утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. В названном документе среди основных задач государственной демографической политики обозначен переход в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками (включая информирование работников о соответствующих рисках, создание системы выявления, оценки и контроля таких рисков). Анализ действующих норм ТК РФ позволяет выделить отдельные процедуры, проводимые работодателем с целью предупреждения несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Например, к таким процедурам относятся обучение и профессиональная подготовка в области охраны труда, проведение медицинских осмотров и освидетельствований, и т.п. Однако в целом комплексное правовое регулирование управления профессиональными рисками отсутствует, а изменения действующего законодательства по этому вопросу незначительны. Даже анализ нормативного определения понятия «управление профессиональными рисками» (ч. 14 ст. 209 ТК РФ) не позволяет в достаточной степени определить: в осуществлении каких именно мероприятий заключается такое управление. Эти обстоятельства предопределяют особый научный интерес к анализу правового регулирования управления профессиональными рисками, выявлению значения этой категории для целей обеспечения сохранения жизни и здоровья работников.
Значительный потенциал для организации охраны труда заложен в согласованных действиях социальных партнеров на всех уровнях социального партнерства в сфере труда. Так, Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014 - 2016 годы предусматривает, что обеспечение безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности является одним из национальных приоритетов в целях сохранения человеческого капитала. В
связи с этим особый научный интерес представляет анализ некоторых вопросов организации охраны труда в актах социального партнерства.
Непрерывное совершенствование технических средств и способов производства требует гибкости трудового законодательства в целом, а в области охраны труда - в особенности. На современном этапе развития отрасли трудового права представляется необходимым проведение последовательного анализа норм об организации охраны труда с целью их систематизации и актуализации.
Накопленные наукой трудового права знания по вопросам организации охраны труда требуют их осмысления, анализа и обобщения применительно к сложившимся социально-экономическим и правовым условиям.
Степень научной разработанности темы. Изучение теоретических и практических проблем охраны труда привлекает внимание ученых на всем протяжении истории развития трудового права.
Анализу отдельных аспектов охраны труда, включая сравнительно-правовые исследования законодательства об охране труда нескольких стран, за последние годы были посвящены кандидатские диссертации О.В. Домрачевой, М.И. Губенко, А.Б. Гудова, А.С. Макеевкиной, А.В. Михайлова, А.С. Неверовой. При этом большая часть научных работ проведена до принятия нормативных правовых актов, направленных на внедрение в действующее законодательство процедуры специальной оценки условий труда, в то время как вступление в силу закона «О специальной оценке условий труда» существенным образом повлияло на правовое регулирование организации охраны труда. В результате вышеуказанного более десяти федеральных законов претерпели изменения. Представляется, что количество и содержание обозначенных нововведений обуславливают необходимость комплексного анализа законодательства, посвященного организации охраны труда.
Следует также отметить, что такие проблемы как определение понятия и места организации охраны труда в системе трудового права России, ее
принципов и источников правового регулирования, детально не исследованы правовой наукой. В специальной научной литературе не уделено должного внимания рассматриваемой категории, поскольку объектом исследования таких работ, как правило, являются вопросы государственного управления охраной труда.
В целом, на сегодняшний день акцент юридических исследований по охране труда смещен в сторону анализа многочисленных законодательных нововведений в этой сфере. Настоящая диссертация, восполняя указанный пробел, представляет собой первое комплексное теоретическое исследование, посвященное фундаментальным вопросам организации охраны труда, с учетом нововведений, привнесенных федеральными законами «О специальной оценке условий труда» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда».
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном анализе теоретических и практических проблем организации охраны труда в Российской Федерации. Такой анализ включает в себя разработку научных положений о предмете организации охраны труда, ее принципах, источниках правового регулирования и места ее норм в системе трудового права России.
Для достижения названной цели поставлены следующие задачи:
дать определение организации охраны труда с учетом места норм, ее регулирующих, в системе трудового права России;
выявить среди общих принципов трудового права основополагающие начала организации охраны труда;
определить правовую природу отношений, входящих в предмет организации охраны труда;
проанализировать опыт международного правового регулирования организации охраны труда;
- рассмотреть систему требований охраны труда и представить их
классификацию;
отметить особенности закрепления вопросов, посвященных организации охраны труда, в актах социального партнерства;
выявить основные проблемы правового регулирования государственного управления охраной труда;
определить значение и содержание категории «управление профессиональными рисками»;
- рассмотреть некоторые локальные аспекты организации охраны
труда;
проанализировать изменения действующего законодательства, связанные с заменой аттестации рабочих мест специальной оценкой условий труда.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией охраны труда, как органами публичной власти, так и работодателем.
Предметом исследования выступают нормы российского права, а в ряде случаев - положения международных актов, посвященные вопросам охраны труда, а также практика их применения.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучный (диалектический) метод познания и такие специальные методы, как: исторический, логический, системно-структурный, сравнительный, формально-юридический и другие. Также были использованы общие основы формальной логики (анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение и т.п.).
Теоретическую базу диссертации составляют труды таких отечественных ученых и специалистов по общей теории права, трудовому, международному и административному праву, как: В.А. Абалдуев, Н. Г. Александров, А.П. Алехин, B.C. Андреев, B.C. Бердычевский, Э. Н. Бондаренко, С.Н. Братусь, Е.С. Герасимова, С.А. Голощапов, К.Н. Гусов,
И.К. Дмитриева, В.М. Догадов, О.Б. Желтов, А.Д. Зайкин, С.А. Иванов, Л.А. Камаровский, А.А. Кармолицкий, Я.Л. Киселев, Ю.М. Козлов, Ю.Н. Коршунов, Н.К. Кульбовская, В.М. Лебедев, Р.З. Лившиц, В.П. Литвинов-Фалинский, A.M. Лушников, М.В. Лушникова, Н.Л. Лютов, СП. Маврин, А.С. Макевкина, В.И. Миронов, А.В. Михайлов, А. С. Неверова, Ю.П. Орловский, А.Е. Пашерстник, А.Я. Петров, Ю.П. Попов, А.И. Процевский, Г.С. Скачкова, Л.С. Таль, В.Н. Толкунова, Г.В. Хныкин, В.А. Чибисов, Е.Б. Хохлов, Н.Н. Шептулина, В.И. Шиян и др.
Нормативную базу составили: международные правовые акты, конвенции и рекомендации МОТ, международные договоры Российской Федерации, российское законодательство об охране труда, акты социального партнерства.
Проанализирована актуальная судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также судов общей юрисдикции.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым комплексным исследованием правового регулирования организации охраны труда в Российской Федерации в современных социально-экономических условиях.
Наиболее существенные выводы, отражающие научную новизну работы, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Проведенное исследование позволило выявить многоаспектность понятия организации охраны труда. В широком смысле организация охраны труда представляет собой совокупность правовых норм, направленных на централизованное управление охраной труда работников органами публичной власти. В узком смысле - это система локальных нормативных актов, принимаемых работодателем в порядке, установленном действующим законодательством, и направленных на управление охраной труда в организации. Организация охраны труда осуществляется как органами публичной власти на федеральном, региональном и местном уровнях, так и работодателем путем принятия локальных нормативных актов по вопросам
обеспечения безопасных условий и охраны труда работников, что предполагает выделение публично-правового и частноправового уровней нормативного регулирования организации охраны труда.
-
С учетом особенностей исторического становления науки трудового права, доказано общеотраслевое значение такого принципа как «обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников по отношению к результатам их трудовой деятельности». Обоснована целесообразность включения названного принципа в число принципов трудового права.
-
Доказана необходимость выделения следующих основополагающих принципов организации охраны труда:
сочетание методов государственного и локального управления охраной труда;
обеспечение доступности и полноты информации об охране труда;
системность, гибкость и непрерывность планирования мероприятий государственного управления охраной труда;
управление профессиональными рисками.
4. Анализ системы правоотношений трудового права позволил сделать
вывод о сложном характере правоотношений в сфере охраны труда. Вопросы
охраны труда занимают важное место в индивидуальном трудовом
правоотношении, сторонами которого являются работник и работодатель.
Вместе с тем, непосредственно организация охраны труда составляет
предмет коллективных трудовых отношений между работниками (их
представителями) и работодателем.
5. В работе дано авторское определение термина «управление
профессиональными рисками». Обосновано и доказано, что управление
профессиональными рисками - это деятельность работодателя,
осуществляемая им в процессе управления охраной труда, включающая в
себя обеспечение проведения мероприятий по выявлению, оценке и
снижению уровней профессиональных рисков. В систему управления
профессиональными рисками следует включать следующие элементы (этапы):
определение целей и формирование политики работодателя в области управления профессиональными рисками, способы их достижения;
проведение мероприятий системы управления профессиональными рисками;
контроль над осуществлением мероприятий системы управления профессиональными рисками;
анализ эффективности системы управления профессиональными рисками.
Осуществление последних двух этапов представляется целесообразным в рамках социально-партнерских отношений.
6. Разработаны следующие классификации требований охраны труда. В зависимости от действия требований охраны труда по кругу лиц:
федеральные требования охраны труда: устанавливают правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности в Российской Федерации;
региональные требования охраны труда: устанавливают правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности в субъекте Российской Федерации;
отраслевые требования охраны труда: устанавливают правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности в отрасли или нескольких отраслях.
локальные требования охраны труда: содержатся в правилах и инструкциях, принимаемых работодателем.
В зависимости от свойства нормативности требований охраны труда:
требования охраны труда, содержащиеся в нормативных правовых актах, обязательных для исполнения всеми работодателями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности;
требования охраны труда, содержащиеся в актах, которые носят рекомендательный характер.
7. Организация охраны труда происходит на всех уровнях социального
партнерства. Стороны социально-партнерских отношений участвуют в
управлении охраной труда, формировании и реализации государственной
политики в этой сфере на федеральном, региональном и местном уровнях (ст.
35.1 ТК РФ). В рамках генерального, межрегионального, регионального и
территориального, а также всех отраслевых и межотраслевых социально-
партнерских соглашений, обязательства, связанные с управлением охраной
труда, возлагаются, в частности, на соответствующие органы публичной
власти, что предопределяет отнесение таких соглашений к публично-
правовому уровню организации охраны труда. В свою очередь,
коллективные договоры, регулирующие социально-трудовые отношения в
организации или у индивидуального предпринимателя, заключаемые между
работниками и работодателями в лице их представителей, относятся к
частноправовому уровню организации охраны труда. Анализ социально-
партнерских соглашений и коллективных договоров позволил разработать
рекомендации по содержанию соответствующих разделов коллективных
договоров и соглашений.
8. В результате настоящего исследования выявлены негативные
последствия, связанные с заменой процедуры обязательной сертификации
работ по охране труда декларированием соответствия условий и охраны
труда государственным требованиям охраны труда на основании результатов
специальной оценки условий труда. Такие негативные последствия
заключаются в снижении контроля над соблюдением правоохранительных
мероприятий, и, как следствие, в повышении уровня правовой
незащищенности работников. Кроме того, на основании анализа новых
условий предоставления гарантий в виде дополнительного отпуска и сокращенного рабочего дня, сделан вывод об уменьшении количества работников, занятых во вредных условиях труда и имеющих право на такие гарантии, что существенным образом нарушает баланс интересов работников и работодателей в пользу последних.
9. Автором предложены меры, способствующие формированию стереотипов законопослушного поведения участников трудовых правоотношений по вопросам соблюдения требований охраны труда. Среди них:
в отношении лиц, осуществляющих лицензируемую деятельность с нарушениями требований охраны труда применительно к отдельным категориям работников, занятых на работах во вредных и (или) опасных условиях, предлагается применять санкцию в виде приостановления лицензии. В случае бездействия и (или) повторного нарушения, представляется обоснованным аннулирование лицензии в порядке, установленном лицензионным законодательством;
предлагается возложить на организации, имеющие сайты в сети «Интернет», обязанность по размещению на них информации о мерах, принятых для улучшения условий труда работников и соблюдения требований охраны труда;
в отношении организаций, систематически нарушающих требования охраны труда, что привело или могло привести к тяжелым последствиям, представляется обоснованным назначение специалиста, оказывающего услуги в области охраны труда (ч. 3 ст. 217 ТК РФ) в принудительном, предположительно - судебном порядке;
предлагается возложить на работодателя обязанность отстранить от работы (не допускать к работе) работника в случае, если такой работник ненадлежащим образом применяет или совсем не использует средства индивидуальной или коллективной защиты до полного устранения такого нарушения, внести соответствующее основание в ст. 76 ТК РФ.
10. Обосновывается целесообразность нормативного закрепления
задач, функций и полномочий службы охраны труда в организации, а также
правового статуса работников таких служб.
11. В результате анализа ТК РФ и иных нормативных правовых актов,
посвященных вопросам охраны труда, сделан ряд предложений по
совершенствованию действующего законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры трудового права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова и получили одобрение, нашли свое отражение в шести научных статьях автора, в том числе в четырех статьях, опубликованных в рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований, а также в материалах межрегиональной научно-практической конференции «Тенденции развития конституционного и отраслевого законодательства в Российской Федерации (к двадцать первой годовщине принятия Конституции Российской Федерации)» (Ивановский государственный университет, декабрь 2014 года), Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов-2015» (Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, апрель 2015 года), Международной научно-практической конференции «Системный характер трудового права и права социального обеспечения» (Первые Гусовские чтения) (Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), июнь 2015 года). Материалы диссертационного исследования были использованы при проведении занятий по трудовому праву на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова.
Научная и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и предложения могут быть использованы как для дальнейших научных изысканий, так и в
процессе совершенствования трудового законодательства Российской Федерации, посвященного вопросам охраны труда. Приведенные в исследовании выводы и теоретические конструкции могут быть использованы в правоприменительной деятельности, а также при изучении института охраны труда в рамках курса трудового права в юридических вузах.
Структура работы предопределена целями и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, состоящих в общей сложности из девяти параграфов, заключения и библиографического списка. В завершении каждого параграфа сделаны краткие выводы.
Правовые принципы организации охраны труда
Анализ правовой природы организации охраны труда в России тесным образом связан с содержанием понятия охраны труда в целом. Это обстоятельство предопределяет необходимость хотя бы краткого изложения некоторых общих вопросов охраны труда.
Охрана труда - это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия (ст. 209 Трудового кодекса РФ). Установленное в ст. 209 ТК РФ1 определение охраны труда представляется комплексным, что позволяет применять его в рамках естественных и гуманитарных наук. Разносторонний характер рассматриваемой категории предопределяет попытки к его уточнению и актуализации представителями отдельных областей знаний. При этом наука трудового права не является исключением.
Так, по мнению В.Н. Скобелкина, термин «охрана труда» является не совсем точным, поскольку на практике охраняется не сам труд, а жизнь и здоровье рабочих» . С приведенным суждением, с одной стороны, следует согласиться, поскольку основная задача законодательства об охране труда, конечно, состоит в сохранении жизни и здоровья работников. С другой стороны, организация рабочего процесса, осуществляемая с соблюдением требований охраны труда, косвенным образом способствует сохранению также средств и результатов труда. Фактически происходит защита не только жизни и здоровья
Трудовой кодекс Российской Федерации. Принят 30 декабря 2001 г. (в ред. от 30 декабря 2015 г. № 434-ФЗ) // С3 РФ. 2002. № 1. Ст. 3; С3 РФ. 2016. № 27 (часть II). Ст. 4280. . работника, но и его трудовой деятельности в целом. Соблюдение требований охраны труда обеспечивает безопасность не только работников, но и других лиц, вовлеченных в трудовой процесс. Как справедливо отмечает Е.Н. Доброхотова, «нарушение требований охраны труда зачастую причиняет (может причинить) вред не только другой стороне трудового договора, но и иным участникам совместной производительной деятельности»3, перечень которых приведен в ст. 227 ТК РФ. В частности, названная статья относит к лицам, участвующим в производственной деятельности работодателя, помимо работников, исполняющих свои обязанности по трудовому договору: обучающихся или проходящих производственную практику, осужденных к лишению свободы и привлекаемых к труду, членов производственных кооперативов и крестьянских (фермерских) хозяйств, принимающих личное трудовое участие в их деятельности. Таким образом, термин «охрана труда» представляется подходящим для обобщения отношений, входящих в систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
Вместе с тем, отдельными авторами ставится под сомнение актуальность содержания термина «охрана труда», приведенного в ст. 209 ТК РФ4. Например, А.Г. Федорец предлагает изменить ч. 1 ст. 209 ТК РФ следующим образом: «Охрана труда - часть системы трудовых отношений, направленная на установление правовых основ обеспечения безопасности наемного труда»э. Охрана труда в такой интерпретации ограничивается правовыми мероприятиями, к коим, как представляется, и следует относить установление правовых основ. Логично предположить, что приведенное определение преимущественно применимо в рамках юридической науки. При этом охрану труда, конечно, нельзя
Трудовое право России: Учебник / Под ред. СП. Маврина, Е.Б. Хохлова (автор главы - Е.Н. Доброхотова). M., 2010. С. 556. административно-правового регулирования и проблемы обеспечения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 9; Макевкина А.С. Понятие охраны труда по российскому трудовому законодательству: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Барнаул, 2005. С. 11. Трудовое право / Под общ. ред. B.C. Бердычевского. Ростов н/Д, 2002. С. 168. и др. 5 Федорец А.Г. Организационно-правовые проблемы современного этапа реформирования национальной системы управления охраны труда // Охрана труда и техника безопасности на промышленных предприятиях. 2011. №З.С32. назвать исключительно правовой категорией. Этим термином, помимо прочего, обозначается круг социально-экономических, технических, санитарных, медицинских и других вопросов, связанных с обеспечением безопасных условий на рабочих местах в разных отраслях науки и производства , в связи с чем, при определении охраны труда в рамках понятийного аппарата ТК РФ следует отталкиваться от объективно существующих отношений. Таким образом, представляется обоснованным сохранение в ст. 209 ТК РФ универсального, межотраслевого определения охраны труда.
В ч. 1 ст. 209 ТК РФ содержится уточнение, что система сохранения жизни и здоровья работников включает в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Однако существует ли объективная необходимость в таком развернутом определении? Несмотря на то, что эти мероприятия сформулированы в ст. 209 ТК РФ в виде открытого перечня, представляется, что такой необходимости нет. Во-первых, как справедливо замечает А.Г. Федорец, в системе охраны труда достаточно проблематично отдельно вычленить какие-нибудь санитарно-гигиенические или правовые мероприятия в чистом виде, фактически все осуществляемые мероприятия охраны труда оказываются организационно-техническими, правовыми и социально-экономическими7. Во-вторых, категорией «мероприятие» обычно обозначают «совокупность действий, объединённых одной общественно значимой задачей» . Между тем, охрана труда, как система (курсив мой - Е. Ч.) сохранения жизни и здоровья работников, включает в себя не только мероприятия - действия. Представляется, что ее элементами, в частности, являются: технические средства, предотвращающие или уменьшающие воздействие на работников вредных производственных факторов; научные достижения по охране
Правовая природа отношений по организации охраны труда
Следует заметить, что некоторые авторы выделяют в предмете трудового права, наряду с индивидуальным и коллективными трудовыми отношениями отдельную группу вспомогательно-обеспечительных трудовых отношений с участием государства . Эти отношения призваны «при непосредственном участии государственных органов содействовать реализации прав, обязанностей и интересов всех субъектов трудового права» . А. В. Кузьменко формулирует значение таких отношений следующим образом: «существование этих отношений является необходимым и важнейшим элементом юридических гарантий основных прав работников в сфере труда: на содействие в занятости, на безопасные и здоровые условия труда и т.п.» . Названный автор относит к их числу, в частности, отношения по государственному контролю (надзору), профсоюзному контролю за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Все же, следует согласиться с авторами, не разделяющими обозначенную выше концепцию вспомогательно - обеспечительных отношений. Критика такой концепции основана на том, что отношения с участием государственных органов по своей природе являются достаточно неоднородными, в связи с чем, их объединение в одну группу нецелесообразно89. Конечно, полномочия по нормотворчеству, контролю и управлению общественными отношениями позволяют органам государственной власти играть ведущую роль в организации охраны труда на публичном уровне. Вместе с тем, в связи с обозначенными выше проблемами отраслевой принадлежности рассматриваемых отношений, отнесение и история его развития. Трудовые права в системе прав человека. Общая часть. М, 2009. С.378. их как целиком, так и в определенной части к вспомогательно-обеспечительным отношениям представляется невозможным. Кроме того, предполагается, что ни государственное управление охраной труда, ни государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства об охране труда, ни тем более нормотворчество в этой области, не «содействуют» реализации прав, обязанностей и интересов всех субъектов трудового права. Обозначенные публичные институты направлены на управление, контроль и, соответственно, регулирование общественных отношений, возникающих в связи с необходимостью обеспечения безопасных условий и охраны труда работников.
Организация охраны труда предполагает проведение государственной экспертизы условий труда (ст. 216.1 ТК РФ) и специальной оценки условий труда. Представляется, что отношения, возникающие в связи с проведением соответствующих процедур, составляют предмет, как трудового отношения, так и отношений, непосредственно связанных с трудовыми. Так, проведение государственной экспертизы инициирует, главным образом, возникновение отношений по государственному надзору (контролю) за соблюдением трудового законодательства, включая законодательство об охране труда, являющиеся непосредственно связанными с трудовыми.
Отношения, возникающие в связи с проведением специальной оценки условий труда, составляют предмет, как трудовых отношений, так и отношений, непосредственно с ними связанных. Так, в рамках индивидуального трудового отношения происходит диалог между работником и работодателем по вопросам проведения специальной оценки условий труда на конкретном рабочем месте. В таком отношении реализуются обязанности работодателя по ознакомлению в письменной форме работника с результатами специальной оценки условий труда, по предоставлению работнику разъяснений по вопросам проведения рассматриваемой процедуры (ст. 4 ФЗ «О специальной оценке условий труда»). Для подготовки к проведению специальной оценки условий труда создается специальная комиссия, состоящая из представителей выборного органа первичной профсоюзной организации или иного представителя работников, а так же представителей работодателя, включая специалиста по охране труда (ст. 9 ФЗ «О специальной оценке условий труда»). Возникающие в связи с этим отношения связаны с участием работников и профсоюзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства, и являются коллективными трудовыми. Взаимодействие работодателя и организации, проводящей специальную оценку условий труда, основано на гражданско-правовом договоре, обуславливающем, соответственно, отношения в сфере гражданского права.
Итак, подводя итог, следует отметить, что предмет организации охраны труда составляют отношения, возникающие в связи с управлением охраной труда. Анализ системы правоотношений трудового права показал, что вопросы охраны труда в целом занимают важное место в индивидуальном трудовом правоотношении, сторонами которого являются работник и работодатель. Вместе с тем, в сфере локального нормативного регулирования вопросы организации охраны труда составляют предмет коллективных трудовых отношений между работниками (их представителями) и работодателем. Другими словами, организация охраны труда работодателем предполагает управление совместным процессом труда.
В плоскости публично-правового регулирования особый интерес представляют отношения, возникающие в связи с государственным управлением охраной труда. При этом такие отношения составляют как предмет трудового права, так и предмет отрасли права административного. Проанализирована природа отношений, возникающих в связи государственной экспертизой и специальной оценкой условий труда. Так, было установлено, что некоторые из них относятся к трудовым отношениям, а некоторые - к отношениям, непосредственно связанным с трудовыми.
Требования охраны труда: понятие, основные признаки и содержание
Более того, нормы ст. 92 ТК РФ, в части, лишающей работников, занятых во вредных условиях труда 1 и 2 степени, права на сокращенную продолжительность рабочего дня, противоречат действующему законодательству. Так, согласно ст. 219 ТК РФ, гарантии и компенсации работникам не назначаются только в случае обеспечения на рабочих местах безопасных условий труда. Из действующей классификации условий труда (ст. 14 ФЗ «О специальной оценке условий труда» следует, что вредные условия 1 и 2 степени включают в себя, в частности, воздействие на работников опасных производственных факторов. Представляется, что в рамках закрепленной в законе классификации, вредные условия труда любой степени не могут относиться к категории безопасных.
Аналогичным образом стоит рассматривать изменения, связанные с правовым регулированием дополнительных отпусков работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда. Такой отпуск предоставляется теперь только тем работникам, условия труда на рабочих местах которых по результатам специальной оценки условий труда отнесены к вредным условиям труда 2,3 или 4 степени, либо опасным условиям труда (ст. 117 ТК РФ). Это значит, что ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск не предоставляется работникам, занятым на работах с вредными условиями труда 1 степени.
В контексте обозначенной проблемы особый интерес представляет формирующаяся судебная практика. Так, следует обратить внимание на ряд схожих апелляционных определений Московского городского суда и проанализировать ситуацию на примере одного из них. В апелляционном определении по делу № 33-37384/14234 Московский городской суд обозначил свою позицию по вопросу преемственности между результатами аттестации рабочих мест по условиям труда и результатами специальной оценки условий труда для целей предоставления работникам компенсаций в виде сокращенной продолжительности рабочего времени (ст. 92 ТК РФ) и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска (ст. 117 ТК РФ).
В ч. 4 ст. 27 ФЗ «О специальной оценке условий труда» прямо предусмотрено, что по общему правилу результаты аттестации рабочих мест по условиям труда, проведенной до 01 января 2014 г., могут быть использованы для целей установления гарантий и компенсаций в течение пяти лет после проведения такой аттестации. В свою очередь суд подчеркнул, что предположения о том, будто класс вредности, установленный при ранее проведенной аттестации рабочих мест по условиям труда, может не соответствовать классу вредности, определенному по результатам специальной оценки условий труда, не имеет правового значения. Таким образом, суд указал на тождественность классов (и степеней) условий труда, несмотря на то, что их формулировки претерпели изменения233.
Сохранение гарантий и компенсаций, ранее установленных на основании такой аттестации, предполагается только в одном случае. Согласно ч. 3 ст. 15 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда» в отношении работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, порядок и условия осуществления компенсационных мер не могут быть ухудшены по сравнению с порядком и условиями, фактически реализуемыми в отношении таких работников компенсационных мер по состоянию на 1 января 2014 г. при условии сохранения соответствующих условий труда на рабочем месте, явившихся основанием для назначения реализуемых компенсационных мер.
Характерен и другой пример из судебной практики. Верховный суд РФ, применяя нормы названной статьи в решении № АКПИ14-918 , пришел к выводу, что гарантии и компенсации работникам, на рабочих местах которых по результатам проведенной до 31 декабря 2013 г. аттестации рабочих мест по условиям труда установлены вредные (опасные) условия труда, должны сохраняться до улучшения условий труда на данных рабочих местах. Таким образом, пересмотр ранее предоставляемых гарантий и компенсаций, в том числе, в виде сокращенной продолжительности рабочего времени, возможен в отношении определенной группы работников только по результатам проведения специальной оценки условий труда и только в случае их улучшения. С одной стороны, рассматриваемыми переходными положениями предусмотрена специальная процедура пересмотра ранее предоставляемых гарантий и компенсаций, обеспечивающая сохранение прав работников. С другой стороны, законодатель допускает ситуацию, при которой работники, фактически занятые в одинаковых условиях труда, имеют право на разные виды и размеры гарантий и компенсаций, что входит в противоречие с принципами обеспечения права каждого работника на справедливые условия труда; равенства прав и возможностей работников (ст. 2 ТК РФ).
Таким образом, судебная практика пошла по пути признания результатов аттестации рабочих мест по условиям труда, проведенной до 1 января 2014 г., но влияние такого признания на сохранение уровня гарантий и компенсаций работникам, занятым во вредных условиях труда, представляется весьма ограниченным. Нововведения, позволяющие работодателям увеличивать продолжительность рабочего времени, установленную для работников, условия труда которых по результатам специальной оценки труда отнесены к вредным условиям труда 3 и 4 степени или опасным условиям труда, с 36 часов в неделю до 40, вызывают недоумение. Для увеличения продолжительности рабочего дня в соответствии с ч. 3 ст. 92 ТК РФ, необходимо, чтобы одновременно были соблюдены следующие условия:
Локальный уровень управления охраной труда
Таким образом, судебная практика пошла по пути признания результатов аттестации рабочих мест по условиям труда, проведенной до 1 января 2014 г., но влияние такого признания на сохранение уровня гарантий и компенсаций работникам, занятым во вредных условиях труда, представляется весьма ограниченным.
Нововведения, позволяющие работодателям увеличивать продолжительность рабочего времени, установленную для работников, условия труда которых по результатам специальной оценки труда отнесены к вредным условиям труда 3 и 4 степени или опасным условиям труда, с 36 часов в неделю до 40, вызывают недоумение. Для увеличения продолжительности рабочего дня в соответствии с ч. 3 ст. 92 ТК РФ, необходимо, чтобы одновременно были соблюдены следующие условия: 1) такая возможность должна быть предусмотрена в отраслевом (межотраслевом) соглашении и коллективном договоре; 2) увеличение продолжительности рабочего дня должно оформляться путем подписания отдельного дополнительного соглашения к трудовому договору с работником; 3) порядок, размер и условия назначения денежной компенсации должны быть согласованы в отраслевых (межотраслевых) соглашениях и коллективном договоре;
Принято считать, что восстановительная функция института «время отдыха» является одной из основных . Представляется, что денежная компенсация по своей природе не способна восполнить время отдыха, необходимое для восстановления организма. Поэтому нововведения способны не только усугубить и так свойственное работникам пренебрежение своим здоровьем, но и создают благоприятную почву для злоупотреблений работодателем.
Для того чтобы повысить уровень гарантий работников и сохранить обозначенный выше механизм увеличения продолжительности рабочего времени, представляется обоснованным внедрение следующих условий. Во-первых, помимо денежной компенсации должна устанавливаться обязанность работодателей проводить дополнительные медицинские осмотры работников, привлекаемых к труду на условиях увеличенной продолжительности рабочего времени. Представляется, что периодичность проведения таких медицинских осмотров может устанавливаться в актах социального партнерства.
Во-вторых, должен быть установлен минимальный размер денежной компенсации. По своей правовой природе увеличение продолжительности рабочего времени в порядке, установленном ст. 92 ТК РФ, представляет собой выполнение работы за пределами установленной продолжительности рабочего времени (ст. 97 ТК РФ). Однако, с принятием соответствующих нововведений, перечень видов такой работы дополнен не был. Кроме того, отмечая существенные отличия по процедуре, нельзя не заметить, что цели и назначение рассматриваемого увеличения продолжительности рабочего времени схожи с целями и назначением норм о сверхурочной работе. В этой связи представляется обоснованным заимствование у соответствующего вида рабочего времени механизма и размера оплаты (ст. 152 ТК РФ).
Представляется, что применение на практике нововведений, позволяющих по соглашению сторон заменить сокращенную продолжительность рабочего времени, предусмотренную ТК РФ для работников, условия труда на рабочих местах которых по результатам специальной оценки условий труда отнесены к вредным условиям труда 3 или 4 степени или опасным условиям труда, денежной компенсацией, без дополнительных механизмов обеспечения прав работников могут привести к злоупотреблениям со стороны работодателей и снижению уровня правой защищенности работников.
Таким образом, анализ практики применения нового законодательства, посвященного специальной оценке условий труда, позволяет говорить о том, что отдельные изменения ТК РФ существенно ухудшают положение работников, занятых во вредных и (или) опасных условиях труда, по сравнению с соответствующими положениями прежней редакции. Такие нормы по своей правовой природе являются неконституционными т.к. лишают работников гарантий, естественно предполагаемых в рамках принципа единства и дифференциации правового регулирования в связи с различиями в условиях труда. Кроме того, формально-лингвистический анализ показал, что они так же противоречат нормам ТК РФ.
Замена обязательной сертификации работ по охране труда декларированием соответствия условий и охраны труда государственным требованиям охраны труда на основании результатов специальной оценки условий труда, по словам разработчиков ФЗ «О специальной оценке условий труда», так же позволит снять избыточную финансовую и административную нагрузку на бизнес и создать возможность для направления высвобождаемых средств на улучшение условий и охраны труда. Впрочем, механизм, обеспечивающий направление таких средств именно на улучшение условий труда вряд ли когда-либо будет разработан.
Положительный экономический эффект для работодателя от такой замены достигается по большей части благодаря сокращению рабочих мест, подлежащих декларированию. Если при сертификации работ по охране труда были задействованы все рабочие места, то декларированию подлежат только безопасные рабочие места, а именно те, которым по результатам специальной оценки присвоены классы «оптимальные условия труда» или «допустимые условия труда» (ст. 11 закона № ФЗ «О специальной оценке условий труда»).
Согласно действующему законодательству, специальная оценка условий труда включает в себя две процедуры. Сначала производится идентификация потенциально вредных и (или) опасных производственных факторов, а затем -исследования (испытания) и измерения вредных и (или) опасных производственных факторов. Во время первой процедуры эксперт по специальной оценке сравнивает факторы, присутствующие на рабочем месте с факторами, установленными в таком документе как «Методика проведения специальной оценки условий труда, Классификатор вредных и (или) опасных производственных факторов, форма отчета о проведении специальной оценки условий труда и инструкция по ее заполнению», утвержденным приказом Минтруда РФ № 33н . Если совпадения не обнаружены, никакие измерения не производятся и работодатель может получить документ, подтверждающий безопасность рабочего места - декларацию соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда. Таким образом, факт отсутствия вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса устанавливается без проведения соответствующих исследований и измерений, можно сказать, «на глаз».